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摘要：我國公共投資分享不公平主要表現在公共投資資金來源上的總量不足，資金去向上的定位不準確，以及區域公共投資有差異，產業公共投資有差異和群體公共投資有差異等方面。因此，公共投資主體多元化旨在解決總量的不足，是公平分享的前提；公共投資方向準確是公平分享的具體途徑；加強公共投資科學決策與合理監管是公平分享的重要保障。

公共投資有廣義和狹義之分。[1]廣義公共投資是指所有投向于公共基礎設施和公共服務行業，向社會提供基礎性和公共性商品或服務的投資，既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質性投資也包括非物質性投資。狹義公共投資特指政府作為投資主體，在基礎設施和自然壟斷行業進行的物質性公共投資。本文使用的是廣義上的概念。

一、我國公共投資分享不公平的表現

我國公共投資分享不公平的主要表現在公共投資資金來源上的總量不足，資金去向上的定位不準確，以及區域公共投資有差異，產業公共投資有差異和群體公共投資有差異等方面。

（一）公共投資總量不足帶來的分享不公平

近年來，我國政府采取了積極的財政政策，其中的措施是以加大固定資產投資來拉動經濟發展，帶來了政府公共投資數額的急劇增長。2002年的基本建設投資達到17666.6億元人民幣(見圖1所示)。[2]但是，國家預算內資金只有3160.96億元，只占到了固定資產投資總量的7%，主要的資金來源還是要依靠國內貸款以及自籌和其它資金(見圖2所示)。聯合國認為，發展中國家在城市化進程中，基礎設施的投入一般不應該低于GDP的3—5%。我國近幾年對基礎設施建設的力度不斷加大，到2002年占GDP的比例平均只有3.66%。即使像上海對基礎設施建設十分重視、投資力度較大的城市，也只達到5%。[3]

中國的資金運行格局是以財政投資為主導的。這樣，城市基礎設施的投資完全由政府承擔，雖然經過這些年的改革，政府投資比例有所下降，但仍是主要投資者和經營者。[4]這巨大的資金缺口，已經嚴重制約了我國的公共投資。[5]所以說，公共投資總量不足勢必影響到公共投資的公平分享。

（二）公共投資定位不準確帶來的分享不公平

根據馬斯格雷夫的理論，公共投資的發展趨勢應當為社會提供教育、保健等福利性質的公共產品。顯然，我國在這方面做得不夠，即公共投資的定位不準確。具體說，在我國，特別在積極的財政政策實施以來，公共投資成了保持經濟增長的主要因素，偏離了公共投資的基本功能。此外，我國公共投資的范圍太大，結構也不甚合理。沃爾特·羅斯托認為，政府的公共投資對于經濟發展由早期階段進入起飛階段的國家來說是必不可少的。在經濟發展的中期階段，政府投資還應繼續進行，但這時政府投資只是為了保證經濟的良性運行對私人投資進行引導和補充。一旦經濟進入成熟期，政府將把公共投資的重點從基礎設施建設轉向教育、保健與福利的支出。[6]而據統計，我國約40%左右的公共投資分布于競爭性、贏利性領域，甚至涉及了餐飲、娛樂服務這樣的高競爭產業。除此之外，我國的更新改造投資大多數集中于贏利性的國有企業，為非贏利性的公共企業提供的卻相對較少，且對于農業基礎設施、教育、環保產業等屬于公共投資范圍內的公共事業部門，投資嚴重不足。[7]這些勢必造成分享上的不公平。

（三）公共投資區域有差異帶來的分享不公平

我國基本國情是各地區條件差異顯著，發展極不平衡，由此導致了國家特定階段的區域政策的傾斜。在公共投資上，改革開放以來，國家出于迅速擴大經濟總量、提高經濟效益和增加國家競爭能力等方面的考慮，將投資布局的重點轉移到了東部沿海地區，對西部地區的國家重點項目實行國家投資，其他項目由地方投資或由地方配套投資，因而在國家公共投資總量中，西部地區比例遠遠少于東部地區。[8]如沿海地區國有單位基建投資占全國的比重，在1978-1997年由40.1%迅速提高到53.3%，而中部地區由30.6%下降到23.6%，西部地區由20.4%下降到15.7%；人均占有預算內投資，1999年東部地區為105.6元，而中西部地區則分別只有91.9元和99.8元。[9]以2000—2002年間基本建設投資為例（如圖3所示），國家在這3年間對東、中、西部的固定資產投資的遞減形式是較為明顯的，尤其表現在東部和中西部之間。[10]這些數據表明，公共投資的的區域差異直接帶來了分享上的不公平。

