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摘要：戰后，日本為適應經濟社會發展的要求，實施了一系列區域經濟政策，主要包括地區振興與開發政策、區域產業布局政策、縮小地區差距政策及促進落后地區發展政策．日本在實施區域經濟政策中，中央和地方政府高度重視，進行統一規劃協調指導，給予財政金融支持，加強基礎設施推動和法律法規保障，形成了具有鮮明特色的日本區域經濟政策。

關鍵詞：日本，區域經濟政策，特色

一、日本的地區振興與開發政策

日本的地區振興與開發計劃體系包括部分，即全國性計劃、大都市圈計劃、地方圈計劃、產業振興計劃和特別地區振興計劃全國性計劃主要有依據“國土綜合開發法”編制的全國、都道府縣、地方及特定地區綜合開發計劃，依據“國土利用計劃法”編制的都道府縣、市叮村國土利用計劃和土地利用基本計劃；大都市圈計劃包括首都圈整備計劃、近郊綠地保全計劃、近能和中部圈開發整備計劃、環保區域整備計劃等；地方圈計劃主要有依據各專項法編制的北海道、東北、北陸、中國、四國、九州等地方開發計劃；產業振興計劃主要是與“結構轉換法”相對應的諸產業振興計劃；特別地區振興計劃如有關災害防治和煤炭產區、山村、孤島、過疏地區振興計劃，以及綜合休養地建設計劃等。

根據地區振興與開發的有關法律規定，日本的地區振興與開發活動有相當一部分可以享受高比率的國庫補助。如北海道的道路和市叮村的道路、港口等基本事業；奄美群島、沖繩、琵琶湖開發計劃和新東京周邊建設計劃中的特定事業；促進內地等產業開發的道路建設；法律規定地區的防止公害對策；以防災為目的的促進集體轉移活動；中小學校舍、幼兒園園舍的建筑活動；加強消防設施事業等。地區開發與振興活動中，政府系統金融機構和其他有關組織，在金融、信息、地區與開發業務等方面發揮著重要作用，主要包括振興與開發整備公司、日本開發銀行、中小企業事業團、產業基礎整備基金及NTT無息融資制度等。1974年8月，由工業再布局、產煤地區振興公團改組成立了地區振興整備公司，目的是謀求人口與產業由大城市向地方分散，加速各地區的開發與發展，通過開展振興地方據點城市業務、加強地方城市開發業務、工業再布局業務、促進高技術產業選址建廠業務等，達到促進全國人口和產業的適當布局與提高各地區居民福利的目標。地區振興整備公司每年用于上述事業的預算相當龐大，且總額不斷上升，1978年為1015.6億日元，1985年為1241.4億日元，1993年為1760.8億日元。其中用于地方城市開發的占首位，其次依次為核心工業集中配置地段的建設、高技術城區、促進產業業務設施再布局、產業高技術化設施等項目。

二、日本的區域產業布局政策

在戰后日本的經濟發展中，赫希曼的不平衡增長理論和W·羅斯托的主導部門序列變化理論對日本經濟學界產生了重大影響。因此，日本許多經濟學家在吸收上述理論的基礎上，主張為迅速實現經濟增長和工業現代化，應當選擇確立戰略性主導產業部門，大力扶植其發展，通過其“前向聯系”和“后向聯系”效應，推動產業結構高度化，以帶動經濟發展。

在戰后，特別是在高速增長時期，為了追趕歐美先進工業國家，提高國際競爭力，日本大力發展重工業和化學工業。1960年，政府制定了旨在以重化工業的發展帶動國民經濟全面起飛的《國民收入倍增計劃》，提出了建設太平洋工業地帶的設想，并在1962年制定的《全國綜合開發計劃》中明確指出：“工業的正確配置必須逐步向投資效果高的地區集中?！睘榱宋罩鼗I企業在太平洋沿海工業地帶內投資設廠，日本政府采取了對這些地區的公共設施優先投資的政策，不惜巨資在這些地區大興土木、填海造地，建設高速公路和新干線以及大批世界一流的大型港灣和碼頭，形成了四通八達的交通運輸網和交通聯絡網絡，并采取了一系列減免稅政策。日本政府為實現集中開發，將行政投資的重點放在“三灣一?！钡貐^。據1968-1972年4個年份的統計，在這些地區行政投資的比重一般占投資總額的65-70%，其中集中在東京等8個都府縣，約占全國行政投資總額的40-46%。可以說，政府的支持是戰后日本太平洋沿岸的“三灣一海”地區首先而且迅速得到開發的基本條件之一。

