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在經濟全球化背景下，中國各大城市面臨著前所未有的發展機遇與競爭。各個大城市正千方百計地挖潛改造，以提高本身在國家、省域或市域城市體系中的地位。優先發展中心城區，促進人口產業在大城市中的集聚，成為國家和省市的共識。同時要求大城市建立新的管治方式來實現這個目標。因此，各種旨在強化大城市發展的改革措施紛紛出臺。

最令學者矚目的是近來的大城市管治方式的變化，具體表現在城市行政區劃的調整，許多城市已經或正在提出將大城市周邊的縣（市）直接與中心城區合并方案及與其有關的發展戰略，這里簡稱為“撤縣并區”。

盡管大城市已把“撤縣并區”作為促進城市化和提升自身競爭力的新的管治框架，但對“撤縣并區”這種管治方式的內涵還是有點知其然而不知其所以然，一些官員甚至以為，只要“撤縣并區”，城市競爭力就得到提高。如何準確把握“撤縣并區”，它能否對全球化、城市化產生促進作用，目前還很少能見到深刻的討論，本文擬從大城市管治方式轉變來探討這些問題。

1大城市管治轉變

城市區域是中心城區發展的基礎，中心城區也是城市區域發展的保證。對中心城區和城市區域協調發展的追求不斷對大城市管治提出新的要求。換句話說，大城市采用何種管治方式才能更為有效地促進兩者之間的協調發展是大城市管治中的核心問題。它不僅關系到城市區域的空間結構，更關系到城市區域的城市行政結構。

許多理論揭示了大城市管治的內在機制。制度經濟學強調競爭和合作是產生大城市管治變化的兩種基本力量(Ostrom,1986;Ostrom,SchroederWynne,1993;Ostrom,Gardner,Walker,1994。)。他們認為大城市管治實際上有兩種基本的方式，一種是由中心城區操縱的城市區域社會經濟發展，城市區域的發展要靠中心城區來帶動，這種管治方式稱為“集中式管治”(CentralizedGovernance)；另一種管治方式稱為“分散式管治”(DecentralizedGovernance)，即讓城市區域內眾多的城鎮，相互競爭，共同促進城市化。強調中心城區不要過分干預城市區域內其他城鎮，而讓市場機制來協調城市區域發展。他們還認為，“集中式”和“分散式”管治方式都有其內在的弊端。前者機構臃腫，辦事效率低，容易造成官僚主義。后者又容易造成各自為政，盲目發展。多中心管治(Multi-CenterGovernance)方式則吸取了兩者優點，為大城市比較理想的管治方式。多中心管治既承認城市區域是城市發展的基礎，又突出了中心城區對城市區域的協調作用。

在經濟全球化過程中，西方國家大城市管治方式變化正是從“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治轉變的。

進入21世紀以來，城市政府對城市區域內經濟活動的調節一方面要求城市之間的合作，同時又不能不考慮它們各自利益，利用競爭機制促進城市區域的發展。中心城區既要引導郊區縣（市）的資源合理應用，同時又要使郊區縣（市）真正走上與中心城區競爭的軌道。為了順應這種公平競爭的要求，解決資源不均的矛盾，大城市在經營和組織城市區域發展的方面，都把資源共享和合作作為大城市管治的核心。

在市縣關系方面，中心城區既不是采用計劃和分配的辦法為自己擴大地盤，也不是放任與不管，而是在集中和分散之間取得整合。城市多中心管治賦予給市縣的是一個平等互助的關系。各個城鎮權限重新分配和調整。例如在城市基礎設施投資、公共服務業、土地使用權利等問題上以城市區域的市場機制為準則。如果一個發展項目來到一個效區縣（市），那么這個縣（市）就要從整個城市區域出發，合理安排這個項目，不能維護自身的利益壓低標準來搶奪這個項目。當一個項目來到中心城區時，中心城區也應該遵守區域共同發展準則，不能不加選擇性地包攬一切。因此，城市多中心管治是一個現實的合作過程，它容不得中心城區政府統管一切而增加管理成本，也容不得各自為政，不擇手段地為各自獲得發展。

