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摘要:誠信從道德逐漸滲透入法律，首先是私法、然后是公法，《行政許可法》第一次以法律的形式確定了信賴保護原則，要求政府必須誠信。然而筆者認為，無論是行政相對人還是作為政府的行政機關，均應該遵守誠信原則。

關鍵詞:行政許可法誠信原則

一、誠信概說

誠信始于倫理范疇。“誠，實也。”(戴震:《孟子字義疏證·誠》)“誠者，不欺也。”(曾國藩:《曾文正公全集·日記類鈔》卷上)信乃五常之一，是遵守諾言的品德。孔子一再提倡忠信(《論語·顏淵》等)。論語記載說:“子以四教:文、行、忠、信。”(《述而》)“誠信”一詞的語源徐國棟教授曾有所考察。[1]首先，誠信作為一種道德要求，意思是老實，有信無欺。自古即為修身立國之根本。孔子曰:“人而無信，不知其可也。”(《論語·為政》)《說文》講:“信，誠也。”朱熹認為，誠就是世間萬物那種本然如此的，實實在在的性質，即“誠者真實無妄之謂，天理之本也。”(《中庸章句》)；其次，誠信是人安身立命的基礎。只有“言忠信，行篤敬”，才能取信于人，取信于社會，才能同他人正常的交往，得到社會的尊重和信任；同時，誠信是一個國家、政府取信于人民的關鍵。只有取信于人民，人民才會接受其教化、服從其指揮和領導，才能團結一心，眾志成城，具有凝聚力和戰斗力，去克服一切困難。因此，孔子在軍備、糧食、誠信三者之比較中，認為誠信是為政之樞要，是維護一個國家命運的靈魂。

二、誠信滲透進入法律范疇

（一）誠信與法相互滲透的歷史

作為法律用語，誠信或誠實信用淵出域外。誠實信用在拉丁文中為BonaFides；法文中是BonneFoi；英文中是GoodFaith，直譯都是“善意”。“誠”“信”合用最早見諸德文TreuundGlaube（忠誠和相信），日文中的表達為“信義誠實”。漢語中指稱誠信原則的語詞是德文指稱的直接移譯。德國法理學大師施坦姆勒（Stammler）認為，誠實信用一語，在法律意義上，與衡平、正義、正當、善良風俗等，為同一之概念。但這一解釋，不免抽象。美國《布萊克法律詞典》對法律上的“誠信”一詞做了詳盡的闡釋，即：是或懷有善意；誠實地，公開地，和忠實地；沒有欺騙或欺詐。真實地；實際地；沒有假裝或偽裝。清白無辜地；持信任和信賴態度；沒有注意到欺詐，等等。古羅馬皇帝查士丁尼編纂的《法學總論》第1卷第1篇《正義與法律》里就有了這樣的話:“法律的基本原則是:為人誠實，不損害別人，給予每個人他應得的部分。”[2]中國唐朝的《律》及其《疏議》是一部相當完備的法典，其中專設一篇《詐偽律》共27條，是關于偽造和欺詐等方面的犯罪的規定，是誠實信用原則較早的成文法體現。[3]

（二）誠信與私法聯系的歷史[4]

誠信與私法的關系密切。誠信原則起源于羅馬法的善意與衡平觀念。在羅馬法中，有誠實契約和誠信訴訟。誠實契約的當事人不僅要承擔契約規定的義務，同時要具備善意、誠實的內心狀態。在誠信訴訟中，承審人不受契約字面含義的約束，可根據當事人的真實意思對契約進行解釋，并可根據公平原則對當事人的約定進行干預，以消除某些約定之不公正性。1803年法國民法典1134條和第1135條規定了誠實條款:“契約應依善意履行之”，“契約不僅依其明示發生義務，并依照契約的性質，發生公平原則習慣或法律所賦予的義務。”德國民法典第242條也是誠信條款:“債務人須依誠實信用，并且照顧交易慣例，履行其給付。”1900年德國民法典第157條規定：“契約應依交易上之習慣，遵從誠信以解釋之。”第242條規定：“債務人應斟酌交易之習慣，遵從誠信負給付之義務。”從而將誠信原則從契約關系擴大至整個債權債務關系。1907年瑞士民法典更將誠信原則之適用，由債權債務關系擴充至一般之民事權利及義務，其第2條明確規定：“無論何人，行使權利，履行義務，均應依誠信為之。”1922年蘇俄民法典第1條以正面規定確立了誠信原則內容之一的權利不得濫用原則:“民事權利的保護以行使民事權利不違反該權利的社會經濟使命為限。”捷克斯洛伐克民法典在序言中規定:“在民事法律關系中不僅產生參加者相互的權利義務，而且也產生他們對社會的權利和義務；行使民事法律關系中產生的權利和義務應當符合社會主義共同生活規則，任何人不得濫用自己的權利以損害社會或公民的利益，任何人也不得通過這種途徑獲利。”

