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「摘要」根據我國近年來卷煙消費稅政策的調整情況及產生的影響分析，提出應改變卷煙消費稅采用批發環節來征收，以調整稅收分配、計征方法，按卷煙的不同類別執行有差別的從量定額、提高稅率等改革建議。

「關鍵詞」卷煙；消費稅；煙草行業

一、卷煙消費稅政策的變化

我國卷煙消費稅經歷了三次大調整：（1）1994年以前，煙草業與其他行業一樣統一征收60%的產品稅。1994年實行“分稅制”后將產品稅改征增值稅，并新增了消費稅種，煙草制品成為消費稅的主要稅目。1994年各類卷煙按出廠價統一計征40%的消費稅；（2）1998年7月1日，為促使卷煙產品結構合理化，對卷煙消費稅稅制再次進行改革，調整了卷煙消費稅的稅率結構。將消費稅稅率調整為三檔；一類煙50%，二、三類煙40%，四、五類煙25%；（3）2001年6月1日起，對卷煙消費稅的計稅方法和稅率進行了調整。實行從量與從價相結合的復合計稅方法，即按量每5萬支卷煙計征150元的定額稅；從價計征從過去的三檔調整為二檔，即每條調撥價為50元以上的稅率為45%，50元以下的稅率為30%.

二、卷煙消費稅政策調整對煙草行業產生的影響

卷煙消費稅政策的每一次調整都對煙草行業產生重大影響。由于1994年確定的卷煙消費稅政策中對不同檔次的卷煙都按照統一的稅率40%征收，使得煙草生產企業更傾向多生產利潤較高的高檔卷煙，企業的產品結構由低檔向高檔轉移，市場廣闊的低檔卷煙出現了供不應求現象。這一稅收政策也使以生產低檔卷煙為主的中小煙廠出現嚴重虧損。為了解決這些問題，國家從1998年7月1日起將卷煙消費稅由單一稅率改為差別稅率，一類卷煙的稅率提高了10%，四、五類卷煙稅率降低了15%.這一政策實施后，低檔卷煙產銷大幅度增加，一些中小煙廠的生產由于減稅而復蘇，高檔卷煙比重大的大型名牌卷煙廠由于稅負的增加利潤大幅下滑，削弱了大企業原有的優勢地位，使得小煙廠的關停并轉變得更困難，給行業的組織結構調整帶來了不利影響。此外，這一時期，卷煙消費稅一直按照出廠價從價計征，并且只在生產環節征收，導致很多煙廠采用轉移定價的方法規避納稅。2001年，為了促進煙草行業“扶優關小”的內部結構調整，政府又對卷煙消費稅進行了第三次改革。2001年稅改后，全國煙草行業消費稅總體稅負由原來的40.5%上升到47.3%，提高了6.8個百分點。新稅制將高檔卷煙稅率由50%降為45%，低檔卷煙的稅率由25%提高到30%，并對每箱加征150元的從量稅，大幅度提高了低檔卷煙的稅賦。這次調整對以生產中高檔卷煙為主的名牌大企業影響不大，總體稅負基本穩定。以生產低檔卷煙為主的年產10萬箱以下的中小企業出現嚴重虧損，這些企業紛紛關閉并退出了市場。2001年的稅改除了稅率的調整之外，計稅辦法從原來的從價計稅改為從價和從量結合的復合計稅辦法，計稅價格由出廠價改為調撥價或核定價，這在一定程度上減少了企業利用轉移定價方式避稅的空間。這次稅率的調整，再次使企業的產品結構上調，造成了高檔煙市場過剩，競爭更加激烈，而低檔煙市場緊缺問題。低檔卷煙市場的巨大空缺也為非法卷煙、假冒卷煙提供了生存環境，對煙草行業的健康發展帶來不利的影響。

三、卷煙消費稅政策改革建議

1、稅收分配和征收環節。卷煙消費稅的稅收分配主要有兩種類型：一類是作為中央稅種全部納入中央財政；另一類是作為中央與地方共享稅種，稅收收入由中央和地方財政分享。稅收分配方法的選擇主要受國家財政體制、稅收體系、中央與地方事權財權的劃分等因素影響。因為1994年分稅制改革時，為保證地方既得財力，政府采取了一種“基數固定，增長分成”的方法來確定中央對地方稅收返還額。即中央以1993年的中央從地方凈上劃的收入數額作為對地方稅收返還的固定基數，1994年后稅收返還額以此基數按本地區增值稅和消費稅兩稅增長率的1∶1.03系數逐年遞增，達不到此基數則相應扣減稅收返還額。由于煙草業是高稅行業，煙草稅收在固定基數中所占的比重很大，且以后返還額與兩稅增長情況掛鉤，這使得卷煙消費稅與地方財政收入密切相關，確切地說是與產煙地區的財政收入密切相關[1].因為卷煙消費稅完全在生產環節交納，各地卷煙生產量成了決定地方可支配財力的重要因素。受地方利益的趨動，地方政府加大對本地區煙草企業的行政干預和保護，實行地方封鎖，發展地方品牌，為外地卷煙進入本地市場設置障礙或嚴加封鎖，嚴重影響了全國統一規范、開放有序的煙草大市場的形成。加之卷煙生產量一直受到嚴格的國家計劃管理，卷煙生產指標與地方既得財政利益的緊密關聯，也使國家對各地卷煙生產指標的調整變得極其困難，一些優勢卷煙企業和名優卷煙品牌受生產指標的限制無法繼續擴張。因此，在分稅制財政體制下，現行卷煙消費稅稅制設計及與之相關的財政分配方式，已對我國煙草行業的整體發展造成極為嚴重的制約和影響。筆者認為通過改變卷煙消費稅的征收環節來調整稅收分配是較為可行的辦法。卷煙消費稅的征收環節主要包括生產、批發、零售環節。一國選擇在哪個環節來征收主要受稅務部門的征管水平、企業和居民的納稅意識以及該國財稅體制結構等因素的綜合影響。目前，大多數國家是在生產、零售這兩個環節征收，也有少數國家在一個或三個環節征收。我國可將現行的由生產環節征收改為在生產及批發兩個環節征收，并將卷煙消費稅改為中央與地方共享稅種。在生產環節征收的卷煙消費稅歸中央財政，在批發環節征收卷煙消費稅劃歸地方財政。這里考慮到征收成本和偷漏稅問題，所以選在卷煙批發環節納稅，今后可逐步按國際慣例實現在卷煙零售環節繳納消費稅。