70年代的兩次“石油危機”促使日本政府采取一系列措施對產業結構進行了調整。為適應新的環境，減少了原材料加工型產業，大力發展加工組裝產業。加工組裝產業需要的勞動力消耗大，所以工業布局向勞動力資源較充足的地區發展。為了節省能源，產業結構從勞動和資本密集型結構逐漸向技術和知識密集型結構轉變。1980年以來，日本更進一步推行“技術立國”政策，積極開拓新能源技術、工業機器人、生物工程等新產業領域，使生產知識密集型的高科技產品成為日本經濟的主要支柱。而這類產品的特點是質量高級化、體積小型化、工藝水平高、消耗原材料少、省勞力、凈產值高、成本降低、競爭力強。新技術產品的形態多具有“輕薄短小”的特點，不再像原來臨海布局的鋼鐵等大型企業，以靠近巨輪和港灣為最佳選址條件，而是趨向于吃機場周圍建立中小型企業。產品和器材用吃機運輸，即向，“臨空型”方向發展，從而促進了工業分散布局的傾向。當然，這種分散是就全局而言，是在高精尖技術基礎上的分散，分散與集中是辯證統一的，集中之中有分散，分散之中有新的集中。在新技術革命過程中，出現了一些新興的高級技術產業群區，在具體地點的分布上仍具有集中現象。90年代以來，在九州南部的熊本、鹿兒島、宮崎二縣境內相繼建立了以生產集成電路為中心的工業地區，九州成了日本的“硅島”。

三、日本縮小地區差距的政策

地區經濟發展不平衡作為一個客觀的經濟與社會現象，具有一定的普遍性，發達國家和發展中國家概不例外，區別只是這種差距的程度、產生的原因、治理時機的掌握和政策措施的著力點有所不同。日本從20世紀60年代開始，把促進地區間的均衡發展、消除經濟布局中過密和過疏問題、縮小經濟活動的地區差異作為區域經濟政策的主要目標，并建立了規范的財政轉移支付制度，實施了財政投融資政策及其他相關措施。

財政轉移支付是世界眾多國家或地區用于縮小地區差距的一項重要政策手段。在市場經濟國家中，欠發達地區的落后表現在諸多方面，其中一個重要的特征就是政府財力入不敷出、社會公用設施投入嚴重不足。財政轉移支付作為一種重要的援助手段，對于欠發達地區改善社會公用設施、創造良好的投資環境、縮小其與發達地區的差距具有十分重要的意義。日本的財政轉移支付分為國家讓與稅、國庫支出金和國家下撥稅3種。其中前兩種屬于有條件轉移支付，國家下撥稅屬于無條件轉移支付。國家讓與稅，就是從中央征收的幾種國稅中，按照一定的標準和原則，例如以地方道路稅及特別噸位稅的全部和石油氣稅的50%，通過交付地方稅和讓與地方稅分發款特別會計而讓與地方政府的一種稅款，實質上是國家與地方共享某些稅收，涉及的稅種主要有地方公路讓與稅、石油氣讓與稅、汽車重量讓與稅、飛機燃料讓與稅等。國庫支出金是根據一定目的和條件，為充作地方政府的特定支出，而由國庫向地方支出的財政資金，實質上是不要求償還的國家支出款的總稱，包括補助款、負擔款、利息補貼款、委托費等。國家下撥稅是國家為調整因居民稅負擔差別而產生的地方財力不均衡并使一些地方財政都能維持適當的行政水準而設立的地方財政調劑制度，實質上是中央政府把某些稅種收入的一部分下撥給地方自治團體，按照地方財政財力不足的程度進行分配，主要用于彌補地方財政收入的體制性不足。日本通過實行財政轉移支付制度，取得了顯著的效果。1989年高收入的東京地區財政能力指數是低收入的四國地區財政能力指數的6.1倍；實行財政轉移支付制度后，前者只相當于后者的1.5倍，兩者的差距大大縮小。

