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摘要：我國社會主義市場經濟體制改革的持續深入，需要繼續深化對各項經濟政策的調整，當前突出的任務就是要對市場規制政策進行深入改革。具體任務包括：放松經濟性規制，強化間接規制和社會性規制，加強對規制主體的規制。

關鍵詞：市場經濟；市場規制：改革

1992年黨的十四大首次明確提出要建設社會主義市場經濟。自此，我國進入了由計劃經濟向市場經濟過渡的階段。這個時期的市場規制政策，可以說是面臨雙重任務：放松與計劃經濟體制相適應的市場規制制度與措施，同時構建一個與市場經濟體系相適應的新的市場規制制度。雖然在兩方面我們都取得了很大成績，但問題依然很多。一方面是市場規制依然過度或越位，現實中的集中表現就是部分地方政府行政審批還是過寬或過嚴；另一方面是市場規制職能缺位，即在需要政府行使規制職能的地方卻出現了政府缺位，市場失靈現象得不到抑制，社會福利水平下降。此外，我國市場規制領域還存在的一個問題是缺乏對規制主體的規制。由于法治基礎薄弱及缺乏有效的制約和監督，在我國，規制者的違規成本很低，由此經常導致規制決策的利益偏向、規制執法不嚴或不合程序等現象。因此，當前及今后一段時間的市場規制改革就要從以下三個方面著手。

一、放松經濟性規制

經濟性規制是指政府使用各種手段，對企業的進入、退出、價格、服務的質和量以及投資、財務、會計等方面的活動所進行的規制。當前要放松我國政府的經濟性規制主要基于以下三點理由：

首先，過度的經濟性規制限制了競爭，保護了壟斷，抑制了市場經濟的發育。從經濟理論上來講，政府與市場是兩個獨立的范疇，市場規制的邏輯起點是市場失靈。但我國計劃經濟體制下的市場規制不是以克服市場失靈為出發點，而是全面替代市場。當前，我國的市場規制在很大程度上不是在具體問題上彌補市場失靈的缺陷，而是堅持計劃經濟的慣性和本能。最典型的是政府在競爭性領域實行過多的進入規制，限制了多元化的經濟主體參與競爭，窒息了經濟的活力，抑制了市場經濟的發育。

第二，過度的經濟性規制滋生了大量尋租行為。從尋租經濟學的角度來說，當政府借助于法律手段和行政權威，強制性地直接干預經濟活動時，設置經濟租金以及追逐租金的現象就會自然產生。租金的來源可以分為政府被動創租和政府主動創租兩類。被動創租指政府由于受到既得利益集團的影響，利用其職權，創造和維護某些利益集團的既得利益。既得利益集團通過非法報酬或影響力，誘使或迫使政府制定對其有利的規制政策，從而形成了租金。如，行業壟斷者為保住自身的壟斷地位，游說、收買政府及其官員，使之限制新企業的加入。主動創租主要指政府部門預期到尋租行為為其帶來的收益，從而通過行政干預來主動創造租金。如，政府通過行政干預在競爭性領域實行嚴格的進入規制，行業潛在進入者為早日得到進入許可，就必須采取各種方式的“關系營銷”打通各方面關系。在我國經濟體制轉型過程中，政府被動創租和主動創租的行為相當普遍。規制者濫用手中的規制權力，謀求個人或小團體私利的現象時有發生。

第三，全面參與國際競爭的現實要求必須放松經濟性規制。加拿大學者D·薩維指出：“全球化經濟要求國家自由裁量權的某種犧牲，將其讓渡于國際機構并服從國際規則。如，一國貿易政策越來越受到國際協議的限制。加入WTO意味著我國以國家主權為信用憑證承諾遵守國際既定的游戲規則。與此相聯系，按照市場導向進一步更新政府管理理念、轉變政府職能、加快放松經濟性規制以實現與國際慣例的接軌已勢在必行。”

由此看來，要推動市場經濟的進一步發展，我國政府必須放松經濟性規制。這有兩層含義：一是完全撤消對被規制產業的各種價格、進入、投資、服務等方面的限制，使企業處于完全自由的競爭狀態。要樹立“法無禁止即可為”的理念。即：凡是沒被法律禁止的，就都是允許做的；只有被法律明文禁止的，才是不可以做的。這就是說，企業和個人的投資、創業行為無需政府來批準，許多經濟活動根本不需要政府層層審批，只需在政府有關部門登記或備案就可進行；另一個層次就是部分地取消規制，即有些方面的限制性規定被取消，而有些規定繼續保留；或原來較為嚴格、繁瑣、苛刻的規則條款變得較為寬松、開明，如在進入規制中，由原來的審批制改為備案制等。

