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【摘要】近幾年，武漢城市化速度較快，出現(xiàn)了大批失地農(nóng)民。為了對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況有更深入的了解，筆者以問(wèn)卷調(diào)查的形式對(duì)武漢市失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況進(jìn)行摸底調(diào)查。在解析失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及其原因的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，提出了解決這一問(wèn)題的途徑和措施。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民就業(yè)社會(huì)保障

一、引言

隨著武漢市快速推進(jìn)城市化，大量耕地被征用，失地農(nóng)民呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)。據(jù)武漢市2006年統(tǒng)計(jì)年鑒，2001－2005年，武漢市耕地面積減少了8360公頃，造成近10萬(wàn)人失去土地，而且每年以2.5萬(wàn)人的速度增加。這些失去土地的農(nóng)民普遍存在著生活無(wú)保障，征地補(bǔ)償費(fèi)低以及，就業(yè)難等問(wèn)題，加上政府“低征高賣(mài)”和征地制度自身存在缺陷，這些問(wèn)題都最終導(dǎo)致失地農(nóng)民上訪，影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的順利進(jìn)行。因此，如何合理妥善地安置失地農(nóng)民，為其提供有效的有說(shuō)服力的社會(huì)保障，不僅事關(guān)失地農(nóng)民自身的利益，同時(shí)也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和和諧社會(huì)的建立。所以，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的研究不僅具有社會(huì)意義，同樣具有政治意義。

為了深入了解失地農(nóng)民的基本情況，研究失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，進(jìn)而探求解決問(wèn)題的途徑和辦法，筆者于2007年1月對(duì)武漢市東湖高新開(kāi)發(fā)區(qū)、江岸區(qū)、洪山區(qū)，江夏區(qū)四個(gè)區(qū)的16個(gè)村進(jìn)行了實(shí)際調(diào)研，調(diào)研采取隨機(jī)抽樣調(diào)查的方式，以問(wèn)卷和訪談為主。共發(fā)放問(wèn)卷170份，其中有效問(wèn)卷159份，問(wèn)卷有效率為93%。問(wèn)卷主要涉及失地農(nóng)戶的家庭勞動(dòng)力情況、征地補(bǔ)償情況、失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障情況等。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題及原因分析

1、征地補(bǔ)償費(fèi)偏低

征地補(bǔ)償是農(nóng)民失去土地后，重建家園，參加社會(huì)保障制度和再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)。但是，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)在的征地補(bǔ)償比相應(yīng)的土地年產(chǎn)值要低，多數(shù)失地農(nóng)民對(duì)征地不滿意，不愿意土地被征用。按照湖北省2005年4月開(kāi)始實(shí)施的《湖北省征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：全省分為6類(lèi)地區(qū)，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的8至10倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的被征地農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，武漢市7個(gè)中心城區(qū)被列為一類(lèi)，最低年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為1800元/畝，最低安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18000元/人。東西湖區(qū)被列為二類(lèi)，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分別為1200元/畝、10000元/人。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，征用1畝地的土地補(bǔ)償費(fèi)最低也就是1.8萬(wàn)元（不含青苗補(bǔ)償費(fèi)）。但實(shí)際中征地補(bǔ)償比這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還低，如前述江夏區(qū)大舒村、藏龍島新村的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為8000元/畝，東湖技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)周店社區(qū)、湯遜湖社區(qū)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為1.2萬(wàn)元/畝，1.3萬(wàn)元/畝。如果每個(gè)家庭平均占有4畝土地，那么每個(gè)家庭也只能得到4-5萬(wàn)元。失地農(nóng)民已經(jīng)失去基本的生產(chǎn)資料，不能再?gòu)耐恋厣汐@得收益。按照武漢市目前的生活水平，這些土地補(bǔ)償只能維持他們生活幾年、根本沒(méi)法抽出錢(qián)來(lái)參加社會(huì)保障。況且隨著被城市化，他們的生活成本無(wú)疑將增多。

2、失地農(nóng)民就業(yè)困難，沒(méi)有就業(yè)保障

在調(diào)查中88.7%的失地農(nóng)民表示能夠找到一份合適的工作的難度較大。失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因是多方面的，其中失地農(nóng)民文化素質(zhì)較低是就業(yè)難的首要原因，159戶被調(diào)查戶各種文化程度中，小學(xué)及以下文化程度人口占30.7%，幾乎占到了總?cè)丝诘?/3，初中及以下文化程度人口占到了總?cè)丝诘?3.3%，只有5.9%的人具有大學(xué)以上學(xué)歷。很明顯，目前失地農(nóng)民的文化素質(zhì)不能適應(yīng)工廠、企業(yè)的招工要求，而那些文化水平低、年齡偏大、無(wú)一技之長(zhǎng)的勞動(dòng)力就更難找到工作，即使找到就業(yè)機(jī)會(huì)也只能從事耗體力、報(bào)酬低、穩(wěn)定性差的簡(jiǎn)單勞動(dòng)。

