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近年來，我國農民人均收入呈連年下降趨勢：1996年增長9％，1997年增長4.6％，1998年增長4.3％，1999年增長3.8％，2000年只有2％，遠低于城鄉居民收入6.8％的增長水平，更低于GDP8％的增長速度。2001年的農民收入及增長也是遠遠低于城鎮居民。農民收入增長緩慢已經制約了國民經濟的快速增長和城鄉經濟的協調發展，成為影響國民經濟全局的突出問題。本文擬就城鄉居民收入差距過大的根本原因與具體因素加以分析。

一、資金轉移是城鄉居民收入差距拉大的重要因素

農業資金非農化已是一個十分普遍的現象。受市場經濟規律的作用，我國農村資金從種植業向非種植業、從農業向非農業部門轉移的數量越來越大。據統計，改革20年來農業資金年均凈流出量（按1995年不變價計算）達458億元，1978—1996年間，農業資金共流出8709億元。90年代年均流出量比80年代增加了近100億元。資金流動和收入轉移既影響農民的生產積極性和擴大生產的能力，又影響農業部門的生產潛力，更影響農村居民的收入。而資金轉移包括通過價格形式的收入轉移、通過政府預算的收入轉移、通過金融系統的資金轉移，以及對農業的投資減少等。

（一）通過價格的收入轉移

我國一些經濟學家使用“剪刀差”的概念來描述國家收購價格和農產品“實際價值”之間的差距，并以此為基礎來估計相應的收入轉移數量。

根據新古典經濟理論，用國家收購價格和自由市場價格之間的差距計算這種收入轉移更合理。20世紀70年代末農產品自由市場部分地重新開放，但在隨后若干年里并沒有很好地發揮其價格功能，在30年代前半期尤是如此。此外，棉花等少數幾種農產品一直不能在自由市場上進行交易。因此，現有的資料無法用來準確、全面地衡量農產品收購中因價格扭曲而轉移的收入數量。不過，糧食的價格和數量資料相對完整，所以我們用糧食收購中的收入轉移為代表，近似地估算全部收入轉移的重要程度。

一般認為，20世紀70年代后期的糧食市場價格大約比國家收購價格高20％到30％。經過連續幾年的豐收以后，自由市場的糧價相對下降。1984年市場價格已經與國家收購價格大體持平，有的地方甚至低于國家收購價。但是，這一差距在80年代后半期又重新擴大。以小麥和水稻的平均價格為例，1985年市場價格比國家收購價格高大約10.3％，而4年后這一差距猛增到105.3％。1990年糧食大豐收，總產比1989年高大約10％，而且通貨膨脹率因宏觀經濟的治理整頓而大幅度降低，自由市場糧價因而也相對下降，僅僅比國家收購價高66.4％。

在90年代前半期，特別是1993—1994年的兩位數通貨膨脹之后，可以斷定國家收購價格和市場價格之間的差距又再次擴大。

根據計算，由于強制收購制度，僅糧食一項，國家在1985年就少付給農民27.6億元。以后隨著價格差距的擴大和收購數量的增加，1989年通過糧食收購轉移的收入高達304.3億元，相當于當年糧食總產值的13.9％。結果表明80年代后期這種收入轉移的數量增長很快。

據估計，在改革前的1950—1978年的29年中，政府通過工農產品剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農業稅收978億元，財政支農支出1577億元，政府通過征收制度提取農業剩余凈額4500億元（農業投入課題組，1996）。改革前平均每年從農業部門流出的資金凈額在155億元。

