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有機會和幾位朋友一起把布坎南等人的憲政經濟學著作介紹給我國的讀者，對我而言是一次令人愉快的經歷。這當然不是因為我對經濟學本身有何深入研究——這方面我充其量只能算個一張嘴就害怕跑調的票友；而是因為布坎南等人引入經濟學研究并日趨完善的“立憲主義”視角，其基本理念多是來自我們已經有了更多了解的古典自由主義。只要看一看他置于《征稅權》各章篇首的引文，即可使我們對這一點確信無疑。

既然我于經濟學、尤其是布坎南等人所擅長的公共財政學隔膜得很，所以還是把專業細節留給專家們去評說，只在這里簡略地談談作為其理論基礎的憲政主義吧。

自亞當·斯密提出“看不見的手”這一經濟學的基本洞見以來，它便成為一條家喻戶曉的教條。一般人看重這一見識，多是著眼于它深刻揭示了人類財富生產的一個重要的動力源，卻往往忽略了其中還有著更深一層的哲學人類學的含義：人類在道德上盡管不完美，或者可以說，恰恰因為其不完美，他可以在一種無形力量的作用下造福于同胞。這種源于曼德維爾、至斯密而臻于完善的學說，使得不絕如縷的“性善”“性惡”之爭，從此獲得了一個全新的思考維度。我們不妨借用宋明理學的一句名言，把它稱為“存天理，疏人欲”。這一見識，可以說是人類自有“人性”的自我意識以來，從未見于史乘的一個大發現。

人欲無所不在，但若想讓它變成那只有著神奇功效的“看不見的手”造福于社稷，卻必須有一定的秩序相配合，此即斯密有關“法律和制度”與國民財富之關系的另一洞見。他這種法律與制度觀的重要性雖然絕不亞于前者，卻因為缺少一句可以讓人過目成誦的格言式表述，故也從未取得前者那樣的知名度。因此，作為一種檢討對象的制度與法律，在經濟學領域的話題清單中時隱時現，其地位遠不像“分工”與“交換”的概念那樣牢不可破。尤其是第二次世界大戰以后，西方國家的福利主義民主制度順利運行，使得經濟學研究與這一斯密傳統漸行漸遠，日益把既有規則作為不必質疑的前提，于是它也失去了制度批判和規范性探索的鋒芒。在很多經濟學家那兒，用布坎南的話說，它成了一門“告訴政府應當如何征稅、如何運用征稅權……即向政府決策人提供建議”的技術。以此觀之，它似乎又退化成過去的“宮廷理財學”（Kameralismus；又譯“官房學”）了。

這個今天看上去十分陌生字眼，說的是一種什么學問呢？在常見的經濟學詞典中，它被定義為“以國家的收入作為國家繁榮的唯一衡量標準的學說”。這種大體上形成于17世紀日耳曼地區的學問，幾乎完全從商業活動對政府的價值這個角度來看待經濟現象，所以它并不賦予經濟學以獨立的地位，而是以一種十分獨特的方式，把經濟學與政治學鏈接在一起，將其列為“國家治理學”（Staatswissenschaft）一個分支，這大概是德語地區后來的理論經濟學中由“國族”（Volk）取代“政治”（political）過程的濫觴。歷史上熟諳這門學問的人，也相應地被稱為“宮廷理財專家”（kameralist），他通常既在大學里教書，又身兼王公貴胄的經濟顧問，專注于如何為朝廷增加財稅，探究貿易過程是否對自己的主人有利。一言以蔽之，他的核心任務是提高“國家財力”，因此如何約束政府的斂財能力，自然就不會進入他的視野之內。馬克思曾經把這種“宮廷理財學”稱為“各種知識的雜拌，滿懷希望的德國官僚候補者必須通過的煉獄之火”（《資本論》第1卷跋）；恩格斯則說它是用經濟學佐料調制的大雜燴，“對于準備應考官職的人倒是很有用處”（《馬恩選集》卷2，37頁）。話雖刻薄，無疑都是中肯之論。