誠信原則由此演進為民法上之基本原則，為后世之民法典紛紛仿效。如我國《民法通則》第4條亦規定：“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則。”現今無論是大陸法系還是英美法系都普遍地規定和接受了此項原則，誠信原則也因而被稱為民法中的帝王條款，成為規范私法活動的最高原則。

（三）誠信由私法向公法的擴張

誠信原則不但顯耀于私法，在公法之領域，亦漸次得到認可。德國首開先河，1926年6月，德國行政法院在一判決中指出，“國家作為立法者以及法的監督者，若課予國民特別義務，于國民私法關系，相互遵守誠實信用乃正當的要求；且國家對于個別國民在國家公法關系上，該誠實信用原則亦是妥當的。”德國最高法院1930年10月2日之判決，更是明白肯定到：“誠實信用原則，對于一切法律，并包括公法在內，皆得適用之。”民法典規定的誠信原則被適用于公法領域，并結合法的穩定性原則逐漸演化發展出行政法上的行政信賴保護原則。所謂行政信賴保護原則，是指當個人對行政機關作出的行政處分已產生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而應當得到保護時，行政機關不得撤銷這種信賴利益，或者如果撤銷必須補償其信賴損失。

而至今日，一些國家和地區在法律上亦開始對誠信原則予以明確的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第6條規定：“行政活動中以及行政活動的所有手續與階段，公共行政當局與私人依照善意規則行事并建立關系。”韓國在1996年《行政程序法》第4條更明確規定：“1、行政機關執行職務，應本于誠實信用為之。”我國臺灣地區的“行政程序法”第8條亦規定：“行政行為，應以誠實信用之方法為之，并保證人民正當合理的信賴。”在美國，行政機關在改變長期適用的政策時，如果這種改變對于真誠信賴政策的人發生影響時，必須制定法規，不能采用裁決的形式。行政機關通過裁決建立規則時，不能違反原先得到行政機關同意而廣為流行的習慣。我國臺灣地區也多次在行政訴訟中判決行政機關不得“出爾反爾”或“強人所難”。

三、誠信原則在《行政許可法》中的體現之一——行政機關的誠信

（一）誠信原則適用于政府的理論基礎

盧梭(J.J.Rousseau，1712-1778)在他的《社會契約論》一書中表達了如下的思想:人是生而自由和平等的，國家只能是自由的人民自由協議的產物，如果自由被強力所剝奪，則被剝奪了自由的人民有革命的權利，可以用強力奪回自己的自由；國家的主權在人民，而最好的政體應該是民主共和國。[5]誠信在盧梭的社會契約學說中的地位舉足輕重，因為契約產生的國家是為著實現公意——共同意志、公共幸福、公共利益——而存在的，那么執政者必須誠實的遵守契約。一旦違此信用，破壞公意，損害人民的公共利益時，特別是當人民的自由、財產被暴力奪去的時候，人民就有權取消契約，用暴力將自由和財產再奪回來。建設社會主義法治國家是我國憲法確立的治國方略，而依法行政則是依法治國的核心。我們只有在明確誠信是依法行政的要求、義務和責任的前提下，才能更進一步推進依法行政。

