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銀行監管理論隨著歷史的發展而發生變化。在現代銀行監管體系形成的最初，并沒有運用經濟學基本原理來解釋為什么要對銀行業進行監管。對于銀行業監管進行經濟學解釋，是從對其他行業監管的問題引申而來的，監管理論起步于社會分析。在以公共企業為監管對象的局面下，人們使用的“管制”一詞，到目前為止，管制理論可以分為傳統理論和現論。傳統理論是在市場的低效率需要政府干預作為既定事實的前提下，來研究管制的社會效應。管制的現論包含兩個部分：一部分注重分析管制的動態均衡過程，分析各利益集團互相作用如何形成均衡的管制體系，另一部分則分析管制的經濟學依據與手段。下面我們對經濟學管制理論作一簡要回顧。

一、經濟管制理論

（一）社會利益論。

社會利益論亦被稱為市場調節失敗論（marketfailuretheory），是最早試圖說明政府管制合理性的管制理論。根據西方微觀經濟學理論，在嚴格的市場完全競爭假設條件下，市場這只“看不見的手”能夠使資源配置效率最大化，同時社會福利達到最大化，即達到所謂的“帕累托最優狀態”。但是，達到“帕累托最優狀態”成立的條件是十分苛刻的。市場經濟并不滿足資源配置效率最佳和社會福利最大化的條件。在西方國家，出現了大企業的壟斷，同時又出現了過度的市場競爭，使社會資源的配置失去了效率，社會消費的公正原則也遭到破壞，即微觀經濟學中通常所說的“市場失靈”（Marketfailures）。西方微觀經濟學把導致“市場失靈”原因歸結為外部性問題、壟斷問題、信息不對稱問題等。矯正市場失靈的辦法就是政府干預經濟活動。從政府干預經濟、也就是對經濟活動進行管制所強調問題的不同方面來看，我們可以把管制的社會利益論分為管制的利益論和管制保護論。

管制的利益論，在于說明為防止某些產業危害社會利益，需要通過管制消除差別價格，以達到保護消費者利益的目的。對于利益論的解釋又可從兩個角度展開。一是公共利益理論。公共利益理論以市場低效率為前提，認為需要通過政府管制來保證市場的效率和公平。該理論的假設前提是：放任市場會出現低效率和不公平，政府管制的實際成本為零。政府代表的是公共利益。所以，應該由政府采取管制行動來彌補市場低效率和不公平的缺陷。二是利益集團理論。該理論認為，在政治行為過程中，管制當局往往受產業界或其他利益集團的支配，所以管制不可能實現公共利益，而必定淪落為特定利益集團追求自身利益最大化的工具。

保護論是從受保護者對管制的實際效果這一角度來分析的。根據受保護的對象可以分為消費者保護理論、生產者保護理論和中立論。消費者保護論認為，管制的實際效果如價格下降、服務質量提高、差別價格消失、效率提高以及企業利潤減少等，維護了消費者利益；生產者保護論認為管制的實際效果是現有企業結成卡特爾，阻止新企業進入，結果反而起到了加強（最低程度也是維持）產業支配力的作用。管制的實際效果保護的是生產者而不是消費者；管制中立論則認為，保護對象依條件不同而不同。當某產業實力大到足以支配管制當局，管制對該產業將不產生影響。也就是說，對于管制前是壟斷型市場結構的產業來說，管制的實際效果是保護壟斷，如果對管制前是競爭型市場結構的產業來說，管制的實際效果就是保護競爭。

（二）喬治·J·斯蒂格勒（GeorgeJStigler）的管制理論。

管制的利益論和保護論通常被人們稱之為傳統的管制理論。這種傳統的管制理論最大的缺點就是缺乏基本的經濟學工具，只是根據經驗而提出的，沒有一套較為嚴密的邏輯體系。

從純經濟學角度，也就是從經濟學最基本的分析工具——成本和收益角度探索管制問題，美國經濟學家、1982年的諾貝爾經濟學獎獲得者喬治·斯蒂格勒屬于這一領域的開創者。他以電力等公共企業為對象，研究管制的成本和收益問題。他對經濟法規如何影響市場作了探索，其獨特的研究成果，使他被公認為“信息經濟學”和“管制經濟學”的創始人。