日本還通過實施財政投融資的措施，充分發揮政府投資性貸款的作用，以達到縮小地區發展差距、促進地區經濟均衡發展的目的。日本地方政府的資金主要是直接借自財政投資性貸款的資金，也有通過公營金融公庫這一金融機構間接融資的資金。據1991年度地方債計劃草案，該年度地方債來源為：政府資金占48.1%，地方公營企業占12.3%,與財政投資性貸款相關的資金達地方債總額的60%以上。此外，發行公團和公庫債也是地方政府籌集資金的一條渠道。日本地方政府通過財政投資性貸款與發行公團、公庫債所取得的自籌資金，其規模已經占中央政府一般會計預算支出總額的90%左右。為了促進地區經濟發展，縮小地區間經濟社會發展的差距，日本還建立了地區開發金融制度，以振興地區的產業，投資、貸款的發放對象只限于特定地區的法人實體。地區開發金融制度的實施主體主要有北海道與東北地區開發公庫和針對九州、四國、北陸等不發達地區的日本開發銀行——“地方開發局”。

四、日本促進落后地區發展的政策

為解決經濟發展中產業向東京“一極集中”所產生的嚴重區域失衡問題，日本政府在國土綜合開發的基礎上，加強了地方開發包括一般落后地區開發和特定落后地區開發。從總體上看，日本對落后地區的開發雖有一定的滯后性，不可避免地遇到某些難以解決的問題，但也取得了明顯的成效，形成了一套比較完整的政策體系，特別是北海道和沖繩地區開發中的一些成功做法，為日本政府促進落后地區發展積累了有益的經驗。

1950年日本政府在中央設立了北海道開發廳，并于同年制定了《北海道開發法》包括開發計劃的制定、計劃推動的行政組織預算編制程序和優惠政策措施等諸多內容，并視需要每年加以修訂。根據《北海道開發法》，日本內閣自1951年以來，先后制定并實施了六次“北海道綜合開發計劃”，每一期計劃都有明確重點和有限目標，第一期計劃（1952-1962年）的重點是交通、電力等基礎設施建設和資源開發；第二期（1963-1970年）是基礎設施和產業振興；第三期（1971-1977年）是調整產業結構和發展社會福利設施；第四期（1978-1987年）是形成穩定的綜合環境；第五期（1988-1997年）是形成綜合競爭能力；第六期（1998年以來）是環境資源平衡發展和形成自立能力。

1972年5月15日，美國將琉球群島的行政權交與日本，日本隨即設立沖繩開發廳并制定了《沖繩振興開發特別措施法》，以擬定沖繩振興與開發計劃。到目前為止，沖繩共實施了三期振興開發計劃，每期10年。其中第三期振興開發計劃（1992-2001年）,大體上延續了前兩期計劃開發的方向，主要目標是縮小沖繩與日本本土的收入差距：自主發展的基礎條件的建設；充分利用沖繩的地理特征，活用其所具有的豐富的亞熱帶海洋性自然景觀及特有的傳統文化及歷史遺跡，建設成具有國際規模的旅游地區，并借以振興產業、文化，以求自立發展。

為促進落后地區的開發，日本政府在財政、稅收、地方債發行、地方開發基金、開發許可以及公共設施建設等方面，都采取了一些優惠政策措施。日本政府考慮到落后地區基礎設施建設的需要，其公共設施建設的特別補助率都比較高，如北海道河川整治、國道及港口建設由中央特別補助達80%以上，沖繩河川、河堤、治山、海岸、港口及機場等建設的國庫特別補助率高達90%以上。落后地區開發基本上都有較為充足的經費支持，如為了加快北海道的經濟開發，日本政府對北海道開發實施了長期的資金傾斜政策，1951年開發費用僅70億日元（國家補貼部分），到1998年開發費已達9871億日元，保持了年均10%左右的增長速度，目前北海道每年所使用的開發補貼費占日本全國國土開發費的10%。另外，1998年以來，為推動各市叮村之間的交流，日本政府還實施了支援地區交流的事業，加快了落后地區之間的基礎設施、地域活動和信息交流。