在城市空間結構調整方面，中心城區除了制定區域發展政策外，還通過建立專門機構直接對周邊地區進行協調。在不打破各自的行政區劃界限基礎上將一些次要的城市功能活動轉移到郊縣。同時中心城區提升自己的功能，使得中心城區可以輕而易舉地協調分布在不同城鎮的功能和城市化過程。中心城區把復雜的城市分解成若干專業性強的、用地量大的功能，分散到其城市周邊地區去帶動邊緣地區發展，同時，又不剝奪周邊地區的發展權，既為本身創造了更大的發展空間，提升了本身的協調能力，同時也調動了周邊地區的積極性，引導了周邊地區的發展方向，形成了整個城市區域之間的合作和分工。

西方國家大城市管治變化說明，大城市過去維持的“集中式”管治不能適應越來越大的全球化壓力，而對全球化形成了挑戰，導致周邊城市無法同中心城區展開合作。

“分散式”管治雖然適應了全球化需要，但同時對城市化形成了挑戰。分散式管治鼓勵了中心城區在更大范圍的展開，如城市開發區、房地產業、城市交通會在更大范圍內發展，使城市發展規模無法約束，產生了“攤大餅”?！胺稚⑹健惫苤畏绞诫m然提高各個“各自為政”的城鎮的競爭能力，同時也削弱了城市區域整體競爭能力。

而正在發生的城市“多中心管治”是經濟全球化的必然要求，又是實現城市化目標的重大變革。它主張各個城市之間開始進行合作，在合作的前提下，維持競爭，目標是提高城市區域整體競爭能力。

2中國大城市管治方式的轉變

中國大城市管治面臨著一個集中和分散的兩難困境：大城市區域既需要“鄉村城市化”機制來調動小城鎮力量和推動城市化進程。同時“鄉村城市化”本身又在影響中心城區的作用，造成城市人口在空間上更加分散，城市基礎設施配套的攤子鋪的更大，城市管理權限的分散，產生所謂“鎮鎮像村，村村像鎮”，繼而影響了城市化的進程。

上述的兩難困境是影響中國大城市管治轉變的內在原因，換句話說，中國大城市管治是在這一矛盾中發生轉變的。

2.1“市帶縣”階段

城市區域發展的起步階段總是依托中心城區，是集中市域范圍內有限的財力、物力等區域資源來促進城市化進程。1980年代，中國大城市正是采用了這種“增長極”戰略，開始改革大城市管治方式。大城市進行了城市行政區劃調整?！笆袔Эh”的措施就是“集中式”的管治方式的體現。“市帶縣”促進城市區域資源的集中，同時帶動縣（市）工業的發展。

在“市帶縣”的浪潮中，中心城區對城市區域的城市化起了重要作用。例如，許多城市中制造業轉移到郊區縣（市），城市工業與鄉鎮工業進行聯營和合作，城市中的許多經營管理人員、工程師紛紛“下鄉”支持鄉鎮工業發展。郊區縣（市）利用城市區域內廉價的人力和土地資源，積累了大部分勞動密集型產業資源，部分縣（市）工業在發展過程中，一度對鄉村環境產生了負面影響。隨之而來的環境保護方面的努力進一步規范了縣（市）工業的發展，同時也增強了鄉鎮工業企業的素質。

在“市帶縣”的政策下，中心城區的產業結構逐步升級，資本、技術密集的機械制造、原材料工業得到發展。

可以說，當時的城市化主要是中心城區的拉動，即大量中心城市資源直接或間接涌入小城鎮。有些傾斜性政策甚至把中心城區資源轉移給小城鎮，以犧牲中心城區力量來促進鄉鎮企業發展。所以，到1990年代末，有些發達地區的城市區域產業格局中，鄉鎮工業和城區工業各占半壁江山。

“市帶縣”管治下的城市化主要不是在城鄉競爭中實現的，而是靠城市拉動或主動讓位來實現的，這是城市化初級階段的必然選擇。但是“市帶縣”管治方式存在著另一種弊端。例如，“市帶縣”本身就是使城市郊區縣（市）享受扶持發展政策，在中心城區和郊區縣（市）之間存在著不公平競爭。中心城區需要集中區域資源才能繼續保持以往的帶動能力，這就需要縣（市）自身發展，簡單說，“市帶縣”的同時也需要“縣帶市”。在中心城區向郊區縣（市）提供單向支持的同時，中心城區的政策仍然保持了傳統的計劃經濟體制。城鄉產業制度的差異使國營企業的資源流向鄉鎮企業，中心城區的“造血功能”受到限制。中心城區扶持市縣發展的政策越傾斜，縣（市）政府對經濟活動的主動參與就越少，而這又會削弱城市區域的整體能力。再如，地理位置臨近城區的郊區縣（市），具有土地資源和豐富的勞動力，論實力并不一定需要中心城區拉動，卻吸引了中心城區更多的資源，無形中擴展了城市發展規模。而最需要拉動的邊遠縣（市）卻很少得到“市帶縣”的好處。