（四）公共投資產業有差異帶來的分享不公平

農業是基礎產業，農業基礎設施建設需要的投入大，生產周期長，資金周轉慢，技術進步滯后，投資于農業往往得不到平均利潤，造成了農業在受政府重視方面不及工業。從歷年來分行業和分產業基本建設投資情況的角度就可以進一步闡釋各個產業的地位（如圖4，從行業和產業區分看）。[11]1985年以前，工業和農業之間的差距雖然存在，但兩者增幅相近。這是因為農村實行聯產承包責任制后，農民的積極性被調動起來，農業連續5年大豐收。而工業仍處在計劃經濟時期，其投資規模由國家計劃控制。1985年以后，糧食問題得到了初步解決，農業的受重視程度就不突出了；同時工業得到前所未有的大發展，作為國民經濟財富積累的主力軍，工業的重要地位得到了進一步鞏固。從圖中看，1992年以來工業（第二產業）的基本建設投資規模急劇增長的趨勢就可以印證這點。而對農業(第一產業)的基本建設投資規模則仍然在較低水平徘徊。因此，在三大產業中，農業產業的公共投資分享也是不公平的。

（五）公共投資群體[①]有差異帶來的分享不公平

當前農民與市民在公共投資分享方面存在不公平。按照現行公共服務制度，城市的公共投資資金有保障，公共產品供給日益充足，而農村卻少得可憐。國家每年為城市居民提供幾百至上千億元的各類社會保障，城市職工可享受退休養老保險、最低生活保障等多項社會福利，農村只有少量貧困人口享受一點微薄的社會救濟。國家近些年在醫療衛生保健方面的公共開支很大，但占人口70%的農村得到的經費不到15%，這種體制的弊病不改革，農村醫療衛生等公共事業就難以改善和發展。[12]城市居民可以免費享受道路交通、綠地、文化設施等，農民則沒有這方面的權利。許多大都市每年都有上百億的資金大搞“錦上添花”工程，連縣城也都在為“達標”而推房子、拓馬路，而急需“雪中送炭”的許多貧困鄉村不僅無法得到政府財政的關照，而且有時候還要不得已為城市建設貢獻一點微薄之力。不僅如此，在教育文化設施、公共衛生設施與設備、公共交通、消防等方面的公共投資同樣嚴重不足，也直接造成公共投資群體分享上的不公平。

二、公共投資主體多元化是公平分享的前提

針對公共投資資金來源上的巨大缺口，應該實現公共投資主體多元化。這實質上是解決公共投資投入不足而帶來的分享不公平的問題。

（一）公共投資主體多元化的可能性

1.從內外資地位平等看。我國在1995年6月就已經頒布了《外資投資產業指導目錄》，明確將大部分基礎設施產業列為鼓勵外商投資領域，這幾年，國外的民間資本已經以多種形式廣泛進入了我國的基礎設施領域并取得了成功的經驗。既然外資可以進入基礎設施領域而且在實踐中又是可行的，那么我國的民營資本進入基礎設施領域也應該是可行的。利用本國民營資本比利用外資更優越，因為本國資金不存在外匯匯兌問題、不涉及對國家主權影響的問題、不存在國家債務問題，而且本國投資者對我國的國情、法律等比較熟悉，更易于溝通和合作。[13]

2.從民營經濟的實力看。在20世紀90年代頭四年中，鄉鎮企業總產值的增長速度由13.9%攀升到65.1%；私營經濟在“十四大”后的發展更是驚人，一大批資產超千萬元、超億元的民營企業迅速崛起。民營經濟這種奇跡般的發展意味著民營資本投資能力的不斷擴大和投資空間的不斷拓展。2003年我國開工的世界第一長橋——杭州灣跨海大橋總投資118億元，其中杭州宋城集團領銜的浙江民營企業出資額達到注冊資本的一半以上。[14]我國其它城市在近些年也紛紛采取措施，進行城建投資體制的改革。如石家莊的“石家莊行政事業單位項目建設管理中心”，青島市的市財政投資項目試行代建制，以及上海的城投公司。其中相對成功的是上海的城投公司，自1992年成立以來，積極開拓新的融資渠道，為推動上海市建設作出了顯著貢獻。總之，民營經濟具有了進入公共投資行業的可能性。