政府在解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題上缺位，是失地農(nóng)民就業(yè)困難的另一個(gè)原因。調(diào)查結(jié)果表明，被征地農(nóng)民基本上沒(méi)有得到就業(yè)安排，也沒(méi)有得到安置補(bǔ)助費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)基本上被村委會(huì)留用，失地農(nóng)民的再就業(yè)權(quán)益受到侵犯。即使安排了工作，也只是安排到社區(qū)做清潔工人、保安人員，而且工資低，數(shù)量有限。在安排這些人員就業(yè)時(shí)，也有很大的隨意性。擁有足夠的人際關(guān)系資源時(shí)，才能夠得到安排。這對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，又是很不公平的。

3、失地農(nóng)民社會(huì)保障層次低

第一，社會(huì)保障機(jī)制不健全。現(xiàn)行農(nóng)村的社會(huì)保障是以家庭保障為主，土地是他們賴(lài)以生存的根本保障。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾說(shuō)過(guò)：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。”土地對(duì)農(nóng)民具有社會(huì)保障功能即生活保障功效、提供就業(yè)功效、直接收益功效、子孫繼承功效、土地增值功效等。農(nóng)民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的農(nóng)民本應(yīng)該拿著土地補(bǔ)償金從一個(gè)保障體系進(jìn)入到另一個(gè)保障體系之中。可是，目前的操作實(shí)踐中，武漢市并沒(méi)有將失地農(nóng)民作為原城鎮(zhèn)居民對(duì)待，將其納入到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系之中。根據(jù)調(diào)查，失地農(nóng)民參加最多的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療，占45.9%，其次是養(yǎng)老生活補(bǔ)貼，占15.1%，基本上沒(méi)有城鎮(zhèn)居民所享有的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他保障項(xiàng)目。既沒(méi)有工作，又沒(méi)有社會(huì)保障，種種問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)仍然使他們不安。

隨著城市化的加速推進(jìn)，失地農(nóng)民的問(wèn)題會(huì)日趨尖銳，必然要求政府走在解決失地農(nóng)民問(wèn)題的最前沿。政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在社會(huì)保障制度運(yùn)行中扮演著執(zhí)行主體的角色，政府規(guī)定社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，制定、調(diào)整社會(huì)保障政策，并對(duì)社會(huì)保障政策負(fù)有最后的責(zé)任。總之，政府在社會(huì)保障中扮演著分配、調(diào)節(jié)、保障和執(zhí)行職能。

第二，保障水平低，難以滿足失地農(nóng)民基本生活需求。除了部分家里子女條件不錯(cuò)的被調(diào)查者覺(jué)得無(wú)所謂外，大多數(shù)人反映保障水平跟不上物價(jià)的上漲。靠每月260元左右的基本生活保障金解決基本生活都困難，如果生病或遇到災(zāi)害則無(wú)能為力，年紀(jì)輕點(diǎn)可以進(jìn)企業(yè)賺錢(qián)貼補(bǔ)生活，缺乏勞動(dòng)力的老人和找工作困難的人來(lái)說(shuō)，只能節(jié)衣縮食，賴(lài)以度日。4、農(nóng)村養(yǎng)老保障功能弱化

土地是農(nóng)民養(yǎng)老的本錢(qián)，農(nóng)民失去了土地，也就失去了養(yǎng)老的本錢(qián)。農(nóng)村另一種非正規(guī)保障模式是子女贍養(yǎng)保障，但自從我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育以來(lái)，農(nóng)村的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，子女逐漸減少，“四二一”式的家庭逐漸增多，這意味著一個(gè)獨(dú)生子女在成年后將不得不為4－6位老人養(yǎng)老。這無(wú)論是經(jīng)濟(jì)上，還是在時(shí)間和精力上都將難以承受。

現(xiàn)代價(jià)值觀念對(duì)家庭內(nèi)聚力造成一定的沖擊，使家庭贍養(yǎng)暴露出來(lái)的問(wèn)題日益嚴(yán)重。人們更多地追求自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，對(duì)“孝道”的理解似乎淡了許多，“崇老文化”失去其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化以及人們工作方式的不同又不斷弱化農(nóng)村家庭的實(shí)際養(yǎng)老保障能力。另外，農(nóng)民對(duì)“養(yǎng)兒防老”的觀念也逐漸弱化。根據(jù)159戶失地農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù)，只有15.7%的失地農(nóng)民將來(lái)養(yǎng)老靠子女。除以上原因外，關(guān)鍵原因是18歲以下的被撫養(yǎng)人員沒(méi)有生活保障，60歲以上老人的保障水平低，18歲以上、60歲以下的失地勞動(dòng)力基本上得到一次性貨幣安置，沒(méi)有生活保障，而且這些人員一般面臨著贍養(yǎng)父母、撫養(yǎng)子女的沉重負(fù)擔(dān)，再加上找工作困難，有些失地勞動(dòng)力找不到合適的工作，沒(méi)有生活來(lái)源，自己的生活問(wèn)題都解決不了，更不用說(shuō)贍養(yǎng)父母，甚至還要靠父母的養(yǎng)老金生活。