2.2“撤縣建市”階段

1990年代，為了推動城市化，國家開始扶持縣（市）對縣域城市化的帶動作用，表現為“撤縣建市”政策。城市管治的方式開始朝著“分散型”方向發展。前后約100個大城市的郊縣進入了中國城市行列，直到最近，“撤縣建市”才有所停止。

“撤縣建市”實質上造成了那些本身擁有一定經濟實力和人口規模的郊區縣（市）直接或間接的脫離中心城區的管治。“撤縣建市”不但承認和保留了原有的縣在資源分配中的權力，而且在原有的縣（市）級權限上注入了新的權力，從而進一步形成了大城市分散式管治局面。

1990年代以來，積累了一定實力的郊區縣（市）開始直接參與經濟全球化。當這些縣級市擁有了經濟活動廣闊的權利空間時，它進行的經濟活動常常與中心城區互相重復。國際投資，商品、原材料和零部件的對外輸出使郊區縣（市）的經濟實力進一步加強。與中心城區相比，臨近城區的新建市擁有豐富的土地資源和區域交通條件，以及更為優越的投資環境，它們的發育開始對城市區域空間結構以及中心城區的地位產生沖擊。發達地區的許多縣（市）逐步發展到成為了地區的競爭對手。有些縣級市擁有與本身地位不太相稱的人事權、財權。他們與中心城區互相攀比，相互壓制，所謂“開發區”熱就是一個例證。城市和郊縣之間相互依存度開始大幅度減小，城市對縣（市）的帶動力量急劇縮小。

在中心城區與一些地理位置優越的郊區縣（市）激烈競爭過程中，中心城區不僅不能左右縣級市，而且中心城區的某些功能也受到了縣級市的左右，最突出的是城市建設用地的擴展，由于沒有規范的協調機構和管理制度，市縣之間并不存在統一的土地市場，由此造成了市縣之間互相攀比和重復投資的局面。許多邊緣區鄉集鎮不聽命于中心城區的安排，也不受所在縣（市）的監督，而利用本身的地緣優勢獲取額外經濟利益，在城市分散式管治中形成了獨特的城中村。

郊區縣（市）為了搶占中心城區本身所應有的市場地位和在城市區域中的正常支配地位，降低開發成本，由此扭曲了本來可以有效配置資源的市場競爭機制，降低了城市地域土地資源的使用效率，造成中心城區“攤大餅”式開發。

靈活的政府和辦事效率是世界公認的經濟全球化所需要的制度條件?！俺房h建市”賦予了縣（市）靈活程度較高的制度條件和管理過程，促進了縣（市）參與經濟全球化。

2.3“撤縣并區”階段

“分散型”管治對中心城區的健康發展形成挑戰后，政府開始放棄“撤縣建市”的管治方法，國家轉而鼓勵大城市實行“多中心”管治，目前的“撤縣并區”就是中心城區和郊縣（市）之間的相互競爭的必然選擇?！俺房h并區”不再是由中心城區根據自己的需要來設定城區發展目標，而是要越來越多地從城市區域的角度來選擇中心城區可能的城市發展目標；而且，“撤縣并區”擺脫了郊縣單憑本身的資源和市場，在縣（市）范圍內獨自操作、組織經濟活動。

“撤縣并區”其實是多中心管治在中國的具體表現，也是在“集中式”和“分散式”管治后的一種平衡。大城市在全球化過程中只有靠合作和競爭方式維持城市區域的競爭能力，“撤縣并區”正是在建立一種新的協調機制，順應共同發展的需要，推動市縣在城市區域發展上有效合作。因此，“撤縣并區”是全球化過程中中國大城市管治的本能反應和共同愿望。在“撤縣并區”過程中，市縣之間事實上不存在“誰管誰”的問題，而是共同面對全球化壓力，協調發展。我們不難發現，中國大城市已開始朝“多中心”管治方式轉變。