（二）公共投資主體多元化的途徑

1.政府退出公共性不強的領域并且縮減政府資金比例。第一，政府退出公共性不強的領域。我們認為，保持國債在公共投資領域的投資是促進各方面投資和經濟增長有好處，但隨著各方面投資的增加，國債投資在公共投資領域的逐步減少是必然趨勢，同時，為了緩解政府財政資金的不足，關鍵的問題是，政府必須退出公共性不強的領域。把本來不應該由政府提供的產品或服務交給私營市場，要求私營企業彼此競爭以提供服務，政府僅制定規則以規范市場，由市場來滿足公眾的需要也可以通過政府采購的形式迫使私營公司之間的競爭，如公共機構對定金額以上的采購合同實行競爭性招標，簽訂合同將公共服務承包給私營企業，引進私人部門直接競爭。[15]第二，縮減政府資金比例。公共投資主體多元化問題，說到底就是處理政府與市場之間的投資比重系數。因為盡管政府資金在城市建設中扮演著別人無法取代的作用，但是過分依賴政府也是其最大的不利因素。今后在公共投資領域，國有資金應有進有退，合理調整政府的經濟活動領域。一般來說，各國政府資金在公共投資建設中占有非常大的比重，長期被視為公共投資建設的主要資金來源，隨著經濟發展，政府資金在公共投資建設中所占的比重有降低的趨向。政府應從絕大多數私人物品和準公共產品直接生產領域退出，將國有資產轉移到教育、科學、安全秩序和社會保障等公共產品領域，增加這些領域的公共投資。[16]

2.積極利用民間資金和外來資金。第一，積極利用民間資金。要加快建設速度，深化投融資體制改革，如果能夠合理引導民間資本進入公共投資領域，鼓勵各類社會投資者增加投資，引導他們對公共領域進行投資，可以真正實現投資主體的多元化。我們應該鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設，創造多種條件，為民間資本進入公共投資建設領域掃清一切障礙。事實上，民間資本投資公共投資領域力度一直不大。據統計[17]，從2000年全國各地區民間資本用于交通、城建等基礎領域的投資比重來看，北京、山東、上海等14個地區民營經濟的投資比重均未達到10%。從行業來看，電力行業95%的資產屬于國電系統，其余5%也基本屬于地方國電。[18]因此還需要在法規制度上予以明確和放開，從而真正將吸引民間資本進行公共投資領域落到實處。第二，積極利用外來資金。目前外資在我國公共投資建設中的作用很小，在全國公共投資建設資金來源中，外商直接投資比重只占10%左右，在城市公共設施領域則只占5%左右。我國加入WTO后根據經濟發展的需要和加入時所做的承諾，積極、穩妥、有序地全面擴大了各領域的對外開放，其中也包括公用事業、基礎建設領域。2002年3月11日，經國務院批準，我國正式出臺新的《外商投資產業指導目錄》鼓勵外商投資交通、能源、原材料等基礎設施和基礎產業，將市政工程建設首次列入開放領域，允許采取合作經營、合資經營等方式建設公共投資設施，允許利用國外資金發展基礎產業和公共投資設施，這標志著公共投資建設利用外資已經進入一個嶄新的階段。而加入WTO后，巨大的市場潛力和商機，不斷完善的法律法規及基礎設施投資領域的進一步開放，將進一步吸引外商來華投資基礎設施。

三、公共投資方向準確是公平分享的具體途徑

（一）公共投資方向應該定位于純公共產品

市場是不愿意提供純公共產品的從而使這類服務提供產生市場失靈。如果政府不提供這些公共產品，那么公共服務組合中就不會有這一類服務，人們的這一類需求就得不到滿足，從而造成公共服務組合的效率損失，因而必須由政府直接投資以矯正“市場失靈”。在這種生產方式下，政府統一制定公共投資的發展計劃和具體的建設、經營計劃，決定具體的建設項目、建設規模、建設方式、投入產出、生產程序、生產方法以及市場等。政府直接投資提供公共產品通常和政府直接主導融資結合在一起。因此，對于純公共產品項目，我們一般認為國家應是惟一的投資主體，主張由政府經營，因為純公共產品項目由國家投資運營更能為公眾提供最大的社會福利，也不會因產品供給不足而影響國家的安全和穩定。

