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一、市場結構改革：引入競爭機制，構筑規模型競爭格局

1.引入競爭的可行性：自然壟斷性變異與公共性變異當代經濟理論和實踐都已證明：競爭是提高產業整體效率、改善社會整體福利的不可缺少的重要因素。但傳統觀點認為，由于建設網絡供應系統的巨額固定成本及其沉淀性，以及基于網絡供應系統的規模經濟效應和范圍經濟效應等技術經濟方面的原因，現存的壟斷性行業具有完全的、不可動搖的自然壟斷性，不可能也不應該引入競爭。同時，傳統觀點還認為，作為一種公共產品，由于存在消費效用的不可分性、消費的非競爭性及受益的非排他性，壟斷性行業無法采用市場化收費的提供方式，使得非公有資本參與投資的收益得不到有效實現，也會形成進入壁壘。

實踐向上述傳統觀點提出了嚴峻挑戰。隨著技術條件的變化、市場容量的擴大及其競爭形式的多樣化，以及各種金融創新手段出現后對資本進入壁壘和退出壁壘的克服，壟斷性行業某些環節的自然壟斷特性開始趨于弱化（筆者將其稱為“自然壟斷性變異”）；與此同時，收入和需求水平的提升及需求彈性的增大、技術和制度的創新（特別是排除性量化技術的發展）使得壟斷性行業具有了消費上的擁擠性（競爭性）和可排他性，導致其公共產品屬性也在日益弱化，出現了由純粹公共產品向準公共產品，甚至向私人產品轉化的趨勢（筆者將其稱為“公共性變異”），這使得原來無法實現的收費和收益補償成為必要和可能，從而在某種程度上部分或全部消除了進入壁壘。這就為壟斷性行業引入競爭掃清了理論上和實踐上的障礙。

2.競爭模式的選擇：構筑規模型競爭格局

規模型競爭模式的創建包括兩個層面：一是產業層面；二是“亞產業”層面。就產業層面而言，應以規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭作為基本原則，對壟斷性行業中殘存的自然壟斷性業務領域（主要是指某些固定網絡性操作業務，如電力產業中的線路等輸（配）送網絡業務，電信產業中的有線通信網絡業務特別是本地環路服務，鐵路產業中的鐵軌網絡業務等，以及某些“瓶頸”環節，如車站、機場等）和已經變異成為非自然壟斷性的業務領域（如電信業的長話、移動和增值業務，電力行業的電力生產和供應業務，鐵路和民航部門的客貨運輸服務等），區分實行不同的產業組織模式。對于自然壟斷性業務領域，一般只能仍維持獨家壟斷的格局，但應作為政府規制的重點，設計模擬競爭機制或含有利潤刺激的激勵性規制機制，以刺激企業提高效率；而在大量非自然壟斷性業務領域，則完全可以打破獨家壟斷格局，通過適度的分拆和放寬市場準入，形成競爭性寡占的市場結構或者競爭主體再多一些的壟斷競爭型市場結構，然后通過充分的市場競爭和企業間的市場化合并推動產業的集中，走向更大規模和更高水平的競爭，實現壟斷—分拆—競爭—再整合的過程，以此增強產業的國際競爭力。

就“亞產業”層面而言，主要是要突破傳統單一大規模組織模式的弊端，同時提高市場的組織化程度，盡力克服純粹企業科層形式較高的內部組織成本和純粹市場形式較高的外部交易成本，在努力保持和發揮大企業固有規模優勢的同時，又注意引入具有靈活性和競爭性優勢的中小企業。通過企業集團、企業系列以及虛擬化網絡等組織形式，將眾多中小企業有效地組織起來，按照專業化分工和資源共享的原則納入大企業的協作范圍之內，在價值鏈的關鍵環節上展開合作，由此形成以大企業為軸心的大中小企業之間分層競爭、跨層協作的規模型競爭優勢。

為了實現規模型競爭，對壟斷性行業原有的“大一統”的組織架構進行重組是非常必要的。概括起來，目前階段可供選擇的重組模式主要有四個，即橫向分割模式（也稱按地區分割模式）、縱向分割模式（也稱按業務分割模式）、網運分離模式（這其實是鐵路部門對這一產業重組模式的稱謂，有時也被稱作“上下分離”模式；而在電力部門和電信部門，又分別被稱作“廠網分開”模式和“基礎網與服務分離”模式）和數網競爭模式（或稱網絡競爭模式）。每一種模式都有其顯而易見的好處，但也都面臨著各自的問題和挑戰。筆者只想強調，在選擇具體的重組模式時，應遵循三個基本原則，即利弊共存的成本—收益比較原則（或稱為次優原則）、福利效率最大化原則和靈活動態原則。也就是說，在現有的可供選擇的重組方案中，應盡可能選擇利大于弊的方案，或者說能夠帶來福利效率最大化的那種方案。同時，要注重福利效率準則的動態特征和相對意義，根據各個具體部門的實際情況并隨著時間、地點、條件的變化而隨時進行靈活動態調整。