五、日本區域經濟政策的主要特色

日本在戰后兒十年的發展過程中，結合經濟社會發展的實際，通過制定明確的區域經濟政策目標，輔之以有效的政策措施手段，并在法律法規、有關規劃的規范和指導一下,使區域經濟政策在促進日本經濟發展、保持地區均衡發展及加快落后地區開發等方面發揮了重要的作用。分析日本區域經濟政策的實踐，可以發現其區域經濟政策具有獨特的特點，概括起來就是“政府高度重視、規劃協調指導、財政金融支持、基礎設施推動和法律法規保障”。

1．政府高度重視，根據經濟發展階段適時調整區域經濟政策

日本區域經濟政策能取得良好的效果，與政府的高度重視密不可分。日本在制定與組織實施區域經濟政策的過程中，成立了國土廳等專門機構，負責對政策做出權威解釋，根據有關措施分配經濟和社會資源，協調與其它政策的關系。中央和地方各級政府不僅從政府職能上高度重視，并且還根據經濟社會發展到不同階段面臨的不同問題，積極調整政策方向，保持區域經濟政策執行的連續性、穩定性和針對性。日本區域經濟政策目標與其經濟發展的不同階段相適應，具有明顯的階段性。戰后1950-1955年是日本的經濟復蘇期，政府實施了特殊地區綜合開發計劃，區域經濟政策的目標是整治河流、增產糧食和合理利用水資源，從1955年到20世紀60年代初，國家的經濟建設重點轉向了工業領域，有利于日本工業得到外來資源的太平洋沿岸成為日本經濟發展的重點區域，區域經濟政策的目標是建設“太平洋環帶地區”舊本政府通過實施向重點地區傾斜的非均衡發展戰略，促進了日本經濟的迅速起飛。1960-1974年，由于太平洋沿岸經濟的高速發展，產業集中和大都市膨脹，造成了日本國民空間布局方面的失衡，出現了所謂“過密”與“過疏”問題。為了緩和這一過于不均衡的矛盾，政府先后通過了“工業產地白皮書”及連續三個全國綜合開發計劃，區域經濟政策的目標就是加速建設“過疏”地區，同時對“過密”地區加以限制。從1974年起，日本又陸續制定了第四和第五次全國綜合開發計劃，區域經濟政策的目標仍是致力于消除經濟布局的“過密”與“過疏”問題，即大都市圈與地方經濟發展差異，注重發展地方經濟文化，創造良好的地方居住環境。

2．規劃協調指導，發揮對地方和企業的指導作用

日本的區域經濟政策在其實施的幾十年中，不僅在不同的階段都有明確的目標，而且制定了詳盡的發展規劃以保證目標的實現。20世紀60年代起，日本為解決工業布局“過密”、“過疏”的不協調問題，先后制定了五個全國綜合開發計劃，而且后一個計劃主要是針對前一個計劃執行過程中出現的問題以及不同的發展階段產生的問題而制定的，使得區域經濟政策具有連貫性和針對性，能夠順利達到預期目標。從兒次編制的全國綜合開發計劃來看，日本的區域經濟政策不僅考慮個別地區的發展問題，而且從全國的角度制定開發戰略，不僅研究經濟發展戰略，而且考慮各地區特別是落后地區的社會基礎設施、生活和文化設施的建設，以及自然環境的保護等問題。這種全國性的綜合計劃規定了全國國土整治與地區發展的總體方向和大政方針，不僅是各級地方編制中長期計劃的重要依據和指南，而且是國民了解政府關于區域發展政策或施政方略的一條重要途徑，有利于引導地方和企業的投資方向，避免盲目建設。

