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[摘要]:本文嘗試從財政部門的角度和建立公共財政框架的要求出發，認真分析了當前政府投融資管理體制方面存在的一些問題，并在了解市場經濟發達國家和地區的一些規范做法的基礎上，以明確投資主體、強化投資風險約束機制、全面推行政府采購制度、營造良好的投資環境、加強政府融資負債管理、建立科學的財政資金撥付制度等為突破口，提出了一些適應當前我國發展狀況的具體對策。一、現狀分析。二、政府投融資管理體制方面。(一)明確投資主體，改革投資管理方式。(二)強化投資風險約束機制。(三)全面推行政府采購制度，擴大政府投資建設領域市場調節的范圍。(四)營造良好的投資環境，吸引社會資金參與政府投資基礎性和開發性項目建設。(五)加強政府融資負債管理，防范財政風險。(六)建立科學、嚴密的財政資金撥付制度。三、融資手段方面。(一)盤活存量資產。(二)搞活增量資產。

本文嘗試從財政部門的角度和建立公共財政框架的要求出發，認真分析了當前政府投融資管理體制方面存在的一些問題，并在了解市場經濟發達國家和地區的一些規范做法的基礎上，以明確投資主體、強化投資風險約束機制、全面推行政府采購制度、營造良好的投資環境、加強政府融資負債管理、建立科學的財政資金撥付制度等為突破口，提出了一些適應當前我國發展狀況的具體對策。

一、現狀分析

根據我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現在以下方面：

1．從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權責不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財政的要求甚遠。

2．從投資管理來看，風險約束機制尚未建立，新的符合社會主義市場經濟體制的宏觀調控體系尚未形成。建設單位同時也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設單位為自己爭取利益而潛意識地為擴大投資而在建設過程中“不懈努力”的局面。臨時性建設單位大量存在，由于專業人員的嚴重匱乏，使得機構效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。

3．從投資環境來看，缺乏必要的社會法制環境和面向市場經濟的建設市場。政府投資建設市場工程造價的確定還是沿用“量價合一，固定費率”的計劃經濟模式，這種舊的模式存在較多的弊端：(1)工程投資方不能通過市場競爭選取理想的報價；(2)施工企業也不能根據項目特點按具體施工條件、施工設備和技術專長來確定報價，企業個體優勢無法在競爭中體現；(3)特別是在招標時，按“量價合一，固定費率”算出一個預算標底，再按招標文件規定的浮動范圍來圈定中標價和中標單位，這是一種模糊定價，企業投標報價是“非實質性”的，往往遠遠超出實際造價，能否中標只是看預算編制人員的編制水平，不能很好地體現招投標的“誠實信用”原則和“競爭定價”原則，不利于建設市場公平競爭環境的形成，更不能體現先進生產力的發展要求，已不適應市場經濟發展的需要。

4．政府融資方面也存在較多問題：(1)融資渠道較為單一，基本依靠財政資金和銀行貸款；(2)地方政府擔保、承諾形成了大量隱性債務，將成為以后形成財政風險的不利因素；(3)部分采用市場化方式運作的項目實際操作上還有待進一步完善；(4)法律規定地方政府不得融資負債，沒有債券發行權，某種程度上制約了其基礎設施建設積極性的發揮。

此外，沒有根本改變行政性項目審批制度、配套資金到位率不高和市場資源配置的基礎性作用還未充分發揮的問題也是存在的。

二、政府投融資管理體制方面

(一)明確投資主體，改革投資管理方式。

1．強化競爭性項目投資的市場調節。競爭性項目投資主要指投資收益比較高、市場調節比較靈敏、競爭性比較強的一般性項目投資。對于此類項目，應確立企業為投資主體，將其全面推向市場，逐步用項目登記備案制代替現行的行政審批制，由企業自主決策、自擔風險，通過市場進行籌資、投資、建設和經營。對現有政府已經參與投資的競爭性項目，應創造條件逐步向企業轉讓產權，產權轉讓收入用于基礎性投資項目建設；已批準尚未開工的投資項目，原定由政府承擔的建設資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對這類項目投資主要是加強政策指導。