1.誠信乃依法行政之要求。當前，誠實守信不僅是老百姓之間的道德準則和法律約束，而且也是政府行使行政權時必須遵循的原則，是依法行政對政府及其行政活動的必然要求。（1）樹立法律的應有權威和政府的應有形象是依法行政的前提，而當前我國法律權威不足，老百姓對法律和政府缺乏必要的信心和信賴，要改變這一現狀，政府在行使手中的權力時必須要做到誠實信用；（2）維系良好的社會秩序和維護老百姓的根本利益是依法行政的目標。政府的誠信與否，將直接決定老百姓依據法律所應當享有的權益能否得到落實、正常的社會秩序能否得以維持；（3）誠實守信是判斷行政活動是否符合行政目的的標準，在浩瀚繁雜的行政管理活動中，法律確實難以做到詳密無疏，我們在必須接受行政活動的能動性和裁量性的同時，又要防范其逾越正當性樊籬，那么，判斷那些尚無具體法律條文依據的行政活動是否正當，就應當借助誠信原則來進行，凡是忠實于法律精神和老百姓利益的行政活動就應當予以肯定。

2.誠信乃政府之義務。（1）政府是人民的政府，而人民的利益要得到切實保障離不開政府及其工作人員對人民的守信；（2）誠信不只是一般道義上的要求，還是政府及其工作人員的法律義務，政府應當誠實守信地履行國家職能即服務于民眾福祉。我國憲法確立的人民主權原則，明確了人民是國家的主人，這就要求政府及其工作人員的一切活動都應當誠實進行，否則就會違反政府服務于民的憲法義務，從而背離為人民服務的根本宗旨。誠信既是政府的憲法義務，也是一項普遍的法律義務。

3.誠信乃政府之責任。（1）按照權責一致的要求，政府既享有、行使行政職權，同時也應當承擔相應的責任。誠信作為政府的法律義務，必須得到切實遵循，如果違反，就要承擔相應的否定性后果，這是權責一致的應有之意。當政府及其工作人員在行政活動中不忠實履行法律義務時，不僅會造成法律實施的障礙，而且還會使政府失信于民，損害政府的應有形象。因此，政府應當對其失信行為承擔法律責任，通過撤銷違法行政行為、變更不當行政行為、積極作為等多種方式來履行其誠信義務，以服務于民。（2）政府在違反其誠信義務時，也會損害老百姓的合法權益，原因在于政府在作出承諾或者履行義務時，老百姓會基于法律規定、雙方約定和政府承諾作出相關行為，從而產生一種法律上的信賴利益；而一旦政府未依誠信來履行其當為的義務時，就會對老百姓的權益造成損害。因此，無論是法定義務還是政府的主動承諾，或者是政府與民締結的契約義務，政府皆應一體遵循，否則，就會失信于民，并會侵害老百姓的合法權益包括信賴利益。

（二）誠信原則對政府的要求

《行政許可法》是一部規范行政行為的重要法律，它包括確立行政管理信賴保護原則在內的一系列重大制度創新。作為行政法的一項基本原則，信賴保護既具有實體性保護的性質，又具有程序性保護的性質。它要求行政機關對自己的行為或者承諾應守信用，不得隨意變更，不得溯及既往，更不能反復無常，出爾反爾。《行政許可法》第8條第一款：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。

1.政府要講信用。正人必先正己，執政為民首先要取信于民。如果政府在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結果不僅降低了政府的公信力，背離了政府管理目標，而且損害行政效率，影響政府的權威和形象。《行政許可法》首次以法律的形式確立了行政領域的誠實信用、信賴保護原則。按照這一原則，行政機關必須做到：一是所的信息必須真實可靠，政策要相對保持穩定，確需變更的要盡可能事先規定過渡期，給百姓明確的預期；二是所作的決定、政策不能朝令夕改、出爾反爾；三是因客觀原因，為了維護公共利益，政策、決定確需改變的，由此給百姓造成財產損失，行政機關要依法予以補償。