提供純公共產品可以不放開而由國家壟斷經營具有合理性，但是可以在某些具體環節如獲取經營權上引入競爭。政府可以就某項壟斷性業務的提供實行公開招標，多個潛在提供者為獲取經營權而展開競爭。政府一旦選定了服務的提供者，雙方就用明確的服務合同，確定各自的權利和義務。服務合同大多是有期限的，在合同期限內，市場上沒有直接競爭，但一直存在著爭奪下一輪合同的潛在競爭，這種潛在的競爭為合同實施提供了有效保證。

(二)加大對西部的公共投資，逐步提高國家對西部地區的財政投資比重，實現區域性的公共投資的平衡

改革開放以來，國家將投資布局的重點轉移到東部沿海地區，西部地區的財力有限，地方政府通常無能力為改善西部投資環境而大規模投資，對中央財政投資所要求的配套資金，地方財政難以滿足，西部地區需要國家財政的大力投入。西部開發中的基礎性、公益性項目、環保項目等各方面都需要大量國家公共投資。同時，西部發展落后是造成我國地區發展不平衡、收入差距過大的原因之一。加之，體制轉換的進程中國有經濟固定資產投資占全社會固定資產的比重將進一步下降，而非國有部門的投資能力東部遠大于西部，以及市場將成為配置資源的主導等因素，政府通過對中西部地區基礎設施的傾斜投資來對一部分競爭性投資起引導作用就更有必要。因此，國家有必要加大對西部財政投入的力度，將國家財政投資轉移到西部地區，使西部人均占有國家財政投資額超過東部沿海地區。為確保西部開發財政支持政策的穩定性，有必要以“西部開發基本法”的方式確立國家對西部地區的財政傾斜政策，明確規定國家在不同時期對西部地區財政投資的比例。實現區域性的公共投資的平衡，通過建立規范的財政轉移支付縮小地區經濟差距。

(二)加大對農業的公共投資，實現不同產業的公共投資的公平分享

公共投資必須加大對農業產業的投資力度。從WTO《農業協議》所允許的“綠箱政策”可看出，加大農業公共投資是各國政府目前也是今后最主要的農業支持措施。對于我國，農業不僅面臨著加入WTO后的種種沖擊與挑戰，也是今后我國經濟的發展的基礎與“瓶頸”。通過農業公共投資可以改變傳統農業技術停滯的特征，提高農業生產力，促進技術等級、知識存量的提高；通過增加對農民進行職業培訓和各種技能的培訓的支出，可以在一定程度上幫助落后地區農民獲取一定的科技知識，提高接受和應用新技術、新成果的能力，從而促進農業生產，提高收入水平以及增加非農就業機會來緩解農村貧困，保持農村經濟的持續穩定增長。[19]同時，農村公共投資結構應適時地進行調整，堅持“有所為，有所不為”的方針，在堅持非盈利性、廣受益性、戰略性的原則的基礎上，進益步合理劃分農業公共投資范圍，逐步退出盈利性領域，進入非盈利性的公益、先導、外部性較大的領域，提供完善的“社會資本”。事實上，2008年中央“一號文件”列出了詳細的農村政策新體系和資金來源“路線圖”：財政支農資金、國家對農村的基礎設施建設投入和政府土地出讓金用于農村的增量，都要明顯高于上年；調整耕地占用稅、城市維護建設費的使用方向，調整國家貧困縣公益性、生態性建設項目的地方配套比例。這些舉措都將最終實現農業產業與其他產業之間的公共投資的公平分享。

（三）加大對農村的公共投資，實現不同群體之間的公平分享

農村公共投資要適應發展階段性變化的要求，結合轉型時期農村發展的實際，應優先解決重大的、嚴重影響農村生產生活的問題即物質基礎方面的公共產品的供給。首先要加大對農村水、電、路等基礎設施建設的公共投資，尤其是道路的投資對于扶貧的效果明顯。有研究表明每增加1萬元的道路投資可脫貧3.2人，每增加1元的道路投資可增加農村GDP8.83元。因此，對于基礎項目的建設能有效地為農村居民提供生產生活所必須的基本條件，而且加強了農村與外界的聯系，為農村的和諧發展提供必備的先行成本，同時有助于增加農村非農就業機會。同時，投入還要集中在生態農業基礎設施、農村生態環境保護、農業科技的開發和農業科技成果的推廣以及農村基礎教育和就業技能的培訓等方面，為農村創造有利的基本生產條件，改善農村生態環境，加快農業產業化經營進程步伐，從而增強農業發展后勁，增加農民收入，實現農村經濟與農村社會事業的協調發展。[20]然后，要繼續加大農村公共投資的力度，增加精神文化方面如教育、福利的公共產品的供給，實現農民與市民之間公共投資的公平分享。

