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在中國農村人口城市化和非農化的發展進程中，20世紀最后兩個10年是重要的轉折性時期。總體而言，進入經濟體制轉型時期以來的城市化和非農化進程都比轉型之前明顯加快，但是，城市化明顯滯后于經濟發展和非農化水平，而且，進入90年代以后人口城市化和非農化都出現了相對減慢的變化趨勢。如何加快實現城市化和非農化的新一輪協調再推進，已經成為新世紀中國社會經濟發展面臨的一大突出問題，務須引起充分的關注。

一、經濟體制轉型中的城市化滯后

1979年中國進入經濟體制轉型期以來，人口城市化由過去長時期低水平的停滯不前狀態進入了加快發展的新階段，但是，加快發展的城市化明顯滯后于經濟發展和非農化水平。

1.城市化滯后于經濟發展水平

轉型期之前，中國的城市化進程長時期處于低水平的停滯不前狀態。1978年中國的城市化率(城鎮人口占總人口的比重)為17.9%，與1958年的16.3%相比，20年間僅上升了1.6個百分點，而與1960年的19.8%相比，則下降了1.9個百分點。進入轉型期以后，城市化速度明顯加快，1990年城市化率上升到26.4%，比1978年上升了8.5個百分點，1998年又上升到30.4%。1978年至1998年，全國市鎮人口平均增長率為4.1%，是總人口年增長率的3倍多。

但是，與迅速提高的經濟發展水平相比，加快提高的城市化水平卻顯得相對滯后。衡量一個國家的人口城市化是否與經濟發展水平相適應，通常是按國際經驗作參照比較。按照著名發展經濟學家錢納里提出的發展模型或"標準結構"，在人均GNP100美元(1964年美元，下同)以下的時候，我國的城市化水平(17.9%，1978)比"標準結構"高5.1個百分點，在人均GNP100美元時，我國的城市化水平(21.6%，1983)接近于"標準結構"中的22.0%。隨著人均GNP的繼續增長，我國城市化水平偏低于"標準結構"的程度趨于明顯增大，當人均GNP為200美元時，我國的城市化水平(27.6%，1992)比"標準結構"低8.6個百分點，250美元和300美元時則分別偏低10.7個百分點和14.9個百分點。

需要注意的是，按錢納里"標準結構"進行對照，我國城市化滯后于經濟發展水平的情況完全是在進入轉型期特別是1983年以后才出現的。也就是說，轉型期之前，我國的城市化雖然長時期處于低水平的停滯不前狀態，但卻并不滯后于當時的經濟發展水平，甚至還是"超前"或"過度"的。而進入轉型期以來，城市化進程雖然趨于加快，但卻滯后于經濟發展水平，而且滯后的程度也趨增大。近年來，關于進入轉型期以后我國城市化的滯后問題，已經日益引起應有的充分關注。有的學者利用世界銀行（1987）數據進行計算分析，認為中國的城市化水平比同等人均GNP國家平均水平約低12個百分點，如果按購買力平價（PPP）方法計算，則低21個百分點（王小魯，夏小林，1999）。當然，錢納里的"標準結構"是否完全適合于對照我國實際，尚待進一步深入探討。

2、城市化滯后于非農化水平

人口城市化是否滯后或滯后程度還可用從業人員的非農業率（非農產業從業人員占從業人員總數的比重，以N表示）與人口城市化率（U）的比值（NU）來度量。中國的NU比在1952年時為1.3（以U為1.0），1962年和1965年都為1.0，即50年代呈下降趨勢，60年代前期城市化與非農化水平基本一致。但1965年以后NU比值趨于增大，至1970年增至1.1，1975年增至1.3，1978年又增至1.7的最高點，可見，改革開放之初城市化轉入加速發展之時，正是人口城市化滯后程度最高之日。

在錢納里的"標準結構"中，相應于人均GNP不到100美元和100美元時的初級產業(主要是農業)勞動力份額分別為71.2%和65.8%，人均GNP200和300美元時的初級產業勞動力份額分別為48.9%和43.8%，據此可大體推算不同人均GNP水平時的非農產業勞動力份額與城市化率之間的比值：人均GNP100美元以下和100美元時分別為2.25和1.55，200和300美元時則分別為1.22和1.16。可見，在"標準結構"中，NU比大體呈現隨人均GNP的增長而下降(趨向于穩定在1.2的水平上)的變化趨勢。但我國的NU比卻是隨著人均GNP增長而呈現居高不下的狀態，1978至1998年基本上都維持在1.6～1.7的水平上。這種情況實際上意味著城市化滯后于非農化的程度也在趨于增大，同時也說明，城市化滯后于非農化的情況基本上也是在進入轉型期以后才出現的。