2.政府要對相對人的合理利益給予保護。這不僅體現了現代法治的公正、平等、人權等基本精神，而且對依法行政提出了新的更高的要求。對公眾而言，政府實施行政許可行為應當具有穩定性和可預測性，做到言必行，行必果，使社會關系處于一種穩定的狀態，使相對人的信賴損失降低至最小。當然，也只有政府切實轉變行政管理觀念和管理方式，嚴格遵循誠實信用、信賴保護的原則，才有可能營造起全社會的誠信環境，市場經濟才能走向成熟和完善。中國人民大學楊建順教授表示，行政機關負有保護被許可人的合法權益，對被許可人承擔相應的義務并進行監督的法定職責。不履行或不積極履行這些職責的，就要追究其失職的責任。勇于承擔責任，有錯必糾，是政府誠信的重要表現之一。一個講誠信、有責任感的政府在社會事務的管理中應當是由監督制約和責任機制來保障的。楊建順認為，保持政策的連續性是政府講誠信的一個重要方面。政府相關政策的制定要有可預見性，要克服行政行為的隨意性；政府各部門的行為也要有連續性、統一性。要實現這一目標，就必須有一系列的制度作為保障。在行政許可的整個過程中，無論是設定許可，實施許可，還是變更許可或者廢止、撤銷許可，都必須堅持信賴保護和誠實信義的原則，不得以公共利益需要等理由而無視個體利益的實現。否則，就無從談對相對人權益的保障。

（三）政府不履行《行政許可法》誠信義務的法律后果

相對人是基于對行政機關行為的合法性與有效性的信賴才與行政機關合作的，這種對行政機關的信賴應當受法律保護。相對人因行政機關的行政行為而獲得的利益應當受到保護，如果行政機關撤銷其行為而使相對人造成損失，行政機關應當承擔責任，否則行政機關將失去公眾的信賴。相對人取得行政許可，他人據此而與被許可人開展生產、經營活動，對由此而形成的社會關系的穩定性應予以考慮。因為第三人不知道行政行為有瑕疵而與相對人發生某種法制關系，其由于行政機關對相對人的授益而帶來的利益也應當不受保護，因為相對人主觀惡意不是對行政機關的信賴。所以，對相對人的授益性行政行為作出后，只要行為不是因為相對人過錯所造成的，不能隨意撤銷行政許可；如果遇到必須撤銷的情形，即事后發現撤銷行政許可所維護的公共利益大于不撤銷行政許可保護的相對人利益時，非撤銷不可時，行政機關對撤銷這種行為給無過錯的相對人造成的損失應給予賠償。按照這一原則，《行政許可法》明確規定，相對人依法取得的行政許可受法制保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政許可。違法的行政許可，該撤銷的應當予以撤銷；但撤銷行政許可所維護的公共利益小于不撤銷行政許可所保護的相對人利益時，即使是違法作出的許可，也不予撤銷。《行政許可法》8條第2款：行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。當然，這種補償是對損益的一種彌補，不是懲罰性的。

四、誠信原則在《行政許可法》中的體現之二——行政許可相對人的誠信[6]

（一）誠信原則適用于行政相對人的理論基礎

行政關系是雙方關系，不是單方關系，僅僅要求行政主體誠信是不夠的。從這點出發，誠信原則也應適用于行政相對人。目前大談政府誠信的文章汗牛充棟，而談行政相對人的誠信原則者寥若星辰，實有追風逐流之感。誠信原則適用于行政相對人的必要性的具體理由如下:

1.現代行政是民主行政、參與行政，無論是抽象行政行為，還是具體行政行為，行政相對人都可通過聽證、陳述理由等方式參與。參與的前提就是行政相對人對行政主體的信任，如果行政相對人就參與是否有效對行政主體產生懷疑態度，在行為上必然表現出不合作、冷漠甚至抗拒，參與行政就會流于形式，根本不可能實現其目的。

2.對權力行政而言，行政法規范絕大多數內容是有關行政相對人權利、義務的規范。這些規范只有通過行政相對人的行為才能實現。并且，其中絕大部分權利、義務規定要通過行政相對人的自覺遵守來實現。如果行政法規范完全依靠行政主體通過強制方式來實現，那么執法的成本必將為社會所難以承受，而且行政相對人的不作為義務是不可能通過行政主體的代履行或強制來完成的。在這種情況下，行政相對人如果能遵守誠信原則，行政主體就會在降低行政成本、減少行政摩擦，提高行政效率的前提下順利地完成行政行為，實現行政目的。