但在這一時期，卻幾乎沒有人提出農民負擔過重的問題。除了意識形態方面的原因外，主要在于政府當時主要以暗稅的形式（暗稅是明稅的5倍）提取農業剩余。但這一時期農民收入水平低下，生活貧困，則從另一個側面反映了負擔過重問題。據1978年統計，當年農戶只擁有很少的財產，折合現款戶均不超過550元。其中戶均擁有生產資料不足10元，消費資料只有不超過500元的住房、32.09元的貨幣存款、不超過60斤的余糧。農村居民消費的恩格爾系數高達0.67，比1957年的0.65還高近兩個百分點，處于國際公認的絕對貧困線之下。全國農村絕對貧困人口約為2.5億，占農村人口1/3。改革前農民生活如此困苦，一個重要原因是政府通過農村征收制度過度提取農業剩余，使有限的農業資源大量流出農村。

改革以后，農村征收制度并無實質性變化。政府雖然在1985年取消了農產品統購派購制度，實行糧食定購合同制度和市場收購，但出現了“比價復歸”現象，這在一定程度上抵消了農產品漲價給農民帶來的收益。在1989年至1992年間，農產品收購價格提高了5.3％，而同期農業生產資料卻上漲了33.5％，其他農用產品也跟著漲價。特別是政府在增加對農業生產資料的補貼、減免一部分農業稅的同時，卻減少了財政支農支出的比例。據統計，在1979—1994年的16年間，政府通過工農產品剪刀差從農民那里占有了大約15000億元收入，（注：參見農業投入課題組文[J]，1996。）同期農業稅收總額1755億元，各項支農支出3769億元，政府通過農村稅費制度提取農業剩余約12986億元。改革后平均每年從農業部門流向城市工業部門的資金高達811億元。

（二）預算轉移

農業公共支出，特別是基礎設施、研究和推廣方面的農業預算支出，對于農業部門的長期增長具有關鍵的使用。由于小農特別依賴政府在這些類似公共物品方面的預算支出，農場規模越小，公共支出就越重要。然而，當80年代我國農業生產的規模從平均每個生產隊17.7公頃急劇下降到平均每戶0.5公頃時，扣除通貨膨脹因素后的農業公共支出卻反而減少了。

根據《中國統計年鑒》提供的數據，1979年中國政府的農業預算支出為174億元（當年階），1981年減少到110億元。盡管1990年農業預算支出增加到308億元，但是，這一增長實際上是80年代通貨膨脹的結果。如果用零售物價指數折算，1990年的農業預算支出總額僅僅相當于1979年的151億元，比該年農業預算支出低大約13％。在農業實際預算支出減少的同時，它在國家預算支出總額里所占比重也大幅度下降：1979年農業預算支出占國家預算總支出的13.7％，而1990年這一比重下降到8.9％；1986年和1988年更低，大約只有7.9％。另一方面，同一時期政府從農業部門獲得的預算收入，包括農業稅和其他收入，卻從1979年的32億元上升到1990年的126億元，11年里增加了幾乎三倍。政府農業收支相抵就可以得到預算凈轉移的數額，政府預算中農業收入凈轉移的數額每年都是明顯減少。

對有關資料進行深入研究的結果表明，1979年農業預算支出中用于基礎設施的部分為62億元（當年價）、1981年減少到24億元；在以后的7年里，這方面的支出一直在30到40億元的范圍內徘徊。盡管1990年基礎設施建設支出增加到67億元，但實際購買力僅相當于1979年同類支出的一半左右。

此外，農業科技和推廣方面的預算支出雖然有所增長，但其增長只能用來彌補工資支出增長造成的預算缺口，實際能夠用于研究或推廣工作的經費并沒有增長，如果受通貨膨脹因素問題就更嚴重。我國的農業技術推廣與發達國家相比有很大差距。根據國家統計局的抽樣調查表明，我國的農民中，初中文化程度以下的比重高達90％，農村迫切需要農業技術的推廣。但由于種種原因，我國農業推廣隊伍在近年來卻出現萎縮。全國農業技術推廣人員總數曾經高峰時期的150萬人到流失一半，近年來雖有所恢復，也只有100萬人左右。農業技術推廣的投入逐年減少。農業技術推廣人員的人均年活動經費從1986年的1167元減少到1995年的894元。農業技術推廣經費在農業國內生產總值中的比重，也由1987年的0.33％下降到1995年的0.23％，比世界平均水平低3至4倍。發達國家的農業技術推廣人員與農業人口之比為1∶100，而我國為1∶1200。（注：經濟日報[N].2000-10-10.）

