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摘要：目前，對于是否繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針存在不同看法。文章認(rèn)為：國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐表明，開發(fā)式扶貧方針是我國政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，必須堅持。但是，在新的形勢下，開發(fā)式扶貧也表現(xiàn)出一定的局限性，需要進(jìn)行完善與拓展。

關(guān)鍵詞：開發(fā)式扶貧方針；參與式扶貧體系；完善與拓展

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》中期評估結(jié)果顯示，綱要實施5年來，全國沒有解決溫飽的貧困人口由2927萬減少到2365萬，減少了562萬；低收入貧困人口從6102萬減少到4067萬，減少了2035萬。同時，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件有了較大改善，各項社會事業(yè)有了長足進(jìn)步。2005年，時任世界銀行行長保羅·沃爾福威茨在訪問中國時說：“自1980年以來，中國的脫貧人口在發(fā)展中國家脫貧人口中占75％，這是一個驚人的事實，中國的減貧成就舉世矚目。”

與此同時，數(shù)據(jù)也顯示，我國減少貧困人口的速度明顯趨緩。20世紀(jì)80年代，全國農(nóng)村貧困人口年均減少1370萬；90年代年均減少620萬，進(jìn)入2l世紀(jì)年均減少只有150萬。于是，對如何解決剩下的2000多萬絕對貧困人口的問題，有關(guān)討論提出了多種解決辦法，集中在兩個方面：一種觀點認(rèn)為開發(fā)式扶貧為主的方針已不適應(yīng)新階段的扶貧形勢，扶貧應(yīng)以救濟(jì)救助為主。目前農(nóng)村有2000多萬貧困人口，只要國家財政給每個貧困人口提供1000元生活保障，也就是每年拿出200多億元，農(nóng)村的貧困問題就可以徹底地解決。另一種觀點認(rèn)為，建立農(nóng)村最低生活保障制度對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除農(nóng)村貧困會起到積極的推動作用，但是簡單地用低保的方式解決現(xiàn)有2000多萬貧困人口的貧困問題，否定開發(fā)式扶貧方針，這種觀點并不符合我國農(nóng)村目前貧困問題的實際，也不符合用發(fā)展和改革的辦法解決前進(jìn)中的問題的基本方針，不利于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建設(shè)小康社會。

筆者在同意后一種觀點的同時認(rèn)為：國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐表明，開發(fā)式扶貧方針是我國政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，必須堅持。但是，在新的形勢下，開發(fā)式扶貧也表現(xiàn)出一定的局限性，需要進(jìn)行完善與拓展。

一、堅持開發(fā)式扶貧的必然性

回顧我國扶貧工作的歷程，根據(jù)推動減貧的主要手段，可以劃分為三大階段：一是從建國至改革開放前(1949～1978年)，我國基本采取傳統(tǒng)的社會救濟(jì)扶貧方針，政府通過一系列強(qiáng)制手段和制度變革實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間分配平均化，總體上避免了貧困程度的加深；二是1978年到20世紀(jì)80年代中期，主要通過經(jīng)濟(jì)體制改革推動經(jīng)濟(jì)增長實現(xiàn)大規(guī)模減緩貧困，這一階段貧困人口大幅度減少；三是20世紀(jì)80年代中期以后，全國范圍內(nèi)開始了有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，逐步形成了我國農(nóng)村扶貧的基本方針，即開發(fā)式扶貧。

開發(fā)式扶貧是對過去傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整。經(jīng)多年的實踐，已經(jīng)發(fā)展成為我國政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。2001年我國政府公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書》指出，開發(fā)式扶貧的方針，就是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)自我積累和自我發(fā)展能力。據(jù)此，開發(fā)式扶貧方針主要包括五個方面內(nèi)容：(1)倡導(dǎo)和鼓勵自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困農(nóng)戶中普遍存在的“等、靠、要”思想；(2)針對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抵御自然災(zāi)害能力較差的實際情況，國家安排必要的以工代賑資金，鼓勵、支持貧困農(nóng)戶投工投勞，開展農(nóng)田、水利、公路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件；(3)國家安排優(yōu)惠的扶貧專項貼息貸款，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，重點幫助貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展以市場為導(dǎo)向的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及相應(yīng)的加工業(yè)項目，促進(jìn)增產(chǎn)增收；(4)開展農(nóng)業(yè)先進(jìn)實用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力；(5)扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。