在當代條件下，財政家天下的政治早已成為明日黃花，然而在布坎南等人看來，這種意義上的“經濟學家”并未消失，只是改換了主人而已。他們或是就職于肩負福利與建設大任的政府，或是擔任各種利益集團的代言人。這些當代“宮廷理財專家”的職責，就是專門為政府或利益集團提升攫取公共資源的能力出謀劃策。正是由于這種經濟學過度泛濫的結果，才形成了令布坎南憂慮的如下局面：“那些聰明的大玩家按照自己的利益操縱現行規則，眾人競相效仿的不是圣賢，而是這些耍小聰明的人。聰明人比比皆是，智慧日益貧乏。”

當然，這種情況的發生，需要一個大的社會政治背景，即公眾和經濟學家大都認為現行政治游戲規則無礙于經濟體的健康。福利主義的民主體制在第二次世界大戰后的近30年里，確曾帶來了給人深刻印象的繁榮，懷疑與批判的精神自然不易發生。然而，在進入1970年代以后，由石油危機引起的價格變動所觸發，這些規則卻逐漸暴露出一系列問題，此后歐美發達社會便進入了一個所謂的“滯脹期”。它的突出的特點是，經濟停滯和高通貨膨脹率相伴，政府開支居高不下與高失業率并存。這既是日益擴大的福利規模的結果，也與利益游說集團的蜂起和由此導致的議會民主制對政府的約束失靈有關，由此導致了令整個社會難以承受的“民主赤字”。

按布坎南等人的說法，對這種“民主赤字”的傳統解釋或辯解一般而言多訴諸于以下幾個因素：一是公共產品的相對成本的增加，支出的擴大可能只是這種成本提高的反映。其二，公共產出的性質屬于薩繆爾森型公共產品，因此存在著“消費上的規模經濟”。其三，歷史地看，政府支出的某種比例（比如GDP的30%或40%）是否意味著政府規模過大，并沒有一定的客觀標準，它只能是民主議事日程反映選民愿望的結果。

但是，如果普遍出現了一種輿論傾向，認為民主選舉的約束力已經失效，政府規模有增無減的現象，必須用現行規則之外的手段加以終結，這些解釋就站不住腳了，它要求經濟學家必須把眼光移向控制政府的現行規則之外。也即是說，要想革除這些由政黨、壓力集團和議會制民主共同導致的弊病，我們必須從思考作為“規則之規則”的憲法架構入手，探索制定政治游戲的“元規則”，此即憲政經濟學的立意所在。布坎南從公共財政研究中發展出來的憲政主義范式，雖是肇端于他的《同意的計算》一書（與瓦格納合著，1962年出版；中譯本見中國社會科學出版社，2000年），但他其后在憲政經濟學上的鍥而不舍，卻一定有一個大背景的激勵在。這個大背景，便是本書中所提到的“1970年代后期的政治辯論似乎表明，爆炸性政府擴張的時代可能正接近尾聲”。我們今天讀布坎南，應當先對這一段距今并不久遠的經濟史了然于心。

其實，從“憲政主義”的視角研究經濟的做法，并非布坎南等人所首創。對這種理論最早做出系統闡述的，是被哈耶克稱為“百年來德國社會哲學領域所產生的最嚴肅的思想家”歐肯（WalterEucken）及其在弗萊堡大學的法學家同事鮑姆（FranzBöhms）等人。由他們在1930年代開創的“弗萊堡學派”，在檢討德國社會從魏瑪到納粹時期的整體失敗時，引入了“經濟憲法”（Wirtschaftsverfassung）的概念。他們把經濟描述為一個各部分有著結構性關系的有機整體，如果選擇了產權和競爭為基礎的經濟，那么它的制度安排和政策也必須與之形成完美的配合。他們認為，正如政府的行為要遵守政治憲法一樣，它也必須受到一部經濟憲法的規范，凡是涉及市場法律環境的決定，都要處在這部經濟憲法的約束之下。弗萊堡學派這種以“秩序自由主義”（ordoliberalismus）聞名于世的經濟憲法理論，經由在戰后德國長期擔任經濟部長、后又擔任總理的艾哈德的大力貫徹，為當年聯邦德國的復興做出了巨大貢獻。