如果我們把鄉鎮企業上繳的稅收也考慮在內，即在更大范圍內計算城鄉收入轉移，農村的情況將更加糟糕。當鄉鎮企業的稅收計算在內時，80年代初期政府預算對農村地區的凈轉移數額大大減少，而1985年以后則成為負數（1988年和1989年分別為-143.8億元和-148億元）。集體經營的鄉鎮企業通常為當地的農業部門提供財務上的援助。因此，鄉鎮企業稅收的增長將直接減少農戶的凈收入和農業投資。

農村地區1979年從政府預算獲得120億元。但是10年后，農村地區卻凈上繳國家財政150億元。如果以人均水平計算，1979年農村人均收入的10％來自于國家預算，而1989年每人卻要將相當于3％的凈收入上繳國家財政。1990年略有好轉，但1991年以后這一情況再次惡化。

（三）誘發的資金外流

上述分析表明，相當大一部分農村收入通過價格機制和國家財政預算轉入公共部門和城市工業部門。這種隱含的稅收降低了農業生產的凈收入和農業投資的收益，從而導致農業資金進一步外流。

從1979年到1993年，農村累計資金外流總額從168億元增加到1153億元。1984年農村信用合作社的存貸差額曾一度縮小，其原因在于當年農業大豐收，農副產品收購貸款大幅度增長。1986—1989年期間，由于國家宏觀調控和治理整頓對鄉鎮企業的影響，農業生產的相對收益略有回升，年度資金外流數額因而增長不顯著。此后，每年流出農村的資金總額又迅速增加。

在農村經濟內部，資金也不斷從農業部門流向鄉鎮企業。到1993年，農戶在農村信用合作社的存款余額總數達到3576億元。但是，他們得到的貸款余額總數僅僅為881億元，相當于只使用了本身存款的1/4。農戶存貸款的差額總數高達2695億元，其中1639億元轉入鄉鎮企業（即被農村信用合作社用來填補鄉鎮企業的存貸款額），剩下的1056億元則轉入其他部門，主要是城市工商部門由于農副產品國家收購價格和市場價格的差距不斷擴大，農戶的儲蓄和資金也加速流向鄉鎮企業和其他部門。政府的價格政策降低了農業生產特別是種植業生產的收益，資源當然會流向其他生產部門，如鄉鎮企業和城市工商業部門，甚至流向證券市場和房地產業。這種誘發的資金外流無疑將進一步削弱農業部門擴大生產的能力。

（四）對農業投資的減少

若總投資額一定，則對農業投資的減少就表明對其他方面投資的增加，也就意味著投資從農業轉移出去。

1.農戶農業投資的減少

對于小型農業投資項目，例如建設小型水利工程和購買農業機械、設備等等，過去曾經是集體組織的職責，改革以后成為農戶自己的決策對象。從農民投資行為的變化可以看出他們對投資收益的預期。隨著農業生產收益的下降，農戶生產性固定資產的投資數量從30年代中期開始減少。

20世紀80年代初期改革剛剛開始的幾年里農業生產性投資的總額曾經大幅度上升，是因為當時的經濟環境對發展農業生產有利。從1982年到1985年，不僅扣除通貨膨脹以后的實際投資額增加了，就是生產性投資占農戶總投資的比重也增加了。然而，隨著以后農業生產收益的下降，農業生產性投資的數額也開始減少。到1992年，生產性固定資產投資僅占農戶總投資的7％，其余投資幾乎全部用于住房。

