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摘要：作者在闡明我國耕地現狀的基礎上，指出由于人口增長和經濟發展，造成了我國人地矛盾的嚴重激化和耕地的持續減少。從可持續發展的角度，我國提出了保持耕地總量動態平衡，作為新一輪土地利用總體規劃的指導思想，提出了協調人地關系，實現耕地保護的保障機制。

關鍵詞：耕地總量動態平衡；土地開發復墾與整治；保護與改造利用；可持續發展

1.耕地總量動態平衡的內涵

目前，我國對耕地總量動態平衡的內涵有多種看法，其區別在與對耕地總量的認識不同，主要有以下四種觀點。

1.1第一種觀點認為耕地總量是耕地面積的總量，耕地總量動態平衡就是保證耕地數量的動態平衡。這一觀點已被廣大的土地行政管理部門所接受和使用，在新一輪土地利用總體規劃中得到實施，但其可能導致土地質量下降。

1.2第二種觀點認為耕地總量是耕地的數量和質量的總和，保持耕地總量動態平衡是保持一定質量的耕地數量的動態平衡。其能保證耕地的數量和質量，較前一觀點有較大進步。其保證的耕地總量依然是一個絕對的概念。

1.3第三種觀點認為耕地總量是耕地面積總數、耕地質量水平和耕地產出水平的總和。此觀點與前兩個觀點的最大區別是耕地總量是一個相對概念，所謂保持耕地總量不變是保持耕地的產出不變，因我國提出保持耕地總量動態平衡就是為了滿足人們的糧食要求。這一觀點提出了一個系統觀。

1.4在江蘇南通市，市委、市政府在1997年提出在本市內力爭實現跨世紀人均耕地動態平衡的新目標，而且提出了相應的條件和實施措施。其所指的耕地總量是人均耕地面積。

前述四種觀點，無論耕地總量的內容和內涵如何，都是現狀水平，沒有考慮人口、科技對糧食生產的影響；而且耕地問題只是人地問題中的一部分。因此我們討論耕地問題應放在人地關系這一大的系統中去探索、思考，在可持續發展的前提下，去處理耕地問題。在這種思路的指導下，耕地總量是指在規定的生活質量和營養水平下，按正常水平的科技投入，其產出能滿足我國人口高峰年人口的食物需求的耕地；而保持耕地總量動態平衡就是保持前述耕地數量及質量的動態平衡。在這種觀點的指導下，我們能保證人口對糧食的需求，也能保證社會、經濟的健康、持續和有序發展。

2.我國耕地資源的現狀和主要問題

2.1耕地總量銳減，人均耕地面積不斷下降

近10年來，因各項建設占用、農業結構調整、災毀等減少耕地達1.03億畝，周期開發復墾增加耕地7400萬畝，增減相抵，耕地凈減少2899萬畝，年均凈減少耕地290萬畝，相當于每年減少了3個中等縣的耕地面積。

從人均耕地面積看，建國初期我國人均耕地面積約2.7畝，而從1978年到1994年，人均占有耕地又從1.55畝減少至1.19畝，相當于世界平均水平的1/4，全國有1/3的省（區、市）人均耕地不足1畝，其中廣東、福建、浙江人均耕地在0.6畝以下，已低于日本人均0.7畝耕地的水平。

2.2耕地質量嚴重衰退

2.2.1水土流失

全國耕地水土流失總面積為6.81億畝，每年流失土壤10億噸。其中黃土高原和西南地區最為嚴重；其次東北、華北和長江中下游地區。人為因素是造成水土流失的主要原因。隨著人口不斷增加，涵養水土的林地和草地面積越來越少，特別是在許多不宜開墾的陡坡地進行開墾，造成嚴重的水土流失。

2.2.2耕地沙化

全國沙化耕地面積為3800多萬畝，其中東北、華北和西北地區的11個省（市），占全國沙化耕地面積的80%以上。耕地沙漠化的主要原因是過度開墾、過度放物、工交城建破壞植被、水資源利用不當等人為因素。

2.2.3土壤鹽漬化

我國鹽漬化耕地面積為11450萬畝，主要分布在黃淮平原，黃土高原和沿海地帶。鹽漬化土壤的有機質含量低，微生物活動能力差，土壤板結。這是我國主要中低產耕地類型之一，嚴重制約了水稻、玉米、大豆、小麥等農作物產量的提高。

