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【論文關鍵字】國土規劃征地可持續發展

【論文摘要】土地的價值在于其源源不斷的生命力，它是一切存在的源泉。在全球化的今天，中國的土地制度正發生潛移默化的變化，“公”（國土規劃）的勢頭日漸高漲。從各國土地立法的“公”到中國土地立法之“公”，反映在兼顧公與私的立法理念上，中國國土征地規劃是通過公私交融實現土地資源可持續發展的關鍵。

英國古典政治經濟學家創始人之一威廉·配第有這樣一句名言：“勞動是財富之父，土地是財富之母?！庇纱丝梢娡恋貙ι鐣洕l展的重要性?？梢哉f土地是寶貴的自然資源和重要的生產資料，“是一切生產和一切存在的源泉”。中國是一個農村人口占總人口絕大多數的農業大國，土地作為社會保障的替代物，為農民提供基本的生活保障，減低了流民和失業對社會的沖擊力度，成為維護社會公平、穩定的重要因素。然而，土地問題無法單獨存在，它隨著經濟的發展而變化。怎樣認識土地源源不斷的生命力需要聯系歷史、社會、經濟來思考和分析。同時，土地的稀缺性和不可再生，以及日益顯著的人多地少的全球性社會現象，又促使國際社會逐漸認識到必須確立對于土地本質的共同認識。運用全局觀念的思維，從國土規劃入手，發展性的思考土地的生命在于——“公”的價值。

本文中的“公”指的是國土規劃。國土規劃是對國土資源的開發、利用、治理和保護進行全面規劃，它以協調國家和地區經濟發展與人口、資源、環境為宗旨，以國土資源的綜合開發、生產力的合理布局、生態環境的綜合整治與保護為主要內容，并按一定程序編制國土開發整治方案。國土規劃再具體細化到土地規劃上就是文中的“公”。但是現實中規劃本身因缺乏彈性而無法適應信息社會的多種變化，其勢必影響規劃的可操作性及優勢作用的發揮。所以，隨著世界經濟一體化的發展，重新重視并積極開展國內各方面的規劃工作正越來越成為國家經濟社會工作的重要內容，成為全球性的趨勢。這樣看來，只有設計好國土規劃中的“公”，土地才能展示其無盡的生命光彩。

一、傳統土地之“公”

人類社會自古以來就將財產視為幫助自己以理性方式追求幸福的一個基本的要素，也是為過上健全而非墮落生活的一個不可或缺的工具。所以說，私有財產和私有財產權的客觀存在反映出土地所有權。

在這里需要轉換一下思路，所謂土地所有權并非只具備“私”的屬性，其實土地的“公”才體現真正的本質。土地立法的核心是土地的權屬問題。不同的歷史潮流帶來不同的立法精神，使得土地的權屬問題在東西方世界里形成了截然不同的格局。歷史證明，古今中外，土地立法無不落腳為“公”。

1、各國土地立法的“公”——社會整體價值

土地資源具有和別的資源不同的屬性，其不可再生性使得一旦投資開發，確定用途，再要改變會十分困難。但是土地的利用關系又與經濟的可持續發展，國家的根本利益密切相關。因此，當今世界的大多數法治國家，立法者一方面強調私有權神圣不可侵犯，另一方面又強調土地的利用必須符合社會利益，也就是在傳統的“私”中滲入“公”的因素。即便是以私有制為主的資本主義國家，土地在利用上依然實行國家統一管理。所以說，符合社會根本利益是體現土地立法的價值取向。

資本主義市場經濟中，各種社會勢力力求最大限度的控制資源與謀取利潤，土地作為有限但又無法或缺的資源，成為各利益集團競相爭奪的對象。因此，盡管資本主義市場經濟的大多數資源靠市場調節來分配，然而，政府卻又在土地資源的使用上進行一定程度的干預，以此解決傳統市場經濟的痼疾。[英國政府在1947年《規劃法》中所包含的一個重要內容就是土地開發權歸政府所有，1975年的《社區土地法》為英格蘭地方政府征購、調配及出售土地用于開發等提供了法律保證。

德國的土地規劃起源更早，自1860年起，便以保證規劃優先原則實行了對國土的規劃。1960年以后進入發展式規劃階段，以對社會經濟的調查分析作為編制規劃依據，同時規劃又反作用于社會經濟，通過投資計劃對其發展起調節作用。

當代美國國土規劃的社會功能特別明顯：通過經濟規劃，指導經濟穩定成長，為經濟發展服務。在美國，土地利用規劃與控制是地方政府的責任。1916年紐約市頒布了第一項綜合區劃法令來控制土地的使用、建筑高度與容積率。1922年，美國商業部認為土地控制對商業發展有益，因此頒發了《標準州區劃實行法案》，此法案使州政府可授權給市政府以同等權力。

日本的國土規劃政策特點是著重于宏觀的直接調控，同時實行間接的微觀調控。對國土規劃和土地利用基本規劃所確定的各類區域內的土地利用，以法律的手段加以限制管理?！冻鞘幸巹澐ā?、《農地法》、《森林法》、《自然公園法》、《自然環境保護法》鑒于土地私有制下的土地交易的活躍以及土地交易對土地利用的影響，日本在《國土利用規劃》中專門對土地轉移作出了詳細規定。