農戶家庭對農業的投入力度主要取決于收入狀況。近幾年，由于農產品市場需求疲軟，農民收入增加受阻。1997年農民收入增長4.6％，增速比上年下降4.4個百分點，1998年增長4.3％，增速又下降了0.3個百分點，1999年增長4.8％，增幅再次下降，2000年增長2.1％，跌到歷史最低點。農業比較效益下降，農民收入增長緩慢，加上各種過重的負擔，從而使農戶家庭對農業的投入信心不足。我國農戶處于半自給半商業化階段，其生產投入既受自身生活需求及資源限制，又受社會經濟、市場環境及政府政策的影響。農業是農戶生活需求的主要來源，但隨著市場經濟的發展，農戶家庭資源的配置在滿足生活消費和國家任務之后，受經濟利益的驅動而出現投資非農化的變化趨勢。1993年、1994年和1995年，農戶家庭用于農業生產費用支出，下年比上年分別增長15.2％、38％和35.6％，但1997年卻比1996年下降了0.9％，出現90年代以來的第一次負增長，1998年再次出現投入減少。目前，農民無能力或不愿投資已成為一個十分突出的問題。

2.政府對農業的投資減少

如同大多數國家一樣，我國政府也是大規模基礎設施的主要投資者，其投資項目包括改善農業生產潛力的大型農業基礎設施。1976—1980年期間，農業在政府基本建設支出總額中的比重平均為10.5％。1981年以后，該比重開始下降，但直到1985年以前仍保持在5％以上。然而，從1985年起，這個比重進一步下降，從1985年的3％降低到1992年的4％。不僅農業在政府總投資中的比重下降了，第二個時期（1985—1992年）某些年份農業投資的絕對額也低于第一個時期（1978—1984年）。例如，1985年和1986年政府對農業的總投資大約為35億元，按名義數額算也低于1976—1980年49億元的年平均水平，較低的政府投資和極少的個人投資，導致像道路、灌溉渠道這樣的農村基礎設施不能很好地得到維護，甚至條件日益惡化。個人投資十分有限，因為不存在農地的私人所有。大多數農民于80年代初與鄉村社區組織簽訂了為期15年的承包合同，而如此短暫的承包期幾乎不能提供如何激勵，使農民對土地設施進行改善。從1994年9月開始，土地承包期被允許進一步延長30年。另有統計資料顯示，1998年國有企業得到全部固定資產投資的54％，國有企業人均總資本投資為16923元，農村集體企業為2584元。同年，農業的基本建設花費的比例為1.9％。（注：中華工商時報[N].2001-08-16.）

20多年農業的發展表明，投入出現反復，農業的發展就會出現徘徊。改革開放后，農業發展出現了兩次比較大的波動：1981年國家財政支農資金比上年減少49.74億元，下降26.5％，是改革開放后國家農業投入最少的一年；1985年農業發展出現波折，全國糧食產量比上年減少2820萬噸，下降了6.9％，農業增加值增長速度由上年的2.9％下降到1.8％，成為80年代增長速度最低的一年。1987年國家財政支農資金的增長速度由上年的19.9％下降為6.3％，1991年全國農業發展又出現波折，糧食減產1095萬噸，下降2.5％，農業增加值增長速度由上年的7.3％降為2.4％，下降了近5個百分點，成為90年代增長速度最低的一年。兩次投入的變化對農業的發展產生了重要影響。另據農業部有關專家測算，1980—1997年，我國農業基本建設資金投入與糧食總產量的相關系數達到0.79，與農業增加值的相關系數為0.95。

農業投入積聚的物質能量所增加的農業生產能力是長期形成的過程，農業獲取日益增多的各種農產品，是以不斷地投入活勞動和以資金轉化形態的物化勞動為前提的。農業的發展決定于投入，但目前我國農業的投入面臨著比較嚴峻的形勢。國家農業基本建設投資占社會基本建設投資總額的比重，“六五”時期為6.3％，“七五”時期下降為3.6％，“八五”時期則不到3％。金融機構農業貸款余額占總貸款余額的比重也由1978年的6.1％降到1997年的4.4％。