2．拓寬基礎性項目的投融資渠道。基礎性項目投資主要包括具有自然壟斷性、建設周期長、投資額大而收益低的基礎設施和需要政府重點扶植的一部分基礎和支柱產業項目的投資。這類項目多數屬于政策性投融資范圍，具有超前性、社會性和公益性等特點，政府在這一領域中仍應起主導作用。政府應集中必要的財力、物力，成立一個代表政府投融資的經濟實體��政府投資公司或發展公司作為投資主體。實行政府主導、市場運作應成為今后一個時期基礎性項目投融資體制改革的方向。政府主導的內容：一是制定和執行基礎設施和社會發展中長期發展規劃；二是確定這一領域的重大項目；三是統籌預算內、外政府專項資金，在引導社會各類資金中起基礎性、決定性作用；四是制定市場運作所需要的各項配套政策；五是根據發展的要求，管好價格水平與服務質量；六是協調解決下一級行政區域之間基礎設施建設的共享性問題；七是一些沒有回報的項目仍由政府投資。市場運作的基本要點是：(1)凡是有一定回報的基礎設施和社會項目均應納入市場化運作范圍；(2)政府投入均應委托政府投資公司或發展公司運作，項目的實施與管理均按現代化企業制度要求運作；(3)打破所有制界限和行政隸屬關系，采取各種措施，吸引社會各類投資主體進入這些領域；(4)加大銀行貸款、股票、債券等市場化融資比重。這樣就形成了總體政府主導，分層(政府層、企業或項目層)市場運作的格局。

3．完善公益性項目投資管理制度。公益性項目投資包括科技、文教、衛生、體育和環保等事業的投資，公、檢、法等政權機關的建設投資，以及政府機關、社會團體辦公設施、國防建設等投資。公益性項目主要由政府用財政資金安排，并根據政府財政狀況量力而行，應建立標準化、規范化的投資管理制度。我們的設想如下：(1)形成大業主的概念，成立政府投資辦公室(常設機構)，該辦公室的職能定位是：作為政府投資主體，全權甲方，負責專業化運作政府投資建設的公益性項目，統一管理，提高資金使用效益，并做好項目的后評價工作。(2)分離建設單位和受益單位，政府投資辦公室對政府投資工程實行“交鑰匙工程”，即在受益單位提出使用功能要求后，其他所有建設工作由該辦公室按照規范運作程序完成。(3)撤銷各部門的基建辦公室和各工程業主委員會，非專業人員原則上回歸原崗位，部分人員可以充實到政府投資管理辦公室。(4)配合新《會計法》的實施，財政國庫集中支付制度和會計委派制的實行，對建設資金實行財政全過程監督。

(二)強化投資風險約束機制。

只有增強投資主體的風險意識，嚴格投資決策責任制，才能真正提高投資項目的效益，保證資源的合理利用。(1)積極推行項目法人責任制。實行項目法人責任制就是由項目法人對建設項目的籌劃、籌資、建設、經營、還貸、保值增值全過程負責。(2)實行建設項目資本金制度，規范項目投融資行為。(3)建立嚴格的投資決策責任制。投資體制必須在明晰企業產權和明確政府經濟職能方面有突破性進展。

(三)全面推行政府采購制度，擴大政府投資建設領域市場調節的范圍。

從根本上解決目前政府投資建設市場存在問題的方法是積極推行政府投資工程政府采購制度，在政府投資工程實行政府采購制度改革方面，我們提出以下思路：(1)工程設計面向社會公開招標，以便能選擇施工設計最合理、投資最節省、最能確保工程質量的設計單位中標，從而從源頭上堵塞工程投資上的漏洞。(2)采取“控制量、放開價，由施工企業根據市場價格和企業經營成本自主報價，通過市場競爭形成價格，合理低價中標”的方式確定中標價；作為過渡，可以按現行北京市統一建筑工程基礎定額下浮15％編制參考值，作為控制投標報價的上限，凡高于這個上限的報價作為廢標處理。(3)建筑市場要全面開放，不得以種種理由實行地方保護主義。(4)請有關職能部門(必須包括建設主管部門和財政部門)盡快拿出工程設計深度要求和工程實物量計算規則等相應的配套管理辦法。(5)為了確保工程質量，工程監理要面向全國公開招標，并實行監理區域回避制度。(6)先在部分項目試點，在取得成功經驗的基礎上全面推開，最終所有政府投資的工程項目都要納入政府采購預算。