3.體制型的城市化滯后

城市化滯后于經濟發展和非農化水平是進入轉型期以后才出現的新情況和新問題，并不意味著這種滯后是由體制轉換而引起的，而是說明新舊體制的轉換還不適應城市化與經濟和非農化協調發展的客觀需要。

眾所周知，過去計劃經濟體制下人口城市化長時期處于停滯不前的狀態，與以嚴格控制鄉----遷移為特征的戶籍管理制度有著密切的關系。1958年1月，全國人大常委會通過并頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從此開始，我國全面運用戶籍管理控制人口遷移，尤其是控制農業人口轉變為非農業人口。1964年8月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定草案》，《規定》明確提出對從農村遷往城市和集鎮、從集鎮遷往城市要"嚴加限制"，集中體現了我國現行戶籍制度控制人口遷移的核心思想：在1977年11月國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》中，進一步明確指出："嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義歷史時期的一項重要政策"，并具體規定："從農村遷往北京、上海、天津3市的，要嚴加控制。從鎮遷往市、從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村、從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶。"至此，以控制鄉----城遷移為基本特征的現行戶籍制度已臻完備。

從人口城市化與經濟發展水平的關系看，如果計劃經濟時期低水平的人口城市化相對于低經濟發展水平而言確實已呈某種過度狀態的話，那么，推行限制鄉--城遷移的戶籍政策在當時情況下看來還是有必要的。但是進入轉型期以后，在人口城市化已經轉為明顯滯后于經濟發展水平的情況下，如果繼續沿襲過去嚴格限制的政策，那就只能起到加劇城市化滯后的作用。盡管轉型時期在戶籍制度改革中也推出了不少積極的舉措，例如吸收農民自理口糧進鎮落戶、小城鎮戶籍制度改革試點、城鎮暫住人口管理規定和城市藍印戶口制度等，但總體而言，與經濟領域的體制改革相比，直接關系到人口城市化的戶籍制度改革顯得相對滯后。這種滯后顯然不利于加快實現人口城市化與經濟的協調發展。

二、從城市化滯后到非農化滯緩

進入90年代以后，無論從人口城市化還是從農村勞動力非農化轉移進程看，都出現明顯趨緩的變化。1980至1988年市鎮人口和農村非農產業勞動力增長幅度都較大，在經歷了80年代末的低谷以后，1990至1994年又有了較大的增長，但是，1994至1998年，市鎮人口年均增長數由1990～1994年的1027.5萬人減少到910萬人，年均增長率由3.2%下降為2.2%，市鎮人口占總人口的比重的年均增長百分點也趨減少。農村勞動力非農化轉移趨于滯緩的狀況更為明顯，與1990～1994年相比，非農產業勞動力年均增長數由822.7萬人減少到410.5萬人，減少了44.0%，年均增長率由8.4%下降為3.6%，而非農化率的年均增長百分點則由1.6減少到0.7個百分點。顯然，城市化與非農化進程是相互推動相互制約的，但是，城市化滯后是矛盾的主要方面。

1.城市化滯后對鄉鎮企業就業容量的制約

80年代以來鄉鎮企業在吸納農村剩余勞動力中發揮了主渠道作用，但是，城市化滯后背景下的鄉鎮企業發展基本上處于粗放型外延擴張的狀態。城市化滯后阻礙了農村內部和城鄉之間資源的優化配置和生產要素的合理流動，形成以鄉村社區為利益主體的小而全的封閉的經濟運行系統，造成資源浪費、布局分散、結構雷同，難以體現規模集聚效應。1979～1984年，全國鄉鎮企業累計占用耕地8000萬畝，按鄉鎮企業從業人員計幾乎人均占用1畝耕地，目前鄉鎮企業人均占地面積比城市大中型企業高出了3倍以上(辜勝阻，1999)。