由上述各國國土規劃的歷史演進可見，立法采取從土地利用的公共性及土地利用發展的優勢和制約條件來實現土地的社會整體價值，以此賦予其生命。

2、中國土地立法之“公”——以農為生，守地為業

在古代土地所有制構成中，土地國有制、地主土地所有制、農民土地所有制等多種形態并存（也存在其他如村社所有制、家族所有制等），三者交織在一起，互為消長盈縮，構成一條曲折起伏的經濟曲線，貫穿于整個封建社會。其中居于主導地位的是地主土地所有制，它決定了古代經濟的運行方式，確定了社會的性質。

建國后，由于受到前蘇聯國家主義思想的影響，片面強調國家利益和集體利益至上的理念。以至藐視私人所有權，藐視個人利益的保護長期存在于司法實踐中。這也就使得土地的“公”向其反方向前進，就是最大私有的趨勢。

從孫中山先生的三民主義平均地權的政治主張出發，中國的內部實行“三級所有、隊為基礎”的管理模式，即土地及其他生產資料歸公社、大隊、小隊三級集體所有。這是中國特色的“公”——集體所有。在實行農村家庭承包經營制以后，國家基于其利益的需要，仍未放松對農村集體土地的控制。只是變換了方式，通過政策和法律對農村集體土地所有權進行實質性控制。

二、土地立法理念——兼顧“公”與“私”

任何試圖使一個事物變得極為絕對的同時，就必然會出現人們所不希望看到的負效應的發生。如果只是論述土地的“公”，而置“私”不顧就一定會走向極端化。人類文明早期，無論是在西方還是在東方，土地所有權都是在“公權”與“私權”間徘徊著。

東方和西方世界在分別經歷了絕對的個人主義與片面的國家主義之后，面對資源的日益緊缺和經濟發展的相應需求，對于所有權又有了新的認識，即“所有權社會說”的興起。所有權對所有社會財富持有者來說包含了利用所有物增加社會財富的義務和由此引出的社會相互依存。他所做的只是完成某種社會工作。只是通過讓其支配的財富發揮價值來擴大社會財富。由此，我們可以看到，資源的價值性越來越趨向于公益與私權的雙重屬性。較為符合社會發展的立法宗旨應該是謀求社會公共利益與個人財富積累之間的平衡。

1、財產權雖負有社會義務，但也應適用平等保護原則

因為對于一般公法上的限制行為，財產權利人可以預期因承擔公法義務所遭受損失，但財產征收則不然，財產被征收時，須等到具體的征收行為公告后，權利人才會得知自己的權利將遭受征收的損害。因此，此種少數人為公共利益而犧牲，已違反了“個案法律之禁止原則”，被征收人所受即為特別之犧牲，如不予補償，有失公平。

2、容許國家運用公權力以合法的形式對具有財產價值的權利造成損害，目的是增加社會公共利益

對財產權利人而言，該損害意味著一個特別的犧牲，國家作為公眾利益的合法代表，理應承擔補償責任當特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時，只有補償才能使個別主體犧牲的不平等性轉變為平等；在原來利益重新分配的基礎上，目標就是平衡兩種利益的失衡。這意味著，社會公眾獲得了特別利益，作為公眾代表的國家自應負擔由補償產生的不利益，如此，法律的公平原則才能得以體現。

尋求雙重的平衡，突出立法的“公”，土地的生命由此而來。

三、“公”“私”交融的資源可持續發展——中國征地的國土規劃

歷史為鑒，理念為鏡，落實到中國的土地立法制度設計之上，就中國征地的國土規劃，公與私的交融方可達到資源可持續發展的效果，也就是說自上而下與自下而上的力量之間進行磨合、平衡,轉向雙向互動互求、協商型規劃。這是不同于傳統國土規劃的具有中國特色的“非正式規劃”。

1、從集體到國家——征地的“公”

我國土地的國家所有權和集體所有權的二元結構，使得我國土地法律制度具有其自身的特點。作為土地所有權發生根據的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國家對個人土地所有權的征收；中國的土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅的制度，是國家對集體土地所有權的征收。簡言之，我國的土地征收實質上即集體土地征收。

可以看出，農村土地征收的理論基礎——農村土地所有權的局部性、分散性，與國家為了公共利益的全局性、公共性之間存在矛盾?，F代民主國家的法律都承認為了公共目的強制性，并且通常是有償地取得領土范圍內原其他民事主體所有的財產的做法。所以征收權不是私法意義上的私權，而是公法意義上的權力。征收不同于購買，區別在于它的強制性；征收不同于沒收，在于它的有償性；征收不同于侵犯，區別在于它的合法性。

中國從集體到國家的征地制度不會因主體性質的相似性而對其立法方式產生影響。征地中的“公”強調控制和協調,作為一種源自經濟發展領域的價值判斷，它日漸表現在全球、國家與地區、區域、城市的生產及生活的各個層面，而更加促使國家重新探討適應其民主政治傳統與當今發展要求的管理制度模式。但是，由于信息、科技的發展及社會中各種正式、非正式力量的成長，人們如今所崇尚與追求的最佳管理模式往往不是集中的，而是多元、分散、網絡型以及多樣性的——即“管治”（Governance）的理念。