從國內(nèi)外實踐看，二十多年扶貧開發(fā)的巨大成就證明了這一扶貧方針的正確性。現(xiàn)階段乃至一個更長的時期，我國扶貧工作仍然需要繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧為主的方針。

首先，開發(fā)式扶貧符合目前我國農(nóng)村貧困人口的實際構(gòu)成情況。根據(jù)國家統(tǒng)計局的分析研究，在目前農(nóng)村2000多萬尚未解決溫飽的貧困人口中，只有7％是喪失勞動能力需要救濟(jì)救助的。而93％是有勞動能力、可以通過開發(fā)式扶貧脫貧致富的。同時，這2000多萬人并不是一個固定的群體，其中87％在l億多人的群體中波動出現(xiàn)。國務(wù)院扶貧辦通過建檔立卡，基本摸清各地扶貧工作對象的總量為10698．9萬人。只有逐步提高這1億多人的自我發(fā)展能力，才有可能穩(wěn)定地解決貧困問題。

其次，開發(fā)式扶貧不僅是為了解決貧困農(nóng)戶的溫飽問題，而且是為農(nóng)村全面建設(shè)小康社會奠定基礎(chǔ)。解決貧困問題，最根本的要靠發(fā)展。堅持用發(fā)展和改革的辦法解決前進(jìn)中的問題，是改革開放以來我們黨一貫堅持的方針。我們的目標(biāo)不僅僅是解決溫飽問題，而是到2020年建成全面小康社會。以救濟(jì)救助為主，顯然難以達(dá)到這個目標(biāo)。而且，過于強(qiáng)調(diào)以救濟(jì)救助為主，不利于貧困人群增強(qiáng)自尊心和自信心。

最后，開發(fā)式扶貧已成為國際反貧困領(lǐng)域的共識。是采取救濟(jì)救助的辦法，還是實行開發(fā)式扶貧，在國際反貧困領(lǐng)域一直存在爭論。現(xiàn)在，即使是實行普遍福利制度的西方國家，也在對過度的社會保障進(jìn)行檢討，強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)等方式幫助有勞動能力的人擺脫貧困。經(jīng)過幾十年實踐，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政府在扶貧問題上形成的主流認(rèn)識是，必須以提高貧困群體的自我發(fā)展能力為主。2004年5月，世界銀行在上海召開全球扶貧大會，就是肯定和推廣我國政府主導(dǎo)的大規(guī)模開發(fā)式扶貧的經(jīng)驗。聯(lián)合國開發(fā)計劃署和我國共建中國國際扶貧中心，也是為了推廣中國的扶貧模式。

國際經(jīng)驗進(jìn)一步顯示，無償援助或補(bǔ)貼無益于窮人的發(fā)展和擺脫貧窮，反而會助長他們的依賴思想。應(yīng)當(dāng)使扶貧項目最終能促使窮人提高自己的能力和素質(zhì)，從而使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展即使在外力援助撤出以后仍能持續(xù)進(jìn)行(外力幫助在開始階段不可缺少)。只有采取措施從以下方面建立和培養(yǎng)窮人的能力和素質(zhì)，才有可能從根本上解決窮人的貧困問題，步入良性發(fā)展軌道。這些能力和素質(zhì)包括：認(rèn)識到擺脫貧窮主要靠自己，而不單靠外援；掌握實施發(fā)展項目的必要認(rèn)識；挖掘自己的資源，如儲蓄，從小規(guī)模項目開始，然后再利用外部資源；獲得管理和技術(shù)技能，包括提高文化水平、掌握會計知識和有關(guān)生產(chǎn)技術(shù)等；建立能保證窮人有充分參與機(jī)會的組織，發(fā)展橫向和縱向聯(lián)合，形成組織網(wǎng)絡(luò)；學(xué)會使用政治手段，如爭取實施法律賦予的權(quán)利，向政府爭取新權(quán)利，與各種盤剝作斗爭，讓社會能耐心傾聽窮人的要求等。這些是救濟(jì)式扶貧方式無法達(dá)到的。