二、產權制度改革：引入非公有資本，實現公私資本的相機參與

長期以來，中國的壟斷性行業在組織形態上是以公企業（PublicEnterprise）的形式存在的。它的特點有三：一是在產權安排上，為政府所有；二是擁有強有力的供給壟斷權，具有政府壟斷與廠商壟斷合二為一的特征；三是處于公方規制之下。在這樣一種制度安排下，由于企業屬性的內在對立性，企業目標的多重性，以及企業約束和激勵機制的不足，導致企業效率低下，績效較差。這就要求對傳統公企業進行改革，使其盡可能變革為效率化的組織形態。目前來看，改革的主要內容就是大力引入非公有資本，以提高運營效率；減輕財政投資的壓力；通過投資潛力很高的基礎設施類證券的發行，豐富資本市場的投資品種，增加市場供給，從而促進資本市場的發展。

決定壟斷性行業非公有資本參與程度的因素很復雜，但概括起來，主要有二：一是自然壟斷性的程度；二是公共性或外部性的大小。自然壟斷性的大小基本上決定的是非公有資本能否進入的問題，而公共性或外部性的大小基本上決定的是非公有資本愿否進入的問題。當然，還有一類原因，決定著非公有資本應否進入的問題，如有些項目出于安全、保護消費者利益等方面的考慮可能不適合非公有資本的進入。

從自然壟斷性的角度看，非公有資本參與可以在兩個層面實現。一是非公有資本可采取資本形式進入。雖然自然壟斷性項目的性質是非競爭性的或競爭性不強的，但這與項目本身是否盈利并沒有必然聯系，就是說，自然壟斷性項目也可能是盈利性項目。這樣，即使是具有整合效應的網絡基礎設施，也可以將投資環節與運營環節分開，在投資主體上不一定非要求國有獨資公司不可，也應該考慮對非公有資本開放，通過股份制形式實現多元化投資。二是非公有資本采取經營權形式進入。在某些具有網絡特征和自然壟斷特性的領域和環節，盡管結構性和策略性進入壁壘的存在使得非公有資本通過“市場內的競爭”方式實現進入難度較大，但通過政府特許經營、委托經營或承包經營等制度安排仍可確保非公有資本通過“市場的競爭”方式實現有效進入。此外，隨著技術創新（特別是互聯互通技術和業務分割技術的發展）、市場容量擴大和金融創新的出現，壟斷性行業中某些原來被認為具有自然壟斷性的業務或環節，其進入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，成為能夠引入非公有資本的非自然壟斷性業務或環節。比如，基礎設施具體的服務運營環節，線路等網絡基礎設施的養護維修以及工程項目的設計、施工等，都是可以按市場化、商業化原則運作的。

從公共性或外部性的角度看，決定非公有資本參與程度的關鍵因素是盈利前景。根據外部性的程度進而盈利性前景的大小，一般把基礎設施項目的投資分為ABCD四類：A類是純公益性項目：產出服務無償提供，不僅談不上投資盈利，就連日常經營費用和維修費用也要從外部補充；B類是低收費項目：產出服務雖有收益，但未必能夠補償日常經營費用和維修費用，投資基本無法回收，更無法盈利；C類是一般收費項目：營業收入補償經營費用有余，但只能部分地實現投資回收，因此難以靠自身積累來完成更新性質的投資；D類是能夠全部回收投資，而且能夠產生資本積累的項目。在這四類項目中，前兩類由于從根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四類由于具有盈利前景，因而是商業性的；而第三類則需視情況而定。根據上述分類，對于能夠盈利且非公有資本有能力投資的商業性項目，應明確劃定為非公有資本投資領域，這類項目通常都能通過市場競爭達到良好的均衡狀態，因此無需政府介入；而對于非公有資本不愿進入的無經濟效益或經濟效益不高的非盈利性和公益性項目，一般只能由政府承擔投資責任。

當然，在上述公私參與原則的總體框架內，為盡可能地吸引非公有資本參與基礎設施的投資、建設和經營活動，也可采取一些靈活機動的非公有資本參與模式。比如，經濟效益好的基礎設施項目固然可以吸引非公有資本參與，經濟效益在短期內不大明顯的項目也可以通過良好的制度設計，提高投資預期收益，從而吸引非公有資本。再如，即便是確實無利可圖的基礎設施項目，也不是非由政府直接投資不可，可更多地進行順應市場規律和借助市場力量，以政策作支撐吸引非公有資本的投入。此外，為最大限度地引入非公有資本，對于那些難以形成價格的純粹公共產品以及外部性相當顯著易形成虧損、必須由財政出資的公益性基礎設施項目，也可以通過仿商業化運作的制度設計吸引非公有資本參與三、政府監管改革：放松管制與重建規制并重

盡管放松管制是一種趨勢性變化，但筆者認為，對當代中國的壟斷性行業而言，在放松管制取得進展的同時，為形成公平和有效的市場競爭格局，同時也為盡可能避免規制失效的出現，政府還需要加強規制制度的建設，以規制的方法來放松管制。這就是本文所強調的“規制重建”的含義。那么，規制重建包括哪些內容呢？筆者認為，突出的是兩大系統的重建，即規制機構系統自身的重建和規制內容系統的重建。