弗萊堡學派與布坎南的憲法經濟學在哲學基礎的來源上雖然有所差異，他們更多地從反映著德國思維傳統的“社會有機體論”的角度，強調政治和經濟生活的整體性，然而在一些重要的認識上他們卻堪稱的布坎南的先驅。他們主張，“經濟憲法”是一種針對政府之經濟行為界線的“全面決定”，強調經濟學研究應當秉持規范主義的維度，力求把古典經濟學的語言轉化為法律語言。這個學派據此提出的“秩序政策”（Ordnungspolitik）的思想，其基本要求便是政策的制定不能完全受黨派政治的左右，而是必須以一部經濟憲法的規范為基礎。歐肯等人在檢討魏瑪政體與納粹主義崛起的關系時得出的結論是，作為立法來源的政治系統如果被強大的私人利益所左右，它便有可能墮落為這些利益的工具。這一結論與屬于弗萊堡學派的同代人、也曾經猛烈抨擊議會政治的德國法學家卡爾·施米特的觀點相同，但是他們所開出的憲政主義藥方，卻與力倡“敵友之分”和威權主義的施氏迥然相異。

與弗萊堡學派這種經濟學的法治觀相對應，布坎南等人接受了霍布斯一脈的契約主義，但又用亞當·斯密的“經濟人”假設為其提供了強大的理論補充。他們更多地強調民主政府中的決策者也是由一個個有著自利傾向的尋常人物所組成，在這種人操作下的民主體制，未必不能變成一個我們無法避開的“利維坦”式怪獸。按契約主義的假定，在社會形成之初，人類為了組成一個共同體，達成和平生存的環境，不得不把一些個人權利讓渡于這個共同體的首領，籍以換取“文明秩序的存在”；在現代議會民主的條件下，由于我們相信選舉過程對這個首腦的制約功能，所以又把越來越多的福利責任轉授予它。但是，假定這個文明生活的維系者已經因選舉競爭而擺脫了利維坦怪獸的秉性，卻是十分危險的。

也許是因為一種根深蒂固的戀父情結所致，我們似乎更習慣于接受一種反憲政主義的政府形象。根據這種形象建立起來的政府行為模型，假定只要采取一定的非憲法措施，例如定期選舉，也可使公共產品的提供者——無論它是君主、官僚還是政客——具有行善的動機。從經驗層面看，這種觀點并非毫無根據，假如統治者自身也可分享公共產品的無排他性利益，他們確實可以受到提供公共產品的激勵。或者反過來說，他們即使完全出于保護私利的考慮，也會提供某種有著“溢出效用”的公共秩序。從更理想的層面說，我們不能否認“君主也有可能關心自己的臣民”，其行動可以導致無偏私的公益，他們甚至有可能在不存在公民約束的條件下，成為受到真正的公共義務感所激勵的高尚人士。然而這里的問題是，如果以這種確實有著“事實”基礎的預期作為制度設計的基礎，將使憲法存在的必要性完全失去邏輯依據。因此布坎南等人反復引用的霍布斯的一段話，作為一種憲法安排的充足理由：“雖然惡人在數量上少于正派人，但是由于我們無法區分他們，于是便有懷疑、提防、抑制和自衛的必要性，即使這偶爾會針對最誠實最公正的人。”

根據這種霍布斯式的假設，授予政府的任何權力，都有可能在某些范圍和某些場合下偏離公民的欲求。也就是說，個人在公共選擇和私人選擇中有著相同的動機，作為人的統治者的行為動機與普通人并無根本差別。不是我們不必否認的人性趨善的經驗證據，而是這種利維坦侵害的潛在可能，才使得建立一套既防范政府濫權，又約束利益集團利用民主機制尋租的基本規范成為必要。這里我想順便指出，霍布斯的以上思想，其實早在兩千多年前已見于我國的《商君書》之中：“仁者能仁于人而不能使人仁，義者能愛于人而不能使人愛。是以知仁義之不足以治天下也。”我們應當注意到，“仁愛”的價值意涵在這里并沒有被否定，它只是在制度建設的層面被懸置了。惜乎這種看似兇悍的法家思想因全然缺少程序正義的配合而惡名昭彰，所以也從來無緣得到憲法規范角度的正面理解。