3.對非權力行政而言。非權力行政的主要表現是行政契約、行政獎勵、行政指導等行為。非權力行政的實施效果完全取決于行政相對人對行政主體主觀上的信任，客觀上的配合。比較而言，這個領域對行政相對人的誠信存在最大需求，只有行政主體和行政相對人都實現利益最大化，否則，非權力行政毫無意義。

（二）誠信原則對行政相對人的要求

誠信原則作為一個一般性的原則，在《行政許可法》中并沒有法律規范對其作出具體、明確的規定，其內涵具有模糊性，其外延具有不確定性。對行政相對人而言，它是一種基本的、普遍的義務，其指向對象有兩個，一是對行政法合法性的信任，由此而積極守法；一是對行政主體的信任，其內容則是指兩方面，主觀心理上的信任和善意、意思表示上的真實，客觀上的誠實履行義務和行使權利以及對行政行為的積極參與，對行政主體的積極配合。具體而言表現在以下幾個方面:

1.心理上的誠實。即行政相對人在行政許可過程中主觀上應是誠實的、善意的，不得心懷惡意參與到行政關系中來，欺騙、冷漠、抗拒、脅迫、誘惑、誤導、將錯就錯等都是心理上不信任的表現。

2.行為上的誠實。指行政相對人在做出涉及到行政上的權利和義務的行為時，不得弄虛作假，欺騙行政主體，如提供虛假數字、虛報冒領等等；也不得利用金錢財物或者其他手段來引誘公務人員做出行政行為。濫用權利是指“權利人在權利行使過程中故意超越權利界限損害他人的行為”。任何權利都有其界限，超出此界限即為違法，行政相對人在行政法上的權利也不例外，

3.利益上的誠實。誠信原則的實質是主體之間的利益均衡。在行政法中，公共利益即要尊重和保障個人利益，同時個人利益也要服從公共利益，行政相對人在面臨二者之間的沖突與權衡時，應優先保證公共利益的實現。

（三）行政相對人不履行誠信義務的法律后果

行政相對人對合法行政行為和有輕微瑕疵的行政許可行為表現出來的誠信，法律應予以認可和鼓勵，認可的方式就是承認行政相對人籍此希望產生的法律效果。相應地，行政主體在對上述兩種行政行為進行廢止及對一般違法行政行為即可撤消的行政行為進行撤消時，從建立政府和公民之間良好的信任關系這種更大的公共利益出發，應對行政相對人因誠信而產生的個人利益予以保護，此即行政法上的信賴利益保護制度，它是誠信原則在行政許可領域內的具體化。

行政相對人在行政許可過程中不履行誠信義務的表現可分為兩種:從消極方面講是冷漠和不參與；從積極方面看包括兩個方面，即意思表示的虛假和行為的欺騙，其引起的法律后果可能有如下幾種，須依據具體的法律規定予以確定。在《行政許可法》中，第78條行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在一年內不得再次申請該行政許可。第79條被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰；取得的行政許可屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在三年內不得再次申請該行政許可；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

五、結論

《行政許可法》將信賴保護原則作為一項基本制度納入法制規范，是我國社會主義民主法制建設的一次重大突破，不但有利于行政機關樹立誠信觀念，有利于相對人形成對法律的信仰，而且有利于防止行政權的濫用。行政機關履行法定職責是與相對人一種互動的過程。行政機關要有效地實施行政管理，必須得到相對人的配合與支持，這種配合與支持是建立在對行政機關充分尊重和信賴的基礎上的。但同時，行政相對人也應該以對稱的方式遵守誠信的原則，從而實現《行政許可法》的目的。因此貫徹《行政許可法》，既要建設誠信政府、保護公民的信賴利益，又要強調行政許可相對人的責任。

參考文獻

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[6]參見徐化冰.論誠信原則對行政相對人的適用.行政與法2003.8