關于規制機構系統自身的重建

（1）獨立性原則，使確定規制者、實施規制者和被規制者成為相互獨立的三個不同的主體，形成相互制衡的關系，尤其要切斷規制者和被規制者之間的利益關系。要做到這一點，規制機構需要滿足以下幾個條件：①財政獨立。要保證在財政上有較大的靈活性，可以向被規制企業收取管理費，實行自負盈虧；就規制機構人員的收入而言，不是來源于稅收，而是來自本身的運營，其薪水較一般公務員要高。②完全獨立于原來的各行業主管部門。為此，可在招聘原有行業主管部門部分懂技術、善管理的人員基礎上，吸納社會相關領域的專家重新組建一個新的規制機構。但為了真正保證該機構的獨立性，由原行業主管部門轉移過來的人員比例也應適當控制。③免于政治的壓力。應有充分的自主權，成為行政、立法、司法之外的政府的第四個分支。需要說明的是，在規制機構與政府的關系問題上，或者說在對“獨立”二字的理解和實現問題上，目前國際上主要存在兩種概念和做法。一是規制機構只獨立于被規制企業，而不獨立于政府；二是規制機構既獨立于被規制企業，又獨立于政府。后一種做法使規制機構具有準立法與準司法職能，不直接對政府負責，這種類型的規制機構獨立性更強，可免受政府更迭和政府短期政策的干擾。不過，就目前而言，在世界范圍內，大多數規制機構并未獨立于政府。④必須有獨立的很強的專業能力。

（2）法制化原則，使規制機構通過法律授權，依法行使規制職能。

（3）集中化原則，使分散的規制職能盡可能集中于一個綜合性的規制機構，避免政出多門、多頭管理。

（4）透明性原則，使政府規制公開、透明，鼓勵公眾通過公開聽政會等渠道積極參與規則制定和具體的規制過程，形成包括司法監督、人大監督、行政督察和社會輿論監督在內的健全的全社會監督體系，以提高規制的效率和科學性。

除了對規制機構及其成員可能的自利性行為和機會主義行為的制約作用，在規制機構的重建過程中，還要通過一定的制度設計和制度安排體現對它的激勵作用，以滿足規制機構的激勵相容約束，從而將激勵機制與約束機制很好地結合起來。

關于規制內容系統的重建

（1）對殘存的自然壟斷領域實施激勵性規制（IncentiveRegulation）。在自然壟斷性猶存的領域和環節，為了實現配置效率和生產效率的統一，還需要政府進行合理的規制。①要盡可能地放松進入規制，特別是應放棄傳統的基于許可證的規制方式（LicensebasedRegulation），而改行核準制或登記備案制。②在仍需實施的價格規制和服務質量規制方面，為提高規制的效率，盡可能地避免規制失效的出現，特別是盡力克服規制過程中規制機構與被規制企業之間的信息不對稱問題，應改革傳統的服務成本規制，引入含有利潤刺激或競爭刺激的激勵性規制。盡管各種激勵性規制方式都有其局限性和有限的適用范圍，也就是說，同引入（直接和市場內的）競爭的終極目標相比，激勵性規制只能作為在自然壟斷性尚存情況下的一種次優的選擇，但它在規制重建中的作用是不容忽視的。

（2）對自然壟斷與競爭的界面或在從自然壟斷向充分競爭過渡過程中實現以保護有效競爭為目的的規制，這里提出具有過渡性質的“不對稱規制”。為了盡快改變不平等競爭的局面，需要政府對原有壟斷企業和新進入企業實行待遇有所不同的不對稱規制，管住大的，扶持小的。這種偏向新進入者的不對稱規制政策可能對原有企業并不公平，但是，這是為了最終公平而暫時的不公平，從而體現了不對稱規制政策的過渡性質。當市場真正形成有效競爭的局面后，政府就可以把不對稱規制政策改為中性的干預政策，以充分發揮市場的調節功能。

（3）在充分競爭實現后健全反壟斷規制。在充分競爭的條件下，經濟性壟斷將成為阻礙自由競爭的主要因素，此時以制裁廠商限制競爭為目的的反壟斷間接規制的作用會越來越重要。實施反壟斷規制，首先要保證公平競爭，但不能因此將其作為對失敗者的救濟和對成功者懲罰的手段。這一效率標準必須成為中國壟斷性行業今后充分競爭條件下實施反壟斷規制的重要指導原則。

（4）在推行上述經濟性規制的同時，完善社會性規制。在放松經濟性規制成為一種大趨勢的同時，為了增進社會福利，應對經濟活動中存在的外部性（特別是外部不經濟）、非價值性物品、信息不完全和信息不對稱以及為提供某些公共產品，在某些領域和環節也有必要加強或維持社會性規制，如對安全、健康、環境、服務質量以及技術標準的規制等。但對于社會性規制的內容，應該采取靈活機動的原則，適時進行調整，以保證規制的有效性。