實行分稅制后，由于價格機制和現行農產品管理體制的影響，一些地方政府投入農業的積極性也降低了。1978年以來地方財政占國家財政總支出的比重提高了20個百分點，但地方財政支農資金占地方財政支出的比重則下降了16個百分點。有的地方不僅自身財力投入少，配套資金到位率低，而且上級撥付的專款和農副產品收購資金也被截留、擠占或挪用。

另外，鄉村集體組織投入也呈趨減態勢。鄉村組織對農業的投放主要來自鄉村工商企業收入對農業的補貼和轉移。近些年，鄉鎮企業發展速度下降，效益下滑，以工補農的能力減弱，1993年鄉鎮企業支農建農支出總額為130億元，1998年則降到70億元。

（五）扶貧資金的轉移

1994年以前，扶貧貼息貸款瞄準的主要是貧困地區的生產性企業，只有很小的一部分瞄準的是貧困農戶。《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺后，要求扶貧貼息貸款主要應該瞄準貧困戶，幫助貧困人口發展生產、提高收入。但是，實踐中這項要求的執行并不徹底，貧困地區的企業甚至農業基礎設施建設仍然屬于扶貧貼息貸款的扶持范圍，而且占有較高的比例。

1986—1998年，扶貧貼息貸款累計投入578.5億元，重點支持有助于直接解決農村貧困人口溫飽的種植業、養殖業和以當地農副產品為原料的加工工業中效益好、有還貸能力的項目。然而，扶貧貼息貸款政策由于制度安排本身的缺陷，在實施過程中出現了很多問題，其中最為突出的兩個問題是：第一，扶貧貼息貸款政策產生的經濟利益相當多一部分流向了非貧困人口；第二，扶貧貼息貸款的到期還款率很低。國家審計署對1994～1996年中央扶貧貼息貸款的審計結果表明：（1）扶貧貼息貸款投入嚴重偏離扶貧目標。592個國定貧困縣扶貧貼息貸款用于種養業的平均比例為37％，有些地方只有10％左右。還有一些地方更加明顯地偏離了扶貧目標。如河南省桐柏縣3個特困鄉的貧困人口占全縣貧困人口的80％以上，3年投放到這3個鄉的扶貧貼息貸款共200萬元，僅占全縣的7％；抽查山西省大寧縣100戶種養業貸款戶，結果20戶是村干部，80戶是國家公職人員及其家屬。（2）扶貧貼息貸款逾期未收回比例大。據對部分貧困縣的統計，1994年至1996年到期應收回貸款15.2億元，實際收回貸款3.9億元，資金到期回收率僅為26％。審計抽查4632個扶貧貼息貸款項目，其中未達到或基本未達到預期目標的項目有459個，造成的損失占投產總額的24％。

國家審計署公布的審計結果表明，全國扶貧資金1/5被挪用。據新華社北京2000年7月15日報道，審計署從1999年開始對近幾年扶貧資金管理使用情況進行了認真審計，發現一些地方在扶貧資金管理使用上存在極為嚴重的問題。

1997年至1999年上半年，中央和地方各級政府共向全國592個國家重點扶持貧困縣投入扶貧資金488億元。經審計，查出扶貧資金被擠占挪用、虛列支出、轉移資金和私設“小金庫”達43.43億元，占被審計扶貧資金總額的20.43％。也就是說，用于扶持那些生活最艱難、最需要幫助之人群的扶貧資金，竟有五分之一多被擠占挪用！其中挪用于建房、買車、彌補經費以及出借、投資企業經營等13.18億元；用于財政抵扣占用、平衡預算等12.6億元；違規有償使用、擅自計提費用、改變資金投入等12.66億元；虛列支出、轉移資金、公款私存、私設“小金庫”、白條抵賬等4.78億元。另外，扶貧資金的滯留、欠撥現象也比較普遍，地方配套資金嚴重不足。扶貧貸款的投放、使用也存在嚴重問題，例如此次查出違規抵扣貸款、改變投向、擅自提高貸款利率等金額達27.37億元，占所審計的扶貧貸款總額的10.7％。