事實表明，城市化滯后背景下的鄉鎮企業就業容量擴大已經遇到了"門檻"。從鄉鎮企業從業人員數量的變化看，1984～1988年由3235萬人增加到9546萬人，年均增加1260萬人，1988～1996年年平均增加數減少到495萬人，而1996至1998年則已轉為減少971萬人。

農村城市化滯后必然導致鄉鎮企業以至整個農村經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的滯后。城市化滯后情況下的農村勞動力非農化轉移，很大程度上只能是粗放型或數量擴張型的低層次轉移，這種轉移是難以持續推進的，已經轉移的成果也是難以持續鞏固的。

2.城市化滯后對城市就業容量的制約

城市是高就業容量載體，同樣單位面積的城市地域能夠承載比農村多得多的就業人口。城市化滯后意味著城市就業容量沒有達到一定經濟發展水平下可以達到的應有水平，假定目前實際城市化率(30%)比現有經濟發展水平下可望達到的應有水平滯后10個百分比，那么，如果城市化不滯后，城鎮就業容量將可在現有水平上擴容1/3。而據有關專家推算，我國城市化率如果提高10%，將可產生7780萬個就業崗位。

就業增長根本上有賴于經濟增長的帶動。但是，進入90年代以后，我國的全社會GDP就業增長彈性值明顯降低，1997年降到了歷史最低點(0.11)。發展第三產業增加就業崗位的問題早就引起極大的關注，但實際情況卻總是不盡如人意，1994年至1996年，全國從業人員總數中的三產比重由23%上升到26%，上升了3個百分點，而1996至1998年僅上升了0.7個百分點。就業彈性下降和第三產業發展滯后的原因是多方面的，但是，很大程度上與城市化滯后有密切關系。正是由于城市化滯后，使經濟增長拉動就業增長的效應大打折扣，也使"三產化"的進程明顯滯后。有關研究表明，在不考慮其他因素的條件下，第三產業的比重和城市化水平提高的就業彈性都在0.9左右，是在提高就業彈性中貢獻率最顯著的兩個因素(國家計委宏觀經濟研究院課題組，1999)。由上可以推論，城市化滯后及與之相關的第三產業發展滯后，在就業彈性下降中也是貢獻率最顯著的兩個因素。農村勞動力轉移趨于滯緩，顯然與城市化滯后制約城市就業容量擴展有著密切的關系。

3.城市化滯后后果的滯后反映

中國城市化滯后在進入轉型期以后的80年代就漸趨明顯，但農村經濟體制改革的迅速推進和鄉鎮企業的異軍突起，成為推進農村勞動力非農化轉移的強大動因，從而使城市化滯后的后果在很大程度處于隱蔽狀態。隨著經濟體制改革由農村向城市加快推進，城市化滯后的后果逐漸得以顯性化的暴露。90年代農村勞動力非農化轉移明顯趨于滯緩，就是城市化滯后后果的滯后反映。

值得指出的是，作為城市化滯后后果的滯后反映，農村勞動力非農化轉移趨于滯緩的狀況在東部發達地區往往更為突出。據統計資料，在全國30個省、自治區、直轄市的農村勞動力中，1993～1996年工業勞動力出現減少的有5個地區，農業勞動力增多的有14個地區，而1996～1998年，工業勞動力出現減少和農業勞動力增多的地區已經分別增加到19個和22個。而且值得注意的是，在1996～1998年農村工業勞動力出現減少的19個地區中，東部沿海地區占了10個，僅河北和廣東沒有減少，在同期農業勞動力增多的22個地區中，東部沿海地區也占了10個，僅天津和浙江沒有增加。上述情況說明，80年代農村非農化轉移較快的東部沿海地區，進入90年代以后非農化轉移趨于滯緩的狀況也更為明顯。當然，農村工業勞動力減少的部分原因是轉向第三產業，但更多地是向農業回流，即再度成為農業內部的隱性剩余勞動力。

我國人口城市化滯后于經濟發展水平的程度有著較大的區域差異。無疑，從東西部之間的差異看，城市化和經濟發展水平以東部發達地區為較高，但從城市化相對滯后于經濟發展水平的狀況看，往往也以東部沿海地區更為突出。作為先發達起來的東部地區，過去在經濟發展過程中沒有同步推進城市化所埋下的后果，在當前加速推進城市化的過程中正由隱性轉化為顯性，其表現之一即為農村勞動力非農化滯緩的狀況更為明顯。