(四)營造良好的投資環境，吸引社會資金參與政府投資基礎性和開發性項目建設。

事實已經證明，僅僅依靠資本積累并不能保證物質生活水平和福利水平的提高，改善投資環境更重要。這不僅是針對那些跨國公司和國外直接投資者，更重要的是針對本土那些小企業家、小商人或農民。政府的一項根本職責就是要保證那些播種者的日常工作不會被任意干擾，或被掠走收獲。這甚至比保護現有財產更加重要，因為只有通過保護投資與回報的聯系，才能創造新的財富。(1)解除對非國有經濟的融資歧視，為非國有經濟創造平等的融資環境。(2)進一步推進金融改革和金融深化，為廣大中小企業提供一個適應其需求的多樣化的融資服務體系。應考慮開放二板資本市場，為符合條件的中小企業開辟直接融資渠道。(3)加快政府機構改革，清理各種稅費，減輕企業負擔。

(五)加強政府融資負債管理，防范財政風險。

就債務的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務管理水平顯然并不為過，因為到目前為止，還沒有任何一個部門能夠說清楚地方政府到底有多少負債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對債務的有效管理了。

(1)當務之急是對以前形成的債務，要嚴格劃分責任，該由政府負責的，應制定一個切實可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預算安排；對于純商業性的，由企業負責。從長遠來看，要按照社會主義市場經濟體制的要求，建立公共財政下的政府融資體系。(2)由地方政府指定的部門牽頭，負責政府各類債務的管理協調工作，逐步建立規范的地方政府公債制度，形成地方債務風險預警體系。(3)對于地方政府的擔保、承諾行為，必須樹立風險防范意識，首先應委托具備相應資質的中介機構進行嚴格的項目風險評估，然后由財政部門出具財政評估報告，根據地方政府實際財政承受能力合理安排。

(六)建立科學、嚴密的財政資金撥付制度。

一是建立政府性投資項目財務支付與質量進度相一致的制約機制，加大財政支出預算、工程概預決算審查、效益分析報告制度等基本建設“三項制度”的落實力度，從而避免財政建設資金被浪費、擠占，挪用、甚至貪污。二是研究配套資金按比例到位的約束機制，避免套取政府財政資金的情況發生，杜絕財政資金隨意撥付的行為。三是加快推行政府投資項目國庫直接撥付制度，改變以往建設項目資金層層撥付、層層“把關”的做法，資金直接撥付到項目單位，增加政府財政的透明度、提高資金使用效益。

三、融資手段方面

(一)盤活存量資產。

1．土地是城市的最大資產，盤活存量資產應以建立土地儲備制度為突破口。針對有償轉讓和無償劃撥“雙軌制”下，部分存量土地自發人市，土地供應的口子較多，土地經營效益不佳的問題，必須建立土地儲備制度，成立國土儲備中心，統一收購，統一儲備，統一供應土地，調節城市土地的供給，確保政府高度壟斷土地一級市場。在具體運作中，要把握好土地供應總量，注重營造賣方市場；注重“賣”“養”并舉，優化土地開發環境；注重合理配置土地資源，搞好土地的綜合開發；大力推行競價拍賣，以提高土地融資效益。

2．靈活運用拍賣、有償使用、股權轉讓、租賃、抵押、授權經營、企業分立等方式從國有企業改制中籌集建設資金。

(二)搞活增量資產。

要深化政府投融資體制改革，放眼國際國內資本市場，大膽嘗試各種現代融資方式，拓寬融資領域。

1．債券融資。債券融資相比股票融資具有投資風險小的優點。國內實踐證明，只要將債券利率貼補到比同期貸款利率低1～2個百分點，便可極大地增強企業債券融資的吸引力。

2．可轉換債券。可轉換債券是一種混合性的金融工具，具有90％以上的股票屬性和100％的債券屬性。正是由于它的這種雙重屬性，不僅匯集了股票和債券的全部優點，而且還回避了股票和債券的某些缺陷，是一種非常有發展前途的融資工具。國家計委已于近期選擇一部分重點國有企業中未上市的公司進行試點，待試點成功，必將出現一個大力發展的局面。

3．上市融資。目前我們要把股份制改造的重點放在對地區國民經濟的發展有重大影響和推動作用的大中型企業上來，特別是現已初具規模并已占有一定位置、享有一定聲譽的主導產業、龍頭企業，要不惜花大本錢、下大力氣進行重點培植、組建成大企業集團，最終采用捆綁、借殼的方式上市，帶動和促進地區經濟的發展。