（六）農村居民其他資金的轉移

農村居民其他資金的轉移也較多，這里僅提及農民負擔問題。

中央減輕農民負擔的方針政策是一貫的，也是十分明確的，并且三令五申的強調堅持“一項制度”、做到“八個禁止”。“一項制度”是指實行農民合理負擔一定三年不變的制度，農民上繳的提留統籌費不得超過上年人均純收入的5％；“八個禁止”是指禁止平攤農業特產稅、屠宰稅、禁止一切要農民出錢出物出工的達標升級活動、禁止一切沒有法律法規依據的行政事業性收費、禁止向農民的集資、禁止各種攤派行為、禁止強行以資代勞、禁止在村里招待下鄉干部，取消村級招待費、禁止用非法手段向農民收款收物。但是，事實上落實得不夠好。

首先表現在實際上農業稅超過5％。5％是“高壓線”，為了避免觸及，往往是高估農民收入，甚至弄虛作假，虛報農民收入。

其次表現在農稅特別是農業特產稅增長過快。據國家統計局統計，1991—1993年國家農牧業稅收入占全國各項稅收的比重分別為3.0％、2.9％、2.3％，呈下降趨勢；到1996年，這一比重已達5.3％，1997年仍為5.1％；根據農村住戶調查資料計算，1994—1998年年均農民人均純收入是1993年的1.85倍，而1994—1997年年均農民人均“三項”中的稅金負擔卻是1994年的2.02倍；另據農業部農村合作經濟統計資料計算，1994—1997年的年均農民人均純收入是1993年的1.91倍，而農民直接負擔的國家稅金1994—1997年的年均卻是1994年的2.41倍，其中農業特產稅同比是2.99倍。尤其是一些傳統農區，農業特產稅的增長速度更快。據調查，安徽省太和縣、渦陽縣1993年的農業特產稅收入分別是270萬元、329萬元，到了1997年卻分別達到2400萬元和2303萬元，分別是1993年的8.9倍和7倍，分別年均遞增72.7％和62.7％。

另一方面，農業稅額實際值逐漸變大。如果單純計算從各部門直接征收的稅收額，農業對國家財政收入的貢獻很小。1991年農業稅的總額只有90億元，大約為當年稅收總額的3％。但是，這一數字嚴重地低估了農業對國家財政的貢獻。為了將農業部門的剩余轉化為工業部門的利潤和再投資，國家有意識地規定了較低的農產品收購價格，以便在城市地區和工業部門維持較低的工資水平。

第三是社會負擔和隱性負擔等合同外負擔加重。農民的社會負擔主要包括上繳國家有關部門的負擔和行政事業收費、罰款、集資攤派等。據計算，農民直接上繳國家有關部門的負擔，1994—1997年年均數是1990—1993年的年均數的9倍；而農民直接負擔的行政事業性收費、罰款、集資攤派等社會性負擔，1994—1997年的年均數也是1993年的2倍以上，尤其是集資攤派達到3.38倍，這都高于農民人均純收入的增長倍數。（注：根據農業部全國農村合作經濟統計資料（1990-1997）計算。）特別是配合教育“雙基達標”而進行的教育集資活動，在很多地方不僅把它當作經常性的集資項目，而且集資數額巨大。湖南省湘潭縣近幾年為完成教育“雙基達標”驗收，共投入1.75億元，基本上都靠向農民收取，1995—1997年連續三年每年分別向農民集資5000萬元，1998年又集資2600萬元。（注：張紅宇等，要高度重視農民增收減負問題[J]，中國農村經濟，1998，（9）.）另據對湖南安鄉縣安豐鄉10個村的調查，1997年各部門的收費項目有96種，收費總額為26.35萬元，村均2.64萬元。（注：祁圣貴.湖南省安鄉縣鄉村負債調查[J].農村經濟文稿，1998，（9）.）現在，農村中小學亂收費問題（實際上城市中小學亂收費更嚴重，只是城市居民收入較高，因而呼聲較低罷了）、亂收電費問題、報刊征訂中亂攤派問題相當嚴重。如2001年，江蘇、上海、山東等省市實現居民同電同價，365個縣實現了居民生活同電同價，僅此就減輕農民負擔350億元。（注：人民日報[N].2002-01-17.）