三、加快實現城市化與非農化協調再推進

進入轉型時期以后中國城市化和非農化的加快推進很大程度上表現為對過去長時期停滯不前狀態的一種"補償"，90年代中期以后人口城市化和非農化趨于滯緩則又反映了過去積累的能量釋放已近底線。新世紀來臨之際，中國必須加快實現新一輪的城市化與非農化協調再推進。

1.城市化與經濟發展的協調再推進

有關人士指出，中國國民經濟的主要矛盾在于城鄉二元經濟，矛盾的主要方面在于城市化滯后(劉福坦，1999)；進入90年代以后，中國已經進入城市化推動型經濟增長的新階段(周振華，1995)。

加快實現城市化與經濟發展的協調再推進，首先就是要在現有經濟發展水平下積極加快城市化進程，盡可能減小城市化的滯后程度。城市化滯后于經濟發展水平，實際上意味著經濟發展成果用于城市化發展或城鎮基礎設施建設的份額偏少。因此必須繼續加大基礎設施建設的力度，使之與經濟發展水平相適應。各國經驗表明，基礎設施是擴大投資需求的主要部門，依靠勞動密集型方式發展基礎設施，能夠促進高就業增長(胡鞍鋼，1998)。在現有經濟發展水平下加快城市化進程能夠提高就業彈性，能夠進一步擴大城鎮就業容量，既有利于緩解城鎮本身的就業壓力，也有利于吸納農村剩余勞動力。

其次，要以城市化推動新一輪的城鄉經濟增長。有的學者認為，加速城市化將會成為今后10年經濟增長的主要加速器(王小魯，夏小林，1999)。農村經濟增長必須加快納入城市化推動型發展軌道，要以加速城市化為動力，推動農村經濟增長方式加快由粗放型向集約型的轉為，使農村經濟躍上一個新的臺階。在新世紀中國西部大開發中，特別要注意解決好城市化與經濟同步協調發展的問題，努力避免東部地區過去農村經濟迅速發展而城市化卻明顯滯后所帶來的種種負面后果。

2.城市化與非農化的協調再推進如前所述，農村勞動力非農化轉移如果不伴以城市化的同步協調推進，當非農化轉移推進到一定階段時，勢必將會遇到門檻的障礙。離土不離鄉的非農化轉移和鄉鎮企業發展必須伴以農村城市化的同步推進，這不僅是指鄉鎮企業發展必須要與小城鎮的建設更加密切地有機結合起來，而且也是指城市輻射帶動力進一步加強向廣大農村地區的滲透。推進鄉鎮工業由分散走向集中，形成其應有的規模集聚效應，是加快實現農村城市化與非農化協調再推進的重要關鍵。因為，只有實現農村工業集中，才有利于城鎮發展，才有利于進一步發揮吸納農村剩余勞動力的主渠道作用。

3.城鄉勞動力轉移的協調再推進

轉型時期的農村勞動力非農化轉移客觀上已經與城鎮勞動力的轉移再就業問題相互交織在一起。在3～4千萬農村勞動力已經進入各類城鎮開創就業新天地的同時，城里人下鄉尋找再就業機會也已不乏其例。無論是城鎮勞動力的轉移再就業，還是農村勞動力的非農化再轉移，都要加快納入城鄉就業協調發展的軌道。進城農民工實際上主要是彌補了城市勞動力供需的結構性空缺，緩解城鎮下崗人員的再就業壓力不能采取簡單的"騰籠換鳥"做法。要變"騰籠換鳥"為"擴籠引鳥"，變"孤鳥單飛"為"比翼雙飛"，也就是說，應大力提倡已在城里"筑籠"創業的農民工與正在"尋籠"的城里下崗無業人員優勢互補，聯手創業，這樣才會有利于增加就業崗位。當前的城市化滯后意味著擴大城市就業容量尚有較大余地，加快城市化進程中的城市就業崗位增加，既應用于吸納城鎮下崗無業人員，也應用于吸納農村剩余勞動力，這樣才會真正發揮城市化在緩解城鄉就業壓力，促進城鄉就業協調發展中應該起到的積極作用。