2、計征方法。消費稅的計稅方法主要有三種類型：從價計征、從量計征、從量與從價混合計征。其中每一種又可分為無差別稅率和有差別稅率。我國現在實行的是無差別的從量計征和有差別的從價計征復合征收辦法。實行從量定額計征，征管簡便，適應于卷煙價格差距和變化都不大的較為成熟的市場，不足是與物價沒有直接掛鉤，不能保證政府煙稅收入的穩定增長。實行從價計征，比較適應于卷煙價格差距和變化都比較大的市場，煙稅收入隨著卷煙價格的上升而穩定增加，但征管難度和成本較大。國際上在卷煙消費稅的征收方面通常采用從價和從量結合的復合計稅方法或者是全部采用從量定額征收方法，而較少采用從價計征的方法。2001年卷煙消費稅調整折中采用了復合計稅辦法，并以卷煙調撥價格或核定價作為計稅價格。調撥價格是卷煙生產企業通過卷煙交易市場與購貨方簽訂的卷煙交易價格，由國家稅務總局按照中國煙草交易中心和各省煙草交易（定貨）會上年度各牌號、規格卷煙的調撥價格確定。不進入中國煙草交易中心和各省煙草交易（定貨）會的卷煙，由稅務機關按其市場零售價格倒算一定比例的辦法核定計稅價格。由于我國卷煙生產企業數量眾多，而且每家企業又生產多種規格和牌號的卷煙。在這種情況下，完全由稅務機關來核定每一家企業的每一種品牌的每一種規格的計稅價格，受各種因素的影響計稅價格的確定不可能很準確，加之某一規格的卷煙計稅價格一旦確定后，一般都是一年或一年以上時間內不再變動，所以核定結果的調整常常嚴重滯后于市場情況的變化，造成各卷煙品牌間的稅負不公和競爭扭曲。對煙草企業而言，消費稅計稅價格直接限制了企業卷煙產品價格的調整空間。國家稅務總局規定，在一個年度內，只有同時具備了單一牌號卷煙產地零售價格下降時間持續6個月以上和產地零售價格下降20%以上兩個條件，才能對計稅價格進行調整。同時規定卷煙生產企業實際銷售價格高于計稅價格和核定價格的卷煙，按實際銷售價格征收消費稅；實際銷售價格低于計稅價格和核定價格的卷煙，按計稅價格或核定價格征收消費稅。在市場經濟條件下，卷煙價格隨市場變化而波動，一年時間內的市場變化情況根本無法預測。建議我國將計價方法由復合計稅改為完全按從量計征法。從量計征可以降低征收成本，消除計稅價格變動對企業的不利影響。由于我國煙草產品的級別多、差價大，采用無差別的從量定額征收辦法不利于公平稅負，因此應按卷煙的不同類別執行有差別的從量定額，差別稅額的制定應考慮不同檔次卷煙的合理的利潤空間，減少因稅率的影響造成卷煙產品結構的不合理。卷煙定額稅率應與居民消費價格指數掛鉤，實行指數化處理，每年按法定程序與方法進行調整，以保證稅收收入的穩定增長。

3、稅率。對于提高卷煙消費稅稅率，很多政府官員及業內專家都持反對意見。他們認為稅率提高后會導致香煙走私的大量增加，對卷煙課以重稅加大了生產企業的成本，降低了企業用于減少卷煙中有害物質或研究開發低危害產品的投入能力，并會嚴重影響作為我國第一大財源的煙草行業的發展，直接損害國家經濟利益。我不贊同這種看法。首先有研究表明，煙草產品提價10%，預計可使香煙需求量在高收入國家減少約4%，而在中低收人國家減少約8%.而且許多發達國家的實踐已經證明，在一定范圍內通過增加煙草稅收來提高煙草價格，將會在使消費量下降的同時，政府收入也會隨更高的課稅而增加，至少是不會減少；其次，我們應該看到煙草行業在為國家創造巨額稅收收入的同時，由于煙草消費而產生的一系列醫療成本、生命損失、生產力損失等社會成本更是無法估量也是煙稅收入難以彌補的；再次，政府應通過更加嚴厲的執法手段來打擊香煙走私，而不是降低稅率；最后，對降低卷煙危害性研究的投入是企業提高其市場競爭能力的自身需要不應受稅率提高的影響。高額的消費稅并不是由企業來承擔的，企業會將提高的稅額直接轉嫁到消費者身上，提高的煙價會讓不少理性的消費者最終選擇減少或放棄香煙，所以如何與國外煙草巨頭爭奪有限的市場份額應是煙草行業更加關注和擔憂的問題。因此，筆者認為進一步提高稅率以減少煙草消費是我們作為世界最大煙草生產和消費國政府明智和負責任的政策選擇。