3．法律制度保障，實現區域經濟政策的法律化

日本的區域經濟政策在實施過程中，不僅在不同階段都制定了詳細的發展規劃來保證目標的實現，而且充分運用立法手段以確保區域經濟政策的連續性。日本政府為搞好區域開發，縮小國內地區差異的各項政策都通過法律的形式頒布實施，自1950年頒布《國土綜合開發法》以來，有關區域發展的法律法規己經形成體系。例如，為保證實現明確的區域經濟政策目標而頒布的國土綜合開發法（1950年）、國土利用計劃法（1974年）等法律法規；為引導工業向地方轉移，振興地方產業而頒布了新產業城市建設促進法（1962年）、工業整備特別地區整備促進法（1964年）、工業再配置促進（1972年）、高技術工業集聚地區開發促進法（1979年）以及有助于地區產業高度化的特定產業集聚促進法（1988年）等法律法規；為更好地執行財政投融資政策而頒布的日本開發銀行法、后進地區公共事業國家負擔比例特別法綜合整治邊遠地區公共設施財政特別措施法及稅制方面的租稅特別措施法等法律法規；為限制大城市圈工業布局而頒布的控制首都圈市區內工廠等新建的法律（1959年）、工廠立地法（1959年）等法律法規；為開發落后地區而頒布的北海道開發法（1950年）、沖繩振興開發特別措施法（1972年）等法律法規。法律法規的嚴肅性、規范性和穩定性保證了地區開發特別是落后地區開發的順利進行。

4．財政金融支持，強化財政金融工具對落后地區的援助

日本中央政府財政占總財政收入的70%，其中大部分撥付給地方政府，在非均衡發展時期，主要是撥給重點開發地區，在均衡發展時期則主要撥給落后地區。對落后地區的支持明顯體現在財政補貼上。比如，政府給予北海道的開發項目補貼均高于其他地區，1995年在日常河流改造方面多補貼13%，港口建設多補貼35%，國家高速公路建設多補貼13%，漁港建設多補貼30%，公路及其他基礎設施多補貼18%。另外，日本政府還采取減免稅收、價格補貼等，促進“過疏”地區的經濟發展。根據日本1961年頒布的全民年金和全民保險制度，政府保證每一位日本公民不會因經濟水平的地區差異而影響其基本生活，這是日本各地區間居民收入差異較小的一個重要原因。在金融手段方面日本通過政府的金融機構以優惠貸款方式向落后地區提供援助。同時在政府金融體系的10個公庫中，設立兩個直接服務地于落后地區的開發公庫，即“北海道東北開發公庫”和“沖繩振興金融開發公庫”。

5．基礎設施推動，大力建設和完善交通系統基礎設施建設

在西方國家的區域經濟政策措施中．片有很重要的地位，各國都積極注重推進地方特別是落后地區的基礎設施建設，以實現區域的均衡發展。日本政府在頒布的所有有關地區開發的法律法規中，兒乎都對基礎設施的建設做出了專門規定，明確提出對這方面的投資予以資金保障，并在稅收和貸款上給予優惠?；A設施投資在日本政府財政支出中占有極高的比重，約40-50%。同時，政府還通過各種法律法規，大力鼓勵私人企業和財團法人進行基礎設施投資建設，拓寬資金籌措渠道。大力建設和完善交通系統是日本政府縮小地區差異的重要措施。道路建設是開發落后地區的前提條件，日本中央和地方的財政支出很大部分是用于交通系統的建設。地方政府主要負責城市間的干線和支線的道路建設，而中央政府成立的由國家控股的道路公團，則重點承建跨地區干線道路和高速公路。近年來，日本的調整公路不斷向偏遠的落后地區延伸，加強了這些地區和東京等大城市的經濟聯系，為推動這些地區的經濟發展發揮了巨大的作用。

在我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，充分借鑒日本政府在區域經濟政策的制定和實施中的成功做法，對于我國完善政府主導型的區域經濟政策，促進區域經濟協調發展，有著特殊重要的意義。