斯蒂格勒是采用經濟學的供求分析方法來探討管制理論的創始人。他研究的是政治市場上的管制問題。其分析前提是：（1）國家是強制權的基本源泉，利益集團確信國家運用強制權能使該利益集團的處境得以改善；（2）政府選擇使效用最大化的行為是理性的。斯蒂格勒認為，政治意志的決定可以被看作是政治產品的生產過程，在政治產品市場上，產業界是需求者，政黨是管制政策的供給者。政治意志的決定過程即政策的制定具有強制性，與經濟市場上的意志決定過程完全不同。在經濟市場上，是通過直接的利益相關者連續的經濟行為使供求圍繞價格上下波動，產生均衡價格與均衡產量。而在政治市場上，則是多數人同時決定的過程，利益關系涉及到所有的人而不僅僅是直接的利益相關者。在政治決策過程中，政黨作為權力的專職代表，在了解、掌握選民政治要求的基礎上，向選民提供服務，其中包括政治恩惠，這就形成了政治恩惠的供給。作為代價，政黨則要向選民提供高質量的服務，以獲取選票和資金；而產業界為了獲得對自己有利的政治恩惠，須向政黨支付一定的價格提供選票和資金，最終在某一水平上達成政治市場的均衡。

二、銀行監管理論

銀行監管理論在于闡明對銀行監管的經濟學原因，回答政府有沒有必要對銀行進行監管，現代經濟體系中為什么需要并出現了大量的銀行監管等問題。為了回答這些問題，金融理論家提供了一些理論支持。這些理論可以歸結為以下兩大類：一是建立在正統經濟學（凱恩斯經濟學和福利經濟學）基礎上的銀行管制理論；二是建立在政治經濟學基礎上的銀行管制論。建立在正統經濟學基礎上的銀行監管理論包括了兩個方面的內容。

1、金融市場失靈論。該理論認為金融市場與其他市場一樣將面臨市場失靈的問題，銀行業也會出現大量的信息不充分、信息不對稱、壟斷、公共品、規模經濟遞增以及外部性等問題。如果讓銀行在市場力量的作用下進行自發地配置金融資源，金融資源將因為金融市場失靈而無法達到資源配置的最優狀態，因此，為了糾正上述金融市場失靈問題，必須對銀行業進行管制和監督。通過強制性信息披露、市場分割、業務分類、區域劃分以及提供金融基礎設施等措施糾正這些缺陷。

2、金融社會崩潰市場論。該理論認為由于銀行業的特殊性，銀行在金融市場中所面臨的信息不充分、信息不對稱、壟斷、公共品、規模經濟遞增以及外部性等問題不僅僅會導致局部“市場失靈”，而且會導致社會性的“經濟崩潰”，金融系統具有強烈的信息不對稱和不確定性，這些因素使它具有強烈的不穩定性，從而通過干擾國家的貨幣供給機制和信貸形成機制，對實體經濟產生強烈的沖擊，并且由于金融系統的放大作用，將使這些沖擊具有毀滅性的副作用。因此，國家應當對銀行業進行全面的管制。第一，利用中央銀行對貨幣發行權的壟斷控制和法定準備金制度等工具控制貨幣發行量，從而控制物價和投資水平，為經濟增長提供良好的宏觀經濟環境。第二，通過存款保險金制度、資本充足率、銀行破產救濟以及投資限制等工具維持金融體系的穩健性，防止個別金融機構的破產傳遞金融風險，提高存款者的信心，減低系統性風險，防止金融崩潰現象的出現。

金融市場失靈論和金融社會崩潰市場論在本質上是一致的。它基本上是在新古典經濟學的框架中來構建的理論，并假定了國家和其他監管主體具有監管的能力，且它們的目標是與社會利益一致的。因此，這兩大理論構成了主流經濟學家銀行監管理論的基礎。