1990年代，上海、北京、天津、重慶四個直轄市率先進行了“撤市并區”。進入21世紀以來，一些省會城市，更面臨著能否在這場大城市的相互競爭中保住省域政治、經濟、文化中心的問題。省會城市興起了提高城市區域競爭力的熱潮。杭州市在2001年2月將市區邊緣的已經“撤縣建市”的蕭山、余杭“撤市并區”，市區面積也由此從原來的683km[2]擴大到3068km[2]。南京將江寧縣撤縣并區后，最近又將江浦縣和六合縣分別與浦口區和大廠區合并，從而使市區面積由2000年的1000km[2]擴大到目前的4737km[2]。合肥將原來的郊區進行了調整，市區面積由原來的458km[2]擴大到558km[2]。南昌市也計劃將五個郊縣納入市區。許多地級市也紛紛擴大本身的管治范圍，加強城市地區的協調發展。

在中國大城市工業結構調整階段，“撤縣并區”策略的實施有助于消除就業“城鄉錯位”情況，中心城區的“下崗”職工可以到鄉鎮企業尋找出路。也為城鄉經濟的整合提供了廣闊的空間。在經濟全球化過程中，大城市經濟主要依托全球化對整體城市區域的市場需求；城市區域市場對中心城區經濟發展具有重大影響。所以，大城市區域的經濟只有越來越深地進入經濟全球化過程時，中心城區才具有競爭力?！俺房h并區”既增強了中心城區政府的功能，而且增加了郊區縣（市）的參與。他們發展的好壞直接影響到中心城區的競爭力?？梢哉f，“撤縣并區”是通過合作來提升大城市發展。

從“撤縣并區”的政策內涵看，原郊縣政府在大的城市區域發展問題上應服從中心城區的安排，發展策略應當由中心城區來調控而不是由原郊縣本身來制定。其次，原郊縣的發展決策主要還是由郊縣本身制定執行。中心城區遵重郊縣自制，只負責協調而不是包攬其發展。郊縣政府在政策實施上具有一定的自制權。

3結論

通過對改革開放以來中國大城市管治方式變化分析，我們可以看出中國大城市曾經實行過的集中式管治體制，分散式管制方式，正逐步轉變成多中心的城市管治，城市化不僅僅依賴中心城區或者農村城鎮，而是依靠兩者之間的合作，這將進一步推動中國城市化進程。

“撤縣并區”是中心城區和郊區城鎮之間相互作用和制衡的結果。全球化形勢下，單從強化中心城區出發或單從所謂的“農村城市化”都不能夠有效地推動城市化?！俺房h并區”就是市縣之間合作的具體表現。衡量“撤縣并區”的作用，關鍵在于建立市縣之間的平等互惠關系和在城市區域范圍內建立統一的市場機制，因為城市化問題不僅僅是城市邊緣區問題，更多的是大城市腹地問題。一個大城市常帶好幾個縣（市），解決了市區臨近的幾個縣（市），更遠的縣（市）的發展協調問題還會出現。

要真正實現“撤縣并區”戰略效果，在“撤縣并區”的實施過程中，要注意利用“多中心”管治理念，不能再次回到“市帶縣”或“撤縣建市”的老路。例如，在“撤縣并區”之前，中心城區土地資源緊張是顯而易見的，在“撤縣并區”和城區面積行政調整之后，中心城區面積的擴大，尤其是目前大城市市區行政面積擴大，容易造成粗放式開發。如果沒有一個城市區域整體的市場機制。就會減少城市土地利用的效率。也就是說，“撤縣并區”的同時要防止“郊區化”。中心城區政府不能只關注開發成本低的郊區土地資源，從而造成不必要的城市“空心化”。

“撤縣并區”改變了原郊縣政府運作的環境，在“撤縣并區”后，某些郊區縣（市）在城市開發過程中有了與中心城區同樣、但比其他縣（市）發展更多的機會。中心城區不能夠盲目干涉或插手一些區級經濟開發的機會，如果任何發展中的小問題都要得到中心城區的層層審批，就把簡單問題復雜化，不僅影響辦事效率，減少投資者的興趣，而且會減低原郊縣政府部門的積極性，導致他們心有余而力不足。

總之，城市化和城市地位的競爭，很大程度上是一個城市管治方式或者說是城鄉制度安排上的競爭。大城市競爭力的提高很大程度上將取決于大城市的管治方式。誰能在這樣的競爭中，成功地調動市縣的積極性，有效地利用多中心管治理念建立適應現代城市區域發展的城市管治結構，誰才具有競爭力，城市化才具有動力。

［收稿日期］2002-05-20

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