對于這種規范的作用，有著相互關聯性的兩點是特別值得給予強調的。從個人的角度說，我們的一生可以漫長到經歷多個政府的統治，如果權力的更迭總是伴隨著規則的變易，那么我們的長壽便有可能變得十分不幸。因為在這種情況下，不僅是經濟行為，任何合理而美好的人生計劃都不可行。由此便彰顯出憲法安排的另一個具有公共性的優點，即它在克服政治機會主義上所具有的功能：一旦得到實施，它便不受黨派競爭導致的政策變動的影響，而是有著長久的普適性和穩定性。布坎南著力強調一部“財政憲法”的“跨時期”特點，其用意即在于此——它不會成為立法當局迎合利益集團的犧牲品，也不會因政黨輪替而失效。個人也只有在這種條件下，才有可能根據比較穩定的預期，對自己的福利計劃做出長期的安排或調整。

我們今日的制度安排的合理程度，較之布坎南等人所面對的情況仍相去甚遠，而“聰明人比比皆是，智慧日益貧乏”的事態則尤過之而無不及。執是之故，我們就更有理由祈盼憲法經濟學在中國的興起。自1970年代末開始的中國經濟變革，制度演進的步伐始終不曾停止，制度經濟學亦逐漸獲得了顯學地位，成為經濟學研究的主要范式之一。然而勿庸諱言，這一演進過程的基本動力多不是來自憲法層面的思考，而是仍然沿著一條威權體制與行政主導的路徑運行，這與憲政主義的訴求是有著重大差別的。雖然從已經發生的經驗層面看，在創造“經濟奇跡”方面，威權主義較之通過憲政方式建立起來的制度，其績效未必輸給后者。但是從另一個角度看，憲政制度最大的優勢，大概尚不在于它能如當年在德國那樣創造經濟奇跡，而在于它在克服或緩解經濟和社會結構面對長期調整的緊張時表現出的能力。

我們無須做出十分細致的分析即可斷定，任何一個經濟體都不可能毫無間歇地長期繁榮下去。在發展到一定階段時，由于各種不可預見的內部和外部約束條件的變動，更由于經濟體日益國際化所導致的不確定性的增加，結構性的不合理必然會通過停滯甚至大蕭條釋放出來。我們或許無法預期它何時發生，但我們可以肯定地說，它總有發生的一天。此外我們還知道，在這種時刻，與憲政主義的安排相比，威權體制將會暴露出它在應付沖突上張力不足的弱點——它能以和平的方式克服這個釋放過程帶來的社會矛盾嗎？一些拉美國家和印度尼西亞的政治結構面對經濟危機不堪一擊的表現，以及東亞一些新興工業國因及時完成憲政轉型，從而能夠比較平穩地度過金融危機，這兩者之間形成的鮮明對比，相信可以為我們提供有益的啟示。以此觀之，只有逐步建立一種布坎南所說的“作為危機防范機制”的憲政體制，方能真正彰顯未雨綢繆的政治智慧，這就要求我們把“市場經濟即法治經濟”的口號，進一步提升到“市場經濟是憲法經濟”的高度來認識。

不言而喻，這一思路的落實，肯定要比各種政令規章的實施過程漫長得多。當年曾被梁漱冥先生贊以“真乃絕妙”的英國法治，從11世紀王權開始推行“令狀司法”（writjudicature），演變為較完備的憲政體制，用去了500多年的時間，其間種種因緣神奇匯湊，常令我們發出不堪效法的慨嘆。在急遽變化的現代社會和經濟條件下，歷史給予我們的時間和機遇，想必不會如此慷慨，這也是令每個希望未來的結構調整以平順方式完成的人都十分關注的事情。《論語》有云：“逝者如斯夫，不舍晝夜。”又曰：“無欲速，無見小利。欲速則不達，見小利則大事不成”；“不時不食；割不正不食”。前者常被我們所引用，以示變革時不我待的緊迫性，而后者則警示著克服政治機會主義的必要。在此愿以先賢的這幾句話，與所有關心中國制度變革的朋友共勉。