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摘要韓國的政策金融對(duì)制造“漢江奇跡”功不可沒，但同時(shí)也帶來了許多弊端。本文在介紹、分析韓國政策金融的基礎(chǔ)上，總結(jié)了韓國實(shí)施政策金融的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并通過我國與韓國的比較，對(duì)我國的政策金融發(fā)展提出了自己的看法。

從一般意義上來說，政策金融主要指的是公共部門所從事的金融活動(dòng)，是與民間金融相對(duì)應(yīng)的。由于發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的政策金融在目標(biāo)、手段、規(guī)模、運(yùn)作方式等各個(gè)方面的顯著差別，政策金融的涵義也有所不同。

許多發(fā)展中國家(經(jīng)濟(jì)體)都把政策金融當(dāng)作一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)手段而加以運(yùn)用，但是效果差異很大.日本、韓國、臺(tái)灣、新加坡等比較成功，而拉美、南亞的許多國家都失敗了。在這些有限的成功者之中，韓國的政策金融最為非凡。在韓國，政策金融成為了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極為重要的杠桿，它與韓國的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)模式等融為一體，共同支撐了韓國高速的經(jīng)濟(jì)增長，制造了“漢江奇跡”。但是它的實(shí)施也帶來了韓國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性、體制性的頑癥，以致韓國在97年的東亞金融危機(jī)中一敗涂地。因此，研究韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政策金融是一個(gè)重要而又復(fù)雜的問題。

一、韓國的政策金融

(一)韓國政策金融的內(nèi)容、作用及特點(diǎn)

韓國的政策金融包括三個(gè)方面：一是政府控制金融系統(tǒng)；二是政府控制利率；三是通過金融機(jī)構(gòu)向特定產(chǎn)業(yè)以優(yōu)惠條件貸出資金。

1.韓國政策金融的內(nèi)容及作用

韓國的政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制始于樸正熙政權(quán)的建立，樸正熙高度重視國家對(duì)金融部門的控制，認(rèn)為金融應(yīng)該作為政府手中的得力工具推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，于是通過一系列措施建立了“官治”金融體系，政府不但控制了政策制定權(quán)及金融監(jiān)管權(quán)，而且在實(shí)際上控制了大部分的儲(chǔ)蓄存款，這使政府在實(shí)施政策金融時(shí)具備了雄厚的物質(zhì)實(shí)力，見表1。

表1韓國政府金融機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄占總儲(chǔ)蓄的比例(%)

時(shí)間

政府或郵政

儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)

國有商業(yè)銀行和

專業(yè)銀行

總計(jì)

1971—1975年

4.8

80.7

85.5

1976—1980年

1.0

80.0

81.0

1981—1985年

2.2

57.9

60.1

1986—1990年

1.1

32.1

33.2

資料來源：《東亞奇跡——經(jīng)濟(jì)增長與公共政策》(世界銀行政策調(diào)研報(bào)告)中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1995，第191頁。

利率是重要的金融杠桿，韓國政府自然要將它控制在手中。政府不但把利率作為一般的貨幣政策工具，而且作為政策金融的有力杠桿去刺激經(jīng)濟(jì)的開發(fā)，其調(diào)控范圍、調(diào)整幅度都相當(dāng)?shù)拇螅踔敛幌纬伞澳胬省薄ⅰ安顒e利率(歧視性利率)”等典型的管制利率形態(tài)。

韓國的政策金融是與其產(chǎn)業(yè)政策密切配合的。從20世紀(jì)60年代中期開始，韓國執(zhí)行出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，政策金融向出口部門傾斜。用于支持出口的政策性資金占銀行信貸總量的比例不斷增加。在強(qiáng)有力的金融支援下，韓國的出口迅速擴(kuò)張，出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略取得了巨大的成功。

1973年，韓國政府正式提出“重化學(xué)工業(yè)”立國的方針，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向重化學(xué)工業(yè)部門。政策金融的重點(diǎn)也由此轉(zhuǎn)向重化工業(yè)。商業(yè)銀行貸款大量向重化工業(yè)部門傾斜，至20世紀(jì)80年代初，韓國用于推動(dòng)重化學(xué)工業(yè)發(fā)展的銀行貸款共有298種，其中政策金融占221種。用于重化工業(yè)的政策性貸款有力地推動(dòng)了韓國的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，使韓國這個(gè)資本匱乏、技術(shù)落后的國家迅速實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量的工業(yè)化。

2.韓國政策金融的特點(diǎn)

(1)在政策金融運(yùn)作過程中，政府與民間部門之間存在著緊密的協(xié)商機(jī)制，并且對(duì)政策金融貸款對(duì)象進(jìn)行密切的監(jiān)督與治理。