建立在政治經濟學基礎上的銀行管制論又包括以下兩個方面的內容：

1、政府掠奪論。以社會利益為出發點的上述兩種理論存在著致命的缺陷：一是它們都無法解釋銀行業管制和監管制度的演變和來源，不能辨證地處理監管制度動態發展的規律；二是它們都是“天真的新古典主義”，都天真地假定監管者的目標是社會利益最大化，并認為它們有能力實施各種監管工具；三是它們都只是30年代大蕭條的理論產物，它們只能為大蕭條時期改革所實施的大部分管制措施提供理論基礎，并不足以解釋80年代以來銀行業監管的模式和結構；四是在政治制度不完善的情況下，我們無法確定什么是社會利益（麥凱·里德，1999）。政府掠奪論（Roe，1990，1996）指出，如果通過政治經濟的角度，分析清楚政府對經濟的作用，那么我們無法了解現代金融管制出現的原因。事實上，任何管制和監管都是由政府推行的，都是政治家一手策劃的，因此，政府和政治家的行為模式是了解銀行業管制出現的關鍵。政府和政治家并非像人們所想象的那樣是社會利益的代表，他們有自已的利益和自己的效用函數，并且與社會利益有著很大的差異。政府之所以要對銀行業進行管制，其直接的目標不是“金融市場失靈論”和“金融市場崩潰論”所宣稱的那樣，要控制各種市場失靈、控制物價水平和投資水平為經濟增長打下宏觀經濟基礎，為保護存款者的利益、為防止各種金融風險的傳染，保證金融體系的健康和資源配置效率的最優。而是自身收益（政治收益和經濟收益）的最大化。這體現在：第一，國家壟斷貨幣發行權是為了擴張政府可支配的資源，以利用多發行貨幣對財政赤字進行融資；第二，國家實施法定準備金制度是為了獲取潛在的存款“稅收”；第三，政府實施的其他的管制在于要為政府創造干預經濟的借口，擴張權力的范圍，同時為獲取“租金”創造機會，例如對銀行業務和區域的限制以及開業資格的審查都可以為政治家創造向銀行獲取額外“收益”的機會。

2、特殊利益論和多元利益論（佩茨曼，1976，Stockman，1991）。這種觀點是在政府掠奪論的基礎上發展出來的。它認為政府掠奪論將分析的立足點放在“抽象的政府這個集合”上，將無法對各種金融管制的產生過程給予更為清晰明確的認識。政府只是一個抽象的概念，它是由許多政黨和利益集團組成的，因此，特殊利益論和多元利益論認為，對于銀行業的管制是利益集團通過政治斗爭而形成決策的產物，不同的社會經濟利益集團是金融管制和監管的需求者，而政府中的政治決策機構是銀行業管制和監管制度的供給者。例如特明（1991）等人就對美國金融歸案制和監管制度的演進作了大量的歷史研究，得出了以下的結論：第一，美國之所以會對銀行業進行區域和行業的反壟斷管制，關鍵的原因在于小銀行在國會中享有十分重要的影響力，他們是小銀行為了維護自身利益的產物。第二，存款保險制度是金融寡頭為了進行金融掠奪的產物，他們想通過存款保險金制度為自己不負責的行為開脫，把自己本身應當承擔的任務讓所有的納稅人來承擔。第三，分散化的銀行業是分散化的政治格局的產物，特別是美國雙重監管機制是美國聯邦體制的產物，是各州與國會政治力量妥協的產物。第四，Q條例和其他利率管制是儲蓄銀行為了自身利益發動相關利益集團進行院外活動的產物。在這些例證下，特殊利益和多元利益論認為，銀行業管制工具和監管制度是一個需求和供給不斷變化的匹配過程，只有把握清楚了各方利益的結構以及政治力量的分布，那么我們才能了解這些工具和制度變遷的過程，并在過程中確定這些工具和制度的效應以及效應的分布。

建立在政治經濟學分析方法基礎上的兩種分析方法具有最大的優點就是，它通過將政治納入金融和銀行業監管制度的分析，可以從動態的角度把握這些工具和制度演變的動力機制以及產生的政治過程，雖然這些理論的代表人物認為他們的觀點與建立在新古典分析框架上的理論存在著本質性的對立，但是它們在認識金融監管制度的必要性以及形成過程上應當是互相補充的。

如果我們把銀行監管理論和經濟管制理論進行對比分析，可以看出，對銀行監管的必要性研究，基本上是把經濟管制理論直接移植過來。也許是由于銀行業本身的特殊性，上述銀行業監管理論雖然在某一方面說明對銀行業進行監管的原因，但是還遠遠沒有達到完備的程度。