2.2.4耕地污染

耕地污染主要來自工業“三廢”和農業大量使用化肥、農藥，尤其是鄉鎮企業對耕地造成的污染較為嚴重。此外，污水灌溉利用不當，也使耕地受到金屬和有機物質的污染。

2.2.5地力衰竭

由于缺乏地力補償機制，以及農業收入太低，農民負擔太重，造成農民忽視培肥地力，采用粗放經營，掠奪性使用土地，結果使耕地肥力不斷下降，農業生產發展后勁日漸不足。而且，由于農民缺乏養肥土地的知識，用肥結構不合理，使耕地有機質含量低，地力下降速度加快。

2.4耕地保護措施不力

2.4.1土地使用審批不權不當

一些省（區、市）以地方立法的形式層層下放土地審批權，造成土地審批失控。另外，普遍存在建設項目用地不按規定權限和程序審批的情況。2.4.2土地的宏觀調空能力弱

由于土地利用規劃和計劃執行不力，削弱了土地的宏觀調空能力，很多地方對開發區域或大面積的建設項目用地，在沒有投資或項目的情況下一次性供地，造成土地閑置。

2.4.3土地法律法規不健全，執法不嚴

現有法律法規對集體非農業用地流轉管理規定不具體、不明確，制止自發交易較難，致使集體土地流轉秩序混論，造成大量耕地浪費。此外，土地法律法規等的執法力度不夠、執法不嚴、執法難的問題長期沒有解決。

2.4.4現行土地產權制度不合理

土地產權是指以土地作為財產客體的各種權利總和。在現行城市土地產權制度中，由于城市土地產權主體不明確直接導致耕地難以有效保護；城市土地產權結構不合理，加速了對耕地的蠶食。在現行農村土地產權制度中，集體土地所有權產權不明確；集體土地產權界定不明晰；現行集體地產權結構不合理；集體土地產權制度安排不合理，導致土地資源配置和耕地質量保護困難。

2.4.6中低產田大量存在

據國家土地管理局的研究材料，我國中低產田面積約為總耕地面積的80%以上。如在今后20~30年中能將中低產田全部加以改造，以畝增100公斤糧計，則可獲1600億公斤糧，按當前畝產算也等于增加耕地7億畝。

3.實現耕地總量動態平衡的措施

目前，探討方法主要從技術角度出發，提出了“開源、節流、挖潛”及相應的技術手段。

3.1制度創新

所謂制度創新是指能夠使創新者獲得追加利益的現存經濟體制及運行機制的變革，而產生一種更有效益的變遷過程。一個較高效率制度的建立能充分協調耕地問題各方的關系，優化配置土地，使勞動、資本、技術等充分發揮作用，從而促使社會的協調發展。我國改革開放的實踐已經證明了這一點。

3.2技術創新

科學技術的每次突破性進展總能導致人地關系的組織水平、組織結構、組織形式的革新。據有關專家的研究，中國糧食單產的提高主要依靠科技的進步。1976年開始推行雜交水稻，水稻平均畝產量提高了20%，七八十年代的農業科技革命使糧食單產提高40%。因此，應在種子、栽培、農藥、灌溉、農機、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不斷創新，提高糧食作物的單產，改善耕地質量。

3.3文化創新

我們常說思想是行動的指南，只有在思想上人人都了保護耕地的意識，才能保證各項政策的順利執行。首先要在全民中進行國土資源教育，糾正以往“地大物博”的不正確思想，改變傳統社會中不自覺保護環境、保持耕地的機制和規范，建立完善的“人口、資源、環境”協調發展的意識；其次要摒棄掠奪性的生產方式和生活方式，創造新的生活方式；再次緊跟世界潮流，追蹤科學技術的發展，具有創新精神；最后，要發揮民族文化，辨證地吸收其他國家的生活方式，使其符合我國的國情。

3.4加強耕地資源的綜合管理

針對前述的我國耕地資源現狀和現有問題，要進行加強耕地資源的綜合管理。目前，由于數據管理、更新、輔助決策等方面的原因，而使耕地資源幾套數據并存的狀況，需要形成一套完整可靠的分級耕地動態監測和管理系統，以實現對耕地資源的有效保護和耕地的分級目標管理責任制。各地政府和有關部門還要繼續加強有關耕地資源的信息交流。要計劃使用耕地，國家重點企業建設用地，應進行論證，盡可能用非耕地和次等耕地；城鎮擴建要盡量少占優質耕地。制度、技術、文化創新是解決耕地問題的相互關聯的子系統，制度創新是保障，技術創新是動力，文化創新是前提，三者的結合導致最終目標：耕地總量動態平衡。

參考文獻：

[1]唐世界.耕地總量動態平衡及實施措施,2000年1月.

[2]宋立平.我國耕地資源持續利用管理策略,1998年8月.

[3]1996中國人口資源環境報告國家計委國土開發與地區經濟研究所,1996年.