當(dāng)然，應(yīng)該看到的是，傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在：未能覆蓋全部貧困人口；相對注重生產(chǎn)性活動和自然資源的開發(fā)，對貧困群體的人力資源開發(fā)及能力培養(yǎng)關(guān)注不夠；扶貧活動的設(shè)計與實施全過程貧困人口參與不足；總體上扶貧效果可持續(xù)性不足等。因此，在新的形勢下，開發(fā)式扶貧的內(nèi)容需要拓展和完善。二

、開發(fā)式扶貧的內(nèi)容拓展與完善

(一)以人力資源開發(fā)為重點，增加人力資本投資，提高貧困人口的能力

經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的首要因素是人。重視教育和教育設(shè)施投資，尤其是初等教育和技術(shù)培訓(xùn)，對貧困地區(qū)進(jìn)行人力資源開發(fā)，是世界各國扶持貧困地區(qū)發(fā)展的普遍經(jīng)驗之一。研究表明，貧困地區(qū)與其他地區(qū)之間除了經(jīng)濟(jì)收入的差距以外，更顯著的是人的思想觀念和教育水平的差距，以及由此而引起的文化、勞動、技術(shù)素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)精神的差距。因此，進(jìn)行貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)，從長遠(yuǎn)看是減輕貧困的根本性措施。馬來西亞在20世紀(jì)70～80年代，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和減輕貧困方面的成就舉世矚目，其中對教育的投資起到了不可或缺的作用。從60年代中期起，馬來西亞政府就開始增加教育投資。70年代初馬來西亞實行新經(jīng)濟(jì)政策后，1972～1977年間，政府在教育方面的投資占國家財政預(yù)算總額的22％，提高了國民教育水平。1987年全體國民平均受學(xué)校教育的時間，男子為7．5年，女子為6年。生活在貧困線以下的人口占總?cè)丝诘谋壤龔?970年的50％降至15％。教育對貧困的減輕產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。其他國家或地區(qū)(如印度尼西亞、韓國、我國臺灣、泰國等)的經(jīng)驗也都證明了教育投資對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減輕貧困的重要作用。

根據(jù)新的扶貧任務(wù)，貧困地區(qū)和貧困人口的人力資本開發(fā)主要包括：一是在繼續(xù)從事自然資源開發(fā)的過程中通過實用技術(shù)的教育來增強(qiáng)開發(fā)的技術(shù)含量。這樣既可以提高資源開發(fā)的效率，又可以更多地順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。二是增強(qiáng)農(nóng)民適應(yīng)市場、參與競爭的能力。三是提高貧困人口流動與就業(yè)能力，這是今后人力資本開發(fā)的主要方向。

目前在扶貧工作中，能力建設(shè)的主要障礙，一是觀念：扶貧規(guī)劃長期以來是上級行政部門及技術(shù)支持部門操作和控制的過程，缺乏以農(nóng)民為主體和中心的工作經(jīng)驗，對村級參與式規(guī)劃還存有疑慮。目前，14．8萬個重點扶持貧困村作出了各種各樣的規(guī)劃，如何能得到各方面的支持和配合，需要統(tǒng)一認(rèn)識。二是支持村級參與式規(guī)劃及其實施的能力建設(shè)還是空白：一方面，扶貧系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)部門能力與技能的建設(shè)亟須加強(qiáng)。很多扶貧領(lǐng)導(dǎo)部門的有關(guān)人士對村級參與式規(guī)劃、實施等缺乏必要的認(rèn)識和知識。他們的思想還停留在以往的扶貧方法上。另一方面，村民是村級扶貧規(guī)劃與實施的主體，也是扶貧的主要對象。幾乎所有的村民都不知道參與式，更不要說參與式的真正含義和具體操作方法。村民對參與式的理解就是投勞、投工參加到項目實施中。能力建設(shè)是一個長期的過程，需要給予重視，始終貫穿扶貧工作的每一個環(huán)節(jié)。