建立新的市場體制，必然意味著對原有的計劃經濟體制時期的嚴格規制的打破。而體制慣性表明我國轉型經濟中的放松政府經濟性規制將是一個痛苦而長期的任務。

二、強化間接規制和社會性規制

間接規制主要是針對不公平競爭的規制，即政府通過反壟斷法、民法、商法等法律對不公平競爭行為進行間接制約。間接規制的著眼點在于那些阻礙市場機制發揮作用的行為，其目的是為了堅持市場機制的基本框架并尊重經濟主體的自由決策，是為了維護競爭市場以確保私人企業的正常運行。社會性規制則針對于外部性、非價值性物品等問題，由政府對企業進行限制，以防止公害，保護環境，保證健康、安全等。之所以提出當前我國要強化間接規制和社會性規制主要有以下理由：

首先，從理論上來說。按照制度的分析來理解，市場經濟在建立和發展的早期，存在著為市場確定公平競爭規則、維護公眾利益的制度任務，順應市場要求的規制制度不僅應當建立，在某些情況下，還可適當加強。博蘭尼(KarlPolani)在對英國早期市場經濟的興起所做的描述分析中指出：只有當市場經濟的制度設定存在時，市場規律才能自動發揮作用，資本主義的生命力一直依賴于市場與對市場的限制的特定結合，而且放棄限制會削弱資本主義經濟的活力。諾斯的觀點則更為明確：“由于新古典理論關注于有效的要素和商品市場的運作，西方經濟學家很少理解創建這種有效市場所需的必要制度條件，因為他們將此視為想當然。只有一套能夠提供較低交易成本和可信承諾的政治和經濟制度，才能使支撐經濟增長的有效的要素和商品市場成為可能。”西方發達國家的經驗表明，規制是經濟發展“看得見的手”，市場機制是經濟發展“看不見的手”，而以我國現階段的發展模式來看，規制與市場則是我國實現經濟起飛和跨越式發展的“兩翼”。第二，從改革實踐來說。在所有的轉軌國家中，中國經濟所表現出的持續強勁勢頭是一個基本事實。這當然是由于市場釋放出了巨大能量，也要歸功于非公有制經濟迅速崛起所做的貢獻，但這并不是經濟發展的全部原因。在比較的意義上，著眼于俄羅斯及其它東歐國家的市場化改革，我們就能發現，事實上，在多數轉軌國家中，無論是市場化程度更高的國家，還是轉軌更徹底的國家，抑或是市場化進程較緩慢的國家，都沒有迎來預期的經濟增長，相反，卻遭受了未曾料想到的經濟衰退。分析個中緣由，俄羅斯前總理蓋達爾指出：松弛的預算約束和名存實亡的行政控制的災難性結合是轉軌國家經濟衰退的根源。由此可以認為，單純的市場經濟的成長至少在轉軌過程中并不是中國近年來經濟成就的惟一解釋因素，而行政控制或者準確地說適當的市場規制對于經濟的發展也起了重要作用。這種規制提供了相對穩定的經濟、政治、社會秩序，從而促進了經濟的高速增長。而這種相對穩定的秩序，仍是我國未來發展所必須的。

第三，從我國目前部分領域內的市場秩序混亂，地下經濟、黑市交易頻生，消費者權益受到侵害，安全事故頻發，環境污染嚴重等諸多現實來看，就一種政府責任來講，加強規制仍然是我國當前市場經濟發展過程中公共政策制定中的題中之義。

當前我國政府加強規制主要是要加強間接規制和社會性規制。一方面，政府要有意識地創造適合市場經濟運行的制度框架，通過相關的法律法規和政策手段，制定有利于市場經濟發展的行政性立法，創造良好的市場競爭環境。另一方面要通過加強社會性規制，抑制企業的外部不經濟行為并避免由于信息不對稱對消費者利益的侵害。轉型經濟中的外部不經濟大多是由企業行為的短期化所引起的。政府社會性規制作為政府直接干預的一種形式，可以迫使企業或個人考慮外部成本或外溢效應；信息不對稱在任何一種經濟中都是普遍存在的。由于消費者很難收集到全面信息或即使收集到了也很難理解，從而導致消費者利益受損。因此，需要通過市場規制降低消費者得到或理解信息的成本。當前政府要通過強化社會性規制，在以下兩個領域發揮作用：一是維護消費者權益。消費者往往因為市場交易的信息不對稱而受到各種侵害。政府通過社會性規制向消費者提供信息、公共安全與衛生保障，懲罰侵害消費者利益的行為，改變消費者在市場交易中的不利地位，切實維護消費者權益。二是保證生產安全。廠商為了降低生產成本，往往會做出損害勞動者權益的行為。市場規制通過強制性措施防止以工人健康和生命安全為代價降低生產成本的現象，向勞動者提供必要的設施與援助，保護勞動者的合法權利。