當然，人們一直在努力從規范的經濟學分析角度尋找銀行業監管的理由。戴蒙德和戴維格（Diamond＆Dybvig）銀行擠提模型就是在現代經濟學分析基礎上，運用不對稱信息和博弈論分析范式，研究銀行不穩定的內在原因，得出了政府干預銀行經營活動必要性的結論。我們認為，戴蒙德和戴維格的分析才可以稱得上是現代的銀行監管理論，戴夢德和戴維格的銀行擠提模型堪稱經典。

我們從上述分析中，只能得到關于經濟管制的一般理論，而對于為什么要對銀行業進行監管，這方面的文獻十分有限。對于銀行監管的必要性分析，一般的做法是把經濟管制理論移植過來。

綜上所述，我們可以把銀行監管的理由歸納為兩個最基本的方面：一是防范銀行業系統風險，保持一個穩定和有效率的銀行（金融）體系；二是保持廣大中小儲戶（往往也是知情較少者）利益不讓其受損害，正如卡瑞肯（Kareken，1986）提出，銀行業監管的“官方”理由是：需要給銀行提供一個“安全網”，以保護存款者免遭其銀行倒閉的風險。如果把考慮問題的層次提升到更高的角度，那么，銀行監管的目標仍然是一般的公共政策目標的一部分，因而也可以概括為經濟運行的效率、公平兩個方面的問題。

三、銀行管制的“辯證法”

“金融創新”這個詞在目前是人們經常提到的。那么，金融創新的含義是什么，它又是針對什么問題而提出的呢？管制的“辨證法”理論回答了這個問題。

西方經濟學認為，不僅存在市場失靈，而且也存在“政府失靈”的問題。政府失靈也就是“管制失靈”，意即政府對經濟的管制沒有起到實際的效果，斯蒂格勒的一篇題為《管制者能管制什么？——電力部門的實例》的實證分析，得出了政府對電力部門管制失靈的結論。但是根據公共選擇理論，作為有特定利益目標的監管者來說，它不可能自動退出社會舞臺，而是重新為自己尋找管制的新手段，制定新的游戲規則以加強管制。這樣，被監管者又從管制者制定的新的游戲規則里面尋找破綻，從而規避管制，使自己的利益最大化。監管者又根據新的情況，制定更新的游戲規則，監管者和被監管者的相互博弈可以無限期地進行下去。

把上述思想運用于金融管制領域，并提出一種新的分析框架——管制的“辯證法”，首先是美國經濟學家愛德華·凱恩（1977、1981年著作）作出的。他描述了一個在特定經濟條件下受到許多旨在限制獲利機會的管制的金融體系，當經濟壓力使這些管制措施具有約束力時，市場必須設法逃避管制以求得利潤，這樣就會發生市場與管制的沖突，從而促使市場金融創新。根據凱恩的定義，金融創新常常指市場或政府提供的新型金融資產和服務，但是他又強調，市場改革常常先于管理者改革，而且創新過程常常更是一個市場的現象，市場是“創新的”，而政府卻是“防衛”的和“被動”的，金融創新將用于為追求利潤機會而形成的市場改革。

從某種角度來看，金融手段的創新在一定程度上是監管放松的標志，因為這些創新部分抵消了政府管制。在實踐當中，隨著銀行管制的放松，發生了更多的銀行危機，因此，一些國家又開始加強銀行監管的力度。凱恩斯把他的理論作了下面帶有濃厚哲學味道的總結：市場機構和政治上強加的種種限制以黑格爾的方式不斷變形，在經濟與政治權力兩者的斗爭中，在解決矛盾的同時又挑起一系列新的矛盾。這種方式將不斷地重復逃避管制（或稱為尋找漏洞）和再管制這樣的過程，使靜態平衡根本不可能實現。

凱恩的上述思想，我們可以從美國20世紀80年代以來的金融改革中得到某種程度的印證。凱恩的管制辯證法的特點是不能獲得穩定的平衡。從上面的分析中我們認識到，銀行監管不是靜態行為，而是一個動態的過程，銀行監管制度的設計必須根據不斷變化的社會經濟環境而相應改變。在設計中國的銀行監管制度時，我們必須充分考慮到這一點。

另外，為了防止監管者濫用監管權力，造成監管的有效性降低，對監管者進行監督也是十分必要的。