與傳統以控制和命令手段為主、由國家權力機構縱向分配資源的治理方式不同，管治是通過多種集團的對話、協調、合作以達到最大程度動員資源的統治方式，以補充單一政府調控模式之不足，最終達到“雙贏”的綜合社會治理土地方式。

因此，在公法發揮作用的時候不可能不考慮到私權的存在，也就是公與私的一致性體現到國土規劃的可持續發展上。

2、國土規劃——可持續發展

現實證明，不以可持續發展為指導的國土征地規劃只會導致國家行政權力的濫用，以犧牲土地資源的長期價值來滿足區域性的經濟效益。土地的價值不應僅體現在可觀的眼前經濟利益中，并且存在于有待于未來實現的潛在效益。國土征地規劃不僅應平衡資源環境供給和社會經濟發展需要間的矛盾，為社會經濟發展提供資源保障，而且應為促進區域的資源——環境——經濟的可持續發展提供指導，提高環境質量和實現可持續發展戰略。

同樣，不可以將國土規劃定義在“公”的狹小范圍內。而“私”——用國土規劃保障土地所有者的權利更值得深入的思考。

所有權本位是特定社會文明程度的一種客觀體現。日漸興盛的國土規劃從一定程度上反映了土地所有權由個人權利本位向社會本位轉化的必然趨勢。然而，世界法律文明史表明，一種游戲規則，只有當大多數人承認其公平公正而甘受其約束時，這種規則才可能發揮真正的效力，社會穩定才會可靠，發展才會長久如果規則缺乏正當的道義和公平基礎，只依靠習慣的強力壓制來維持，不滿與危機就會在暗地里蔓延。所謂和諧與穩定只能是表面和暫時的假象，社會不安和災難就會不期而至。因此，在實施國土規劃中，保障土地所有者的權利更是立法者不容忽視的問題。公權利與私權利沖突點主要集中在“土地征收”問題上。這一點在我國實施國土規劃中顯得尤為突出。

農村土地歸農民集體所有，但是，在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。農民集體所有實質上是一種所有權主體缺位的所有制?！凹w產權”的這種特征，使得集體與農民在權益關系上往往很模糊?，F行法律明確規定，集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押。因城市建設和工業發展占用農村集體土地，都必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再出讓。由于沒有就農村土地的征收事項制定專門的法律，這類征收往往以行政命令的形式出現。由此導致越權批地、違法用地、非法占地等違法違規用地行為屢屢發生。

據不完全統計，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農民務農無地、上班無崗、低保無份，嚴重影響了經濟社會的協調發展。在一些經濟發達地區和城鄉結合部，事實上一直在自發地進行農村集體非農建設用地的流轉，但是由于沒有法律作為后盾，這些黑市交易的行為加上農民文化水平偏低，使得土地使用情況更為惡化。

所以，從我國土地公有制的特性以及實施國土規劃的角度來看，主要依靠政府對土地市場的調控力度，通過土地的征購、收回、儲備和有計劃地投入市場，相對于開放農村集體所有制土地使用權交易而言，更能體現土地的社會整體價值，也有利于農民權利的保護。因此，當務之急應該盡快建立與集體所有制土地征收的相關法律法規。這樣才能真正的發掘出集體土地的生命力。

3、在制度構建上的對策建議

（1）政府應該重視和堅持有限國土的長期有效規劃和充分合理利用。國際社會存在兩種上下結合的國土規劃制度，即國土綜合開發計劃制度和土地利用規劃制度。國土綜合開發計劃分為四種，全面綜合開發計劃、都府縣綜合開發計劃、地區綜合開發計劃、特定區域綜合開發計劃。國土綜合開發計劃的目標是為整個國土的經濟均衡發展提供戰略指向。這種全局性的制度無疑可以有效地加速地方經濟的發展，推進國內建設投資，拉動內需，維護經濟在相當長時期的持續景氣。

（2）通過《國土利用規劃法》，規定“限制區域”或者“監視區域”，對土地的權利和土地權利的轉讓實行宏觀控制。具體的做法比如設置“國土利用規劃地方審議會”，分別對各區域內的國土利用規劃進行調查、審議。還有如設置“土地利用審查會”，對政府實施的各項土地政策實行行政合議。

綜合開發和土地利用這兩種規劃制度，不僅通過法律詳細地制定了各級政府的行為規范，而且通過組織機構的配置，為落實提供保證和支持，更是可持續發展的基礎性的保障。

土地的時代價值在于滿足社會整體利益的同時保障私有權利的實現。而實施國土規劃正是為了謀求這兩者間的平衡，因而它是實現順應土地立法歷史潮流的土地資源可持續發展的重要手段。中國公有制的土地屬性為實現國土征地規劃提供了有利的條件。通過立法、司法、行政的有效完善，結合可持續發展的主導思想，土地的價值將于此耀然顯現。

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