四、加強公共投資決策與監管是公平分享的重要保障

為了實現公共投資的公平分享，還需要更為科學的公共投資決策與監管法律制度，他是實現公共投資公平分享的重要保障。

（一）加強公共投資決策的法律制度建設

1.加強公共投資決策主體的法律制度建設。在公共投資決策過程中，一方面，決策的主體——政府是作為公民的人行使對公共投資項目的建設和管理的，其決策結果與其自身利益并無直接關系；另一方面，作為項目使用人的公民卻并不直接參與公共投資的決策，公民則無法制約政府官員的行為。因此，對于公共投資決策而言，首先，要保證決策主體有較高層次的思想認識，并樹立科學的決策理念；其次，作為決策者應具備現代化的管理和決策才能以及專與博相結合的知識，掌握科學決策的方法，熟悉科學決策的程序與運行規則，重視對決策科學的研究與運用。只有如此，才能創造出投資決策的社會整體效益，實現公共投資的公平分享。這就必須依靠法律法規的支持，明確劃分決策主體的決策權力和職責，制定詳細的實施細則和行為規范標準，確定對違法行為的懲罰措施。

2.加強公共投資公眾參與的目的就是為了使決策民主化。決策民主對于保證公共投資決策的公平合理具有重要意義：它可以充分反映社會各階層、各部門、各地區的愿望與要求，使決策符合大多數人的意愿；可以形成更多的方案，供決策部門進行比較選擇；爭論可以深化思路，從而形成最佳的方案。為了實行決策民主化，必須建立公眾反饋決策控制體系，拓展群眾參與民主決策的渠道，增加政府投資決策工作的透明度。[21]因此，可以在公共投資領域引入聽證制度，實現公共投資領域和社會公眾參與國家經濟社會事務管理制度的重要制度創新。確保公眾在項目決策過程中的直接參與權，使公眾在參與項目決策過程中能夠進行利益訴求，保障公共投資利益公平的實現，為公平分享提供基礎。

（二）加強公共投資監管的法律制度建設

1.加快公共投資的立法步伐，逐步建立公共投資法律體系。為解決當前公共投資領域中存在的監管問題，應加快基本立法。我們可以借鑒我國臺灣地區制定《公用事業民營化條例》，在條件成熟時制定《公共投資法》作為指導性法律。[22]以對公共投資行為進行規范，對公共投資的范圍、原則、投資主體、程序、制度、監管及法律責任等予以規定。制定《公共投資項目監管條例》，全方位地對監管體制做出系統、全面的規定，盡快建立起完整、有效的投資管理法律法規體系。

2.落實各監管機構的監管責任，加大違規行為的懲處力度。為了對公共投資項目形成科學有效的監管，應明確監管機構的具體分工，明確監管責任人，實行監管責任制，避免監管缺位。對在政府公共投資建設過程中存在的各種違規違紀行為的直接責任人，應該堅決處理，責令整改或給予處罰，對情節嚴重、構成犯罪的，應追究其刑事責任。同時，還應明確社會監督主體的法律地位，使社會監督主體在法律上具有獨立的品格，不依附、不受制于其他監督制度；在組織上有獨立的體系，彼此之間沒有領導隸屬關系。[23]

3.將后評價工作納入地方乃至國家的法律法規體系。我國公共投資后評價工作尚處于初級階段，還未形成規范化、制度化的體系。從機構設置來看，國家一級負責管理、協調和指導公共投資后評價工作的工作機構尚未建立。從評價范圍和方法來看，目前主要集中于固定資產投資項目的項目決策和工程、技術、財務效益等方面，項目的國民經濟效益評價、持續性評價、環境影響評價還很薄弱，社會影響的分析和評價基本上沒有。因此，必須把后評價工作結果作為考核公共投資部門公平投資行為的重要依據，使后評價工作有法可依，增強評價工作的權威性。

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