三、加強對規制主體的規制

規制“規制者”的問題已成為市場規制領域的一個重要問題。規制的具體政策和制度的執行和實施最終離不開人的行為，所以必須首先解決規制者的問題，否則再好的制度也只能束之高閣或半途而廢，失去應有的社會作用。這些都說明，對規制者的規制有進一步探討的必要性和現實意義。有學者指出：“法規的具體實施能否達到預期的目的，除了要受許多相關制度的制約外，更取決于對規制者的規制結構，即必須建立起一套能夠有效約束規制者行為，使其所掌握的行政權力不致被棄用、濫用和被不公正地使用。”強化對規制者的規制，主要有理論與現實兩方面的原因。

從理論上來看：規制者既不是完全的“經濟人”，也不是完全的“公益人”。這就導致政府組織所具備的“公共性”目標與政府部門、政府官員行為目標之間的差異。從規范角度說，政府的市場規制行為必須代表公共利益。然而，現實中的政府是由具體的人和機構組成的，他們的利益和行為目標并不必然和社會公共利益相一致。當二者發生矛盾時，存在產生政府部門和官員為追求自身利益而做出有害于公共利益的決策的可能。在規制者的責任大量增加而收益卻沒有相應增加的條件下，成本收益的嚴重不對稱可能使得規制部門和相關官員在沒有法治約束和責任意識的情況下，超出規制邊界或者在各種利益的平衡中做出有利于自己的決策。弗里德曼曾經研究過美國政府的醫藥規制，發現負責醫藥管理的那些官員對新藥上市速度大大減緩負有極大的責任：如果審批后發出許可的藥是假的，規制官員必須負起相應責任；但是藥賣了多少，他們并沒有收益。因此，對一個理性的官員來說，把新藥申請報告壓起來就是最合理的選擇。據估計，實行藥品規制后，美國因為吃不到更新更有效的藥而導致死亡的患者人數，可能遠遠超出了因政府防假藥而減少的人數。

從我國的現實情況來看：首先，由于法治基礎薄弱，規制者的違規成本很低，違規現象很多。由于缺乏有效制約和監督，不僅導致規制機構膨脹，而且出現規制決策的利益偏向、規制執法不嚴或不合程序、規制監督不力甚至無效、規制者肆意違規卻不承擔或很少承擔違規的法律責任。其次，計劃經濟體制下政府市場規制的慣性導致規制的低效。計劃經濟體制下市場規制的慣性在經濟轉型過程中集中表現為：規制者不愿適時撤出競爭性經濟領域；規制者難以擺脫它與企業在計劃經濟體制下所形成的裙帶關系，行業保護、地方保護嚴重；規制者習慣于以行政命令、行政審批的手段，而不是以行政指導、行政合同、行政獎勵的手段進行規制；規制程序不透明。再次，多元化的規制主體導致各規制機構間互相爭奪規制權力和規制利益，推諉規制責任。我國政府的規制機構在橫向(塊)和縱向(條)上都存在不合理的規制權力的重疊與交叉，各規制機構對于權力和利益的爭奪導致規制的權威性受損，規制的目標難以實現。

有鑒于此，規制者必須被“規制”，必須對規制者的行為和規制權力的行使進行外部約束。首先，要對規制的立法過程及內容進行監督和審查，這是保證規制依據具備合法性與合理性的前提條件。我國必須對政府行政機關的規制立法進行相應的細致審核，防止規制者把自利的內容法律化。同時，更重要的是防止規制立法與國家的憲法、法律和其他的行政法規相沖突，從而在源頭上保證市場規制具備合法的依據。其次，要提高規制的透明度，建立由被規制者參與的協商談判制度、聽證制度、信息公開制度等。再次，建立統一、集中、獨立的規制機構，將分散于政府部門的規制職能盡可能地集中于新的管理機構，杜絕多頭規制。從理論上說，應按照市場失靈發生的不同領域相應建立獨立的規制機構體系。如，在特定的自然壟斷產業或相關的自然壟斷產業，應相應建立獨立行使規制職能的規制機構。為防止來自地方政府和行業管理部門的干擾，規制機構原則上應直屬于全國人大，并在各地設立垂直領導的執法機關，以確保其中立性。