三、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的對(duì)策建議

農(nóng)民失去土地，土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能將不復(fù)存在，但從目前來(lái)看，土地征用制度還未徹底改變，只能用社會(huì)保障來(lái)緩解對(duì)失地農(nóng)民的虧欠。

1、將失地農(nóng)民納入城市社會(huì)保障體系

實(shí)際上，失去全部土地的農(nóng)民本身是“新市民”，和城市居民面臨一樣的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們應(yīng)著力將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，建立一個(gè)包括失地農(nóng)民在內(nèi)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，并且作為推進(jìn)城市化的重要舉措，使失地農(nóng)民在一定時(shí)期內(nèi)得到基本的生活保障，以解除農(nóng)民的后顧之憂和有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（1）失地農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容。梁世盛認(rèn)為對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障要有區(qū)別、有重點(diǎn)地加以實(shí)施。遵循這一原則，建立武漢市失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的總體思路是，根據(jù)失地農(nóng)民迫切要求，建立符合失地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)要求的社會(huì)保障制度。根據(jù)對(duì)武漢市159戶失地農(nóng)民的調(diào)查，失地農(nóng)民目前最迫切需要的是：最低生活保障（30.2%）、養(yǎng)老保險(xiǎn)（25.2%）、有一份工作（23.9%）、醫(yī)療保險(xiǎn)（17%）。因此，失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度應(yīng)包括失地農(nóng)民最低生活保障制度、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)和就業(yè)扶持四個(gè)方面。其中保障是基礎(chǔ)，就業(yè)是關(guān)鍵。

（2）失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌集。失地農(nóng)民保障基金應(yīng)按照國(guó)家、村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人三方面合理分擔(dān)的籌集原則。政府承擔(dān)的部分從國(guó)有土地出讓收入和增值受益中列支以及安排專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款；集體承擔(dān)部分從土地補(bǔ)償費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)積累中提取，失地農(nóng)民個(gè)人繳納的部分可視其具體經(jīng)濟(jì)狀況在安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除。失地農(nóng)民在各類(lèi)企業(yè)就業(yè)后，必須按照規(guī)定繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。除了養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還應(yīng)該以征地補(bǔ)償費(fèi)的一部分，為失地農(nóng)民繳納醫(yī)療保險(xiǎn)金，解決他們的醫(yī)療問(wèn)題，減少失地農(nóng)民看不起病的困難。

（3）失地農(nóng)民社會(huì)保障模式的選擇。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，主要考慮到社會(huì)統(tǒng)籌體現(xiàn)公平和社會(huì)供給性以及國(guó)家的基本保障義務(wù)，個(gè)人賬戶體現(xiàn)效率和保障水平以及個(gè)人繳費(fèi)義務(wù)。社會(huì)統(tǒng)籌的水平應(yīng)不低于耕種的收益和城鎮(zhèn)居民最低生活保障金中的較高值，這是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的底線，也是建立失地農(nóng)民保障制度的最低成本線；同時(shí)為每一位失地農(nóng)民建立個(gè)人賬戶，按照權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，設(shè)計(jì)不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)集體和個(gè)人繳費(fèi)的不同得到不同的保障，繳費(fèi)水平可以較低但應(yīng)有一個(gè)下限，并鼓勵(lì)多繳費(fèi)。

2、建立失地農(nóng)民的就業(yè)扶持政策

農(nóng)民在失去土地之后，要想獲得永續(xù)的社會(huì)保障就離不開(kāi)自身的就業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)民由于缺乏受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和知識(shí)技能較低，思想觀念不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)力差，處于弱勢(shì)地位。為了增強(qiáng)失地農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)力，政府對(duì)失地農(nóng)民應(yīng)采取就業(yè)扶持政策。

首先，采取措施提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，根據(jù)本地農(nóng)民的實(shí)際情況和企業(yè)用工的要求，充分利用現(xiàn)有教育資源，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，發(fā)揮大專(zhuān)院校、職業(yè)中學(xué)、技工學(xué)校和各職能部門(mén)的培訓(xùn)能力，把勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設(shè)、社會(huì)團(tuán)體等有關(guān)部門(mén)和行業(yè)現(xiàn)有的培訓(xùn)基地確定為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，落實(shí)培訓(xùn)職責(zé)和任務(wù)，形成工作合力，大力開(kāi)展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，開(kāi)展以多渠道、多形式的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力由“體力型”逐步向“技能型”、“智能型”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)他們的就業(yè)能力和自身素質(zhì)，增強(qiáng)就業(yè)本領(lǐng)，以適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的就業(yè)市場(chǎng)，努力促進(jìn)其上崗就業(yè)。

其次，為失地農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)良好的就業(yè)環(huán)境，讓農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣待遇的同時(shí)，還要給予政策傾斜，如消除就業(yè)歧視，稅收貸款優(yōu)惠，失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)先安置，獎(jiǎng)勵(lì)安置失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)等政策。另外，縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村應(yīng)通過(guò)興辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級(jí)企業(yè)，優(yōu)先安置失地農(nóng)民就業(yè)。