韓國總統(tǒng)每月都要主持召開“外貿(mào)促進(jìn)會(huì)”和“經(jīng)濟(jì)趨勢碰頭會(huì)”，參加人員有政府部門高級(jí)官員、產(chǎn)業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)、銀行家以及工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。這樣，在政府、銀行與企業(yè)之間便建立了一個(gè)緊密有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，共同促成產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。政府、銀行、企業(yè)三者構(gòu)成了一個(gè)三位一體的系統(tǒng)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共謀發(fā)展、互相支持，成為韓國政策金融，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一大特色。政策金融只支持那些完成產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)出色的大企業(yè)，這樣必然要加強(qiáng)對(duì)這些企業(yè)的監(jiān)督與治理，加強(qiáng)對(duì)貸款使用的監(jiān)督，這無疑增強(qiáng)了政策貸款的有效性和安全性。

(2)政策金融的范圍廣、程度深、規(guī)模大、時(shí)間長，可以說它不但支撐了高速的經(jīng)濟(jì)增長，而且塑造了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這與日本以及其他新興工業(yè)經(jīng)濟(jì)體相比，都是非常非凡的。

(3)政策金融對(duì)中心銀行依靠很大。通過商業(yè)銀行貸出的政策性資金中，來自中心銀行貸款的資金高達(dá)35%左右。中心銀行——韓國銀行的傾斜性利率比一般利率低得多，比如，出口票據(jù)貼現(xiàn)率只有3.5%，而一般銀行是9.0%；1974年商業(yè)票據(jù)再貼現(xiàn)率是11.0%，比一般商業(yè)銀行低4.5%。這使得政策金融中，中心銀行的利率補(bǔ)貼比重很大，輕易引發(fā)通貨膨脹，造成宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。事實(shí)上，從20世紀(jì)60年代初經(jīng)濟(jì)起飛一直到80年代初，韓國的通貨膨脹率幾乎年年都是兩位數(shù)，1964年和1974年甚至達(dá)到30%以上。

(4)外資也被置于產(chǎn)業(yè)政策之下，成為政策金融的一部分。

(二)韓國政策金融的弊病及改革

韓國的政策金融雖然對(duì)制造“漢江奇跡”功不可沒，但是也逐漸暴露了它的弊端。從20世紀(jì)80年代初開始，韓國政府就開始了漸進(jìn)的金融改革，但是由于體制惰性，大量的政策性貸款依然沒有取消，政策金融的核心依然沒有改變，終于釀成了1997年嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這使人們把目光投向韓國式政策金融的負(fù)面作用，而此前卻一直為人們所忽視。

1.政策金融阻礙了企業(yè)的發(fā)展。政策金融使企業(yè)的負(fù)債率過高，增加了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，助長了不合理的企業(yè)擴(kuò)張，使企業(yè)家養(yǎng)成了依靠政府、依靠銀行的不良經(jīng)營習(xí)慣，阻礙了企業(yè)家經(jīng)營能力的提高。

2.政策金融阻礙了金融體系的發(fā)展，造成了一個(gè)非市場化的、效益低下、治理落后、缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和能力的脆弱的金融體系，

金融危機(jī)中顯得不堪一擊。

3.政策金融惡化了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府控股銀行，非凡是治理利率，這使得金融市場上信號(hào)扭曲，不能實(shí)現(xiàn)資金的有效配置，政策性貸款更是一種直接的人為干預(yù)，是一種根本上反市場的行為。政策金融造成了不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。長期對(duì)出口產(chǎn)業(yè)、重化工業(yè)的傾斜政策，造成了內(nèi)需產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)的相對(duì)落后，在部門之間造成了嚴(yán)重的不均衡。長期支持大企業(yè)集團(tuán)，歧視中小企業(yè)的政策，造成了企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)的失衡，降低了整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的彈性，增大了風(fēng)險(xiǎn)。

4.政策金融以歧視性為特征，損害了公平原則。它人為地阻礙了市場主體(包括企業(yè)，也，包括銀行)間的平等競爭，造成了壟斷，在長期中肯定不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也擴(kuò)大了收入差距，使社會(huì)動(dòng)蕩日益加劇。

5.政策金融使政府權(quán)力過大，官員尋租的可能性增加，助長了腐敗。

在20世紀(jì)70年代末、80年代初第二次石油危機(jī)的沖擊下，再加上國內(nèi)的政治動(dòng)蕩，韓國經(jīng)濟(jì)大幅滑坡，在1980年出現(xiàn)了負(fù)增長，政策金融的弊端也隨之暴露。從全斗煥政府開始，韓國進(jìn)行了漸進(jìn)式的金融改革，與政策金融相關(guān)的許多做法都發(fā)生了改變，經(jīng)過十幾年的改革，韓國的政策金融發(fā)生了很大的變化。但是長期形成的金融體制積重難返，很難在本質(zhì)上有所改變。畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)，負(fù)債率過高而又盲目擴(kuò)張的大企業(yè)集團(tuán)，脆弱的金融體系，仍然延續(xù)了下來而沒有質(zhì)的改變，這些經(jīng)濟(jì)深層結(jié)構(gòu)中蘊(yùn)藏的體制性矛盾終于在1997年東亞金融危機(jī)的沖擊下發(fā)生了總爆發(fā)，使韓國陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中。在“亞洲四小龍”中，韓國的損失最大，危機(jī)最嚴(yán)重，應(yīng)該說不是偶然的，而是與其非凡的發(fā)展道路密切相關(guān)。