第四是鄉村兩級負債嚴重。目前，鄉村兩級組織開支缺口巨大，舉債現象嚴重。根據有關部門的調查統計，1994—1997年全國村級凈負債年均遞增47％；東北某省負債村占總村數的88％，華東某省負債鄉鎮占鄉村數的90％以上。根據全國農村固定觀察點的調查，（注：全國農村因定觀察點辦公室，村集體組織負債及其影響因素[J].中國農村觀察，1998，（6）.）1993年300個樣本村中凈負債村有149個，村均凈負債52.17萬元，1997年凈負債村為138個，村均負債額高達59.87萬元。另據湖南省安鄉縣的調查，1997年財務年度末，全縣20個鄉鎮負債總額4223萬元（不含村及鄉屬企業負債），鄉鎮平均211萬元；264個村負債總額8524萬元，村均32.3萬元（其中不負債的村只有14個，占5.3％），而且負債增速快，1996年比1995年村負債增長20％，1997年比1996年增28.9％，1998年比1997年增45.4％。涉及面如此之廣、負債額如此之大的鄉村負債最終必然要通過各種渠道轉移到農民頭上。據對全國81個農民負擔檢測縣的調查，鄉均債務額達到1098.6萬元，鄉均凈負債額708.4萬元，不少鄉鎮政府面臨破產。1998年，相對富裕的福建省，全省村財政平均收入22.9萬元，但村負債為49.9萬元，負債總額達74.9億元，全省14494個行政村，沒有負債的只有797個。鄉鎮一級負債也十分嚴重，負債面達95.5％，鄉均負債540.2萬元。全省農民人均負債185.5元。

與農民負擔過重形成對比的是，國家該收的稅卻收不上來，如企業增值稅、城市居民的高收入者中收取個人所得稅，每年都有大量企業增值稅和個人所得稅流失。2001年1—11月底，國家稅務總局在對商貿企業和個人所得稅專項檢查中，共查補稅款176多億元。其中，商貿企業稅款總額162.3億元，個人所得稅14.2億元。（注：人民日報[N].2001-12-14，（2）.）

為了減輕農民負擔，探索建立規范的農村稅費制度，從根本上減輕農民負擔，黨中央、國務院2000年發出通知，決定進行農村稅費改革試點，并確定在家庭承包經營的發源地——安徽，以省為單位進行稅費改革試點。其試點的主要內容是“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”，即取消屠宰稅、鄉鎮統籌款、教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金；用三年的時間逐步減少直至全部取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策、調整農業特產稅征收辦法，規定新農業稅稅率上限為7％；改革村提留征收和使用辦法，以農業稅額的20％為上限征收農業稅附加，替代原來的村提留。并實施稅費試點改革的配套措施，規范農村收費管理，精簡鄉鎮機構和壓縮人員，改革和完善縣、鄉財政管理體制，建立健全農民負擔監督機構等等，共涉及到13個配套文件。經過2000年的試點，安徽省政府取消了各種面向農民的收費、集資、政府性基金和達標項目50多種，全省總稅費負擔減少16.9億元，農民人均負擔由109.4元減少到75.5元，減幅為31％。

農村稅費改革雖取得了一定的成效，但存在問題不少，尤其是給農村的教育問題帶來挑戰，形成龐大的教育經費缺口沒有得到解決。正是因為農村的稅費改革，農民仍沒有同城市居民一樣的國民待遇，所以不能從根本上解決農民的負擔問題，進而解決農民收入低下問題。