4．風險投資。風險投資是指投資者將募集到的風險股份向具有專門技術但缺乏自有資金的創業企業進行投資。其特色在于甘冒高風險來追求較大的投資效益。

風險投資在起始階段不可能有大量的風險投資者。因此，在這一階段，應發揮政府的推動和示范作用，建立政策性風險投資基金。政府的資金投入應依技術本身的性質不同而采取不同的方式。對于風險性最高、具有超前性和明顯的外部經濟效果的高新技術，應由政府承擔，也可以委托有研究能力的民間組織參與開發；對于風險性次高的種子技術，應由民間和政府聯合承擔，政府和民間共同分擔一半的研究與開發經費。對于風險性較低且企業有一定研究與開發能力的項目，政府資金應以參投股權方式參與投資，并分享相應的收益。

5.項目融資。調整政府與企業的產業準入政策，適當擴大企業的投融資權限。不能把社會基礎設施具有公益性的產出特征，就簡單地歸到財政投融資范圍，而應當發揮社會基礎設施投資主體的多元化和融資方式的多樣化的優勢，確保對基礎設施投融資的穩定增長，以騰出資金，發展調整經濟。

6．民間融資。鼓勵個體私營單位參與基礎設施建設，放開個體私營單位對城市基礎設施投資的限制；鼓勵個體私營單位參與投資高新技術產業，特別是高技術產業化的項目。建議從個體私營企業每年上繳的地方稅收中提取5％，建立個體私營投資發展基金，用于對個體私營單位投資發展的擔保或貸款貼息。組建個體私營單位投資、信用擔保基金，為個體私營單位投資提供貸款擔保。可以考慮在經濟開發區劃出一部分土地開辟為個體私營單位投資的工業園區，也可以專門劃出一小塊土地，由個體私營企業建設多層次或標準廠房，然后出租經營。對土地使用，還可以采取招標、投標、拍賣等方式，允許不同所有制單位在競爭中取得使用土地權。

7．利用外資。一是利用外資在數量上要有所突破，今后一段時期經濟建設能否更快地發展，在很大程度上要看其利用外資是否有更大的作為。要舍得推出一批好項目、大項目、好企業、好資源來吸引外資，使外商確實有利可圖，保持利用外資的數量持續增長。二是利用外資要與經濟結構的調整相結合，與經濟發展戰略相結合，加強產業導向，突出重點，提高質量。爭取多用、用好世界銀行、亞洲開發銀行和外國政府的優惠貸款，突出加強與外國大公司、大廠商的合作，真正做到引進一批資金、壯大一批企業、形成��批產業、帶動一方經濟。三是引進外資的形式、方式要有所突破。不應局限于一些大型經貿洽談會，應充分加強政府有關對外開放職能部門的力量，選調一些近年來在招商引資中渠道較廣、客戶較多、經驗豐富的基層人員，給他們一個施展才能的大空間、大舞臺，采用小隊伍、多出擊的辦法，把招商引資工作搞上去。

8．采用廣告補償方式。以人行天橋建設為例，即由企業出資興建廣告天橋，企業擁有若干年限的廣告經營權，產權則歸政府所有。這一投資方式還可拓展到公共汽車候車亭等地的建設。這種方式比較適用于投資小、回收快、公眾利用程度高的中小型市政基礎設施，是通過社會力量多方面籌集建設資金的有益補充。

9．使用社會保障基金。可借鑒一些發展中國家對社會保障基金的扶持政策，通過政府行政手段讓社會保障基金優先進入重大基礎設施項目投資，既降低了基礎設施項目的融資成本，又保證了社會保障基金的本金安全。

需要指出的是，上述投資方式和融資工具并不是獨立存在的，投資主體也并非一成不變，必須根據國家法律、法規、政策以及經濟環境和項目實際情況靈活運用，進行合理的組合配置，發揮最大的投資效益。

政府投融資體制改革的許多領域還有很多新情況和新問題需要不斷加以解決和完善，因文章篇幅所限，許多問題沒有涉及，比如如何建立與市場經濟相適應的穩定的融資機制、如何健全為投資主體服務的市場體系等，需要我們進一步在實踐中不斷探索。特別是在我們加入WTO和北京申奧成功以后，我們將面臨更加復雜的國際環境，制度的完善將成為更加迫切的工作。新制度經濟學認為，制度是經濟增長的基礎。我們將致力于政府投融資管理制度創新，希望能完成一些有益的探索.