金融危機(jī)中產(chǎn)生的金大中政府，接受了國際貨幣基金組織的貸款和建議，推行了一條市場化、民主化的改革路線。其四大措施(分別針對(duì)企業(yè)、金融業(yè)、勞工制度和政府機(jī)構(gòu))動(dòng)作之大、影響之深都是空前的。這次改革對(duì)整個(gè)企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融體系以及政府機(jī)構(gòu)都動(dòng)了大手術(shù)，原來的政策金融體系看來很難再存在下去了。這些重大措施取得的效果也是令人振奮的，韓國僅用了兩年就走出了低谷，成為最先擺脫危機(jī)的東亞國家(包括東南亞)。這說明韓國式的政策金融只能是一個(gè)暫時(shí)性的措施，它在一個(gè)落后經(jīng)濟(jì)的起飛階段是卓有成效的，但是“禍根”也從此埋下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步成長、成熟起來之后，其弊端也暴露得日益明顯，必須進(jìn)行根本性的改革，否則就避免不了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。從韓國的發(fā)展史中我們看到的是政府與市場在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的復(fù)雜作用，看來最終是政府向市場的復(fù)歸。

二、韓國的政策金融帶給我們的啟示

政策金融本質(zhì)上是政府對(duì)市場的一種干預(yù)，而韓國的政策金融在政府干預(yù)度上甚至超過許多政策金融失敗的國家，為什么卻取得了成功呢?答案歸結(jié)為一點(diǎn)，那就是政策金融必須是對(duì)市場效果的一種逼近。也就是說，政策金融手段要達(dá)成的目標(biāo)必須是市場同樣要達(dá)成的目標(biāo)，二者是可以相互替代的，只不過依靠政府的力量可以縮短時(shí)間，而依靠市場的力量更加耗時(shí)罷了。反過來，假如政策金融從本質(zhì)上變成了一種反市場的行為，那么它是不可能取得成功的。所以，對(duì)市場效果的逼近是政策金融取得成功的必要條件。

(一)考察韓國的政策金融我們可以發(fā)現(xiàn)，它實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場效果的逼近

1.雖然金融機(jī)構(gòu)為政府所控股，但貸款對(duì)象卻基本上都是私營企業(yè)。公營企業(yè)因其產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)，不能在市場上進(jìn)行自由交易，不是合格的市場主體，同時(shí)因?yàn)楣衅髽I(yè)缺乏利潤動(dòng)機(jī)和激勵(lì)機(jī)制，難以避免效率低下。向公有企業(yè)提供大量政策性貸款，無疑會(huì)造成資源的非效益使用，同時(shí)也降低了金融機(jī)構(gòu)的效率，引起宏觀經(jīng)濟(jì)的一系列問題。我國以及其他一些國家(比如土耳其、印度、墨西哥及一些拉美國家)長期用政策金融支持國有企業(yè)，發(fā)展績效始終不盡人意，其根源就在于此。國有企業(yè)是人為建立的，大規(guī)模支持國有企業(yè)的政策金融是對(duì)市場的背離，與市場所要達(dá)到的目標(biāo)南轅北轍，不可避免地要遭到失敗。

2.韓國政策金融在運(yùn)作上逼近了市場效果。首先，政策金融的實(shí)施以經(jīng)營狀況作為標(biāo)準(zhǔn)，出口多、效益好的企業(yè)能夠繼續(xù)得到貸款支持，而不成功的企業(yè)便不能再得到貸款，這就依據(jù)客觀經(jīng)營狀況人為地實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰，逼近了市場機(jī)制所能達(dá)到的效果。其次，這種做法之所以能取得成功，原因就在于政府所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是市場化的。出口工業(yè)市場在國外，經(jīng)營實(shí)績由國際市場的競爭決定，因此反饋的信息是真實(shí)有效的市場信息。發(fā)展重化工業(yè)也從一開始就是面向出口的，因此作用機(jī)理是相似的。要想達(dá)成此種效果，經(jīng)濟(jì)體必須是一個(gè)開放的經(jīng)濟(jì)，關(guān)起門來搞進(jìn)口替代，市場信號(hào)不可避免地是扭曲的，政策。金融所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)也不可能是客觀的。