(二)構(gòu)建參與式扶貧體系。促進(jìn)貧困村自組織管理能力的不斷提高

就貧困村而言，參與式扶貧體系建設(shè)的基本內(nèi)容包括兩個方面：一是以行政村為基礎(chǔ)，采用參與式的理念、原則和方法，組織、引導(dǎo)、發(fā)動群眾制定、實施、管理貧困村扶貧開發(fā)規(guī)劃，并監(jiān)測、評價每一個項目的質(zhì)量、效果和影響；二是以參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃為載體，培育基層組織參與扶貧開發(fā)的程度和能力。參與式扶貧體系建設(shè)的主要對策包括：采取有效措施，確保參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃的質(zhì)量；轉(zhuǎn)變新階段扶貧開發(fā)工作方式與運行機(jī)制，充分發(fā)揮貧困村黨支部和村委會在參與式扶貧開發(fā)中的作用；為參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃實施管理小組和監(jiān)測評價小組真正發(fā)揮作用提供制度支持；將培育貧困村基層組織參與扶貧開發(fā)作為黨政機(jī)關(guān)定點扶貧的重要工作內(nèi)容；以參與式扶貧開發(fā)規(guī)劃為載體，全面提高貧困村現(xiàn)有基層組織的參與和管理能力；圍繞扶貧開發(fā)規(guī)劃項目的實施管理、監(jiān)測評價，以及其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活動開展有效的培訓(xùn)；加強(qiáng)貧困村基層組織參與扶貧開發(fā)的制度建設(shè)。

(三)注重建立和完善社會安全網(wǎng)

對于大多數(shù)貧困地區(qū)來說，開發(fā)式扶貧是最有效也是唯一可行的途徑。但那些處于極端貧困狀態(tài)的窮人，或沒有勞動能力而又無人贍養(yǎng)的老人、兒童、殘疾人等，并不能從開發(fā)式扶貧中直接受益。由政府直接向窮人發(fā)放救濟(jì)食品或衣物，是解決這部分人溫飽問題的有效途徑。因此，對于全部或部分失去勞動能力的人口，應(yīng)當(dāng)主要依靠社會安全網(wǎng)的建立來進(jìn)行減貧。社會安全網(wǎng)的建立和完善，主要措施應(yīng)包括：以保障城鄉(xiāng)居民的最低限度生存需求為宗旨，通過認(rèn)真的調(diào)查研究來確定合理的保障標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大保障面，爭取將所有應(yīng)保人口都納入保障的范圍；在城市地區(qū)，應(yīng)以完善失業(yè)保險、最低生活保障和醫(yī)療保險制度為核心；在農(nóng)村地區(qū)，采取措施建立農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；改革資金的籌集機(jī)制，增加上層政府(尤其是中央政府)的轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)社會統(tǒng)籌的程度。

(四)穩(wěn)妥推進(jìn)移民搬遷

對于部分居住在自然資源貧乏、生產(chǎn)生活條件惡劣、生態(tài)極度脆弱、基本不具備人類生存條件、極端偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困人口，無論開發(fā)式扶貧還是救濟(jì)式扶貧都難以見效。只有在嚴(yán)格控制人口增長的基礎(chǔ)上，從教育和培訓(xùn)人手，提高勞動者素質(zhì)和勞動技能，向資源比較豐富、具備生產(chǎn)潛力的地區(qū)遷移，實行移民搬遷。