二、解決城鄉居民收入差距過大問題的對策建議

（一）縮小工農業產品價格“剪刀差”，提高農業生產的收益率。

1996年至1999年，農產品收購價格指數逐年下降，分別為104.2、95.5、92.0、87.8；2000年有所上升，為96.4，但仍低于100.0。而工農業商品綜合比價指數逐年升高，分別為101.0、105.9、106.3、110.8；2000年有所降低，為102.5，但仍超過100.0。這不僅對縮小城鄉居民收入差距不利，相反致使進一步加大收入差距。因此，要制定合理的價格政策，改善農業生產貿易條件，縮小工農業產品價格“剪刀差”，消除農產品國家訂購價與市場價之間的差異，提高農產品的相對價格。目前，要把工農業商品綜合比價指數控制在80至90.0之間，只有這樣，才能提高農業生產的收益率，使農戶的儲蓄和其他資金積極地用于農業生產，而不是通過金融系統流向收益率更高的部門，尤其是流向城市工商業部門。只有這樣，才能保護農民生產積極性，進而提高農民收入。

（二）完全開放勞動力市場，徹底改革現有城鄉分割的戶籍管理制度。

巨大的城鄉居民收入差距來源于城鄉經濟的顯著差異，這種差異主要是勞動力的流動受到抑制，形成了分割的農村勞動力市場和城市勞動力市場。這種分割的勞動力市場又是現有城鄉分割的戶籍管理制度造成的，因此完全開放勞動力市場，形成統一的勞動力市場，就必須徹底改革現有城鄉分割的戶籍管理制度。如果把戶籍管理制度的改革與城市的各種補貼制度（如住房補貼、交通補貼等）改革相配套，實現農村居民和城市居民同樣的國民待遇，將有助于形成城鄉經濟的一體化，縮小城鄉居民收入差距。

（三）加大對農業的資金投入，增加農業預算支出。

農業是弱質產業，比較利益低，在市場經濟體制下，資源配置的利益傾向會導致農業投入的嚴重不足。根據國民經濟對農業發展的需要，20世紀90年代我國對農業基本建設投資占國家基本建設投資總額的比重應在9％以上，而事實上1991年至1995年用于農業基本建設投資占國家基本建設投資總額的比重只有1.09％。因此，國家要加大對農業的投入，尤其是現在已加入了WTO，受沖擊最大的是農業，更要加大對農業的投入，從政策上加大傾斜度，特別是對農村基礎設施、教育、科學研究及技術推廣的投資和支出要提高，對貧困地區的投入要增加。國家農村預算支出占農業國內生產總值的比例要大大增加。

（四）管好用好扶貧資金。

從統計分析看，目前有三分之一以上的扶貧資金沒有管好用好，甚至部分扶貧資金被非法挪用或侵占。為此，要加強對扶貧資金的管理，對非法挪用、侵占扶貧資金者，實行從快、從嚴、從重處理，追究扶貧資金管理部門的責任。

（五）切實減輕農民負擔。

農民負擔過重的原因主要有以下幾方面。一是機構臃腫，縣、鄉鎮機構臃腫，吃財政飯的人太多，和歷次國家機構改革一樣，減而又增。二是國家政策部門化，部門政策利益化，“條條管理”的機構越來越多，制定的政策往往出現本部門利益化的傾向。三是考核干部機制有問題，上級考核干部主要看政績，與群眾的滿意度關系不大。有了以上三方面的原因，虛報、高估農民收入的現象就不可避免，甚至向農民收入數據中直接注入大量水分。其目的是在披著合法的外衣下，從農民身上吸取更多的血汗，從老百姓手里拿走更多的錢。因此，切實減輕農民負擔，就必須精簡機構和人員，杜絕“國家政策部門化，部門政策利益化，利益問題合法化”的現象，干部的考核與任免要看群眾滿意不滿意，答應不答應。要防止為政績而弄虛作假、虛報農民收入的行為，科學統計農村居民的收入，對各種增加農民負擔的行為嚴懲不貸。