3.高效、廉潔的發(fā)展型政府是韓國政策金融成功的有力保證。政策金融的執(zhí)行者——政府無疑起著至關(guān)重要的作用，韓國的樸正熙政權(quán)是一個(gè)務(wù)實(shí)的軍人政權(quán)，其反腐敗措施非常有力，機(jī)構(gòu)精簡、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，滿足了成功的政策金融對(duì)政府的苛刻要求，保障了政策金融在逼近市場的軌道上運(yùn)行良好。

(二)我國能否模擬韓國，通過政策金融推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呢?答案是否定的

1.我國的國情與韓國不同。雖然我國與韓國在50年前處于幾乎相同的低發(fā)展水平，但是此后卻走向了不同的發(fā)展模式，韓國融入了所謂資本主義陣營，而我國則走上了社會(huì)主義道路。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的一整套體制所帶來的弊病都是韓國在經(jīng)濟(jì)起飛之初所不曾碰到的，這也就是說，韓國能夠在一窮二白的基礎(chǔ)上建立起嶄新的政策金融體系，而我國則扛著沉重的歷史包袱，每前進(jìn)一步都步履維艱。我國首先面臨的是深化改革的問題，從改革中脫胎出來的各方面體制與20世紀(jì)60年代的韓國頗為不同，因而不可能簡單地模擬韓國的政策金融。

2.韓國的政策金融產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，我們不可能對(duì)之進(jìn)行模擬。想達(dá)到那樣的效果而又不建立那樣的體制是很難的，但是建立類似韓國的金融體系和企業(yè)制度必然重蹈韓國的覆轍。

3.韓國的體制性弊端從一開始就存在著，而在20世紀(jì)60-70年代之所以未碰到嚴(yán)重的問題，原因就在于韓國處于半保護(hù)狀態(tài)下，尤其是

資本市場處于關(guān)閉狀態(tài)。今天，世界市場變得更加開放，經(jīng)濟(jì)一體化程度與60年代相比大大加深了，金融深化已是各國都普遍認(rèn)同的一個(gè)趨勢，對(duì)利率進(jìn)行大范圍的、長期的管制已經(jīng)不可能，對(duì)某些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)傾力支持而忽視其他產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的歧視性做法也已不再是明智之舉，國有銀行一統(tǒng)天下的局面必須打破，因此我國不可能再去模擬韓國的政策金融了。韓國的政策金融無疑是一種金融壓抑，而我國長期形成的金融體制是與韓國類似的金融壓抑，需要的是金融深化，需要一個(gè)更加市場化的金融體系和競爭機(jī)制。

4.韓國政變上臺(tái)的務(wù)實(shí)軍人政府是實(shí)施政策金融的有力保障，而我國的文官政府是不適合韓國式政策金融的。即使在韓國，那樣的軍人政府也只能是—種歷史的過渡。

但是，政策金融也不光是韓國一種，世界各國都存在著政策金融，而韓國政策金融由于貼近市場運(yùn)行效果取得了成功，這是對(duì)所有發(fā)展中國家的良好示范。我國雖然不能模擬韓國的政策金融，但是可以學(xué)習(xí)借鑒它的許多東西，最重要的一條就是使政府干預(yù)逼近市場效果。為此，我們在體制層面上應(yīng)該做到：第一，加快國有企業(yè)改革，放棄對(duì)大部分國有企業(yè)的政策性貸款，轉(zhuǎn)而支持私營企業(yè)，把私營經(jīng)濟(jì)提高到戰(zhàn)略地位；第二，建立真正的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，徹底打破超經(jīng)濟(jì)權(quán)力的壓制，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的解放；第三，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)開放度，不再把進(jìn)口替代戰(zhàn)略作為基本的發(fā)展戰(zhàn)略；第四，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，推進(jìn)政治體制改革。在政策金融的具體實(shí)施上，有這樣幾個(gè)要點(diǎn)：第一，控制政策金融規(guī)模，比例不宜過大；第二，政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)完全分開，商業(yè)銀行的政策性貸款要全部取消；第三，政策金融的主要支持對(duì)象應(yīng)轉(zhuǎn)向私營企業(yè)、中小企業(yè)以及高新技術(shù)企業(yè)；第四，政策金融的針對(duì)性要加強(qiáng)，力度也要加強(qiáng)而不是減弱，手段多樣化，可以更多地采取政府擔(dān)保等間接手段。

由于我國在許多方面仍然落后，所以政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用是十分重要的。作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段之一，政策金融仍將扮演重要的角色。但是我國的政策金融將與韓國大不相同，它一方面要徹底從舊體制中擺脫出來，一方面又要適應(yīng)新的世界經(jīng)濟(jì)形勢，從一開始就帶有鮮明的市場化色彩。我們相信，這樣的政策金融能夠逼近市場運(yùn)行效果，同時(shí)又能夠避免韓國政策金融的各種弊端，成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

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