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內容摘要：中國的經濟地理特征和目前經濟發展階段的基本特點，是決定區域經濟格局的基本因素。改革開放以來，中國經濟的發展模式已經從產業非均衡，轉變為區域非均衡模式。由于人口流動因素的存在，區域不平衡格局還會進一步擴大。正確的戰略選擇，不是逆自然趨勢而動，而是在淡水豐富的東部地區按照都市圈（帶）的設想來推進城市化。因此，中央政府在區域經濟發展問題上負有重要的協調、規劃和組織實施的責任。

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關鍵詞：經濟地理非均衡人口流動城市化

研究區域經濟布局問題，首先要搞清楚中國經濟地理的整體特征，以及不同區域之間的關系。其次要明確中國目前所處的經濟發展階段，以及該階段所具有的產業發展特點。第三是找出經濟發展與各個地區經濟地理優勢之間的關系，尊重客觀規律，防止短期利益行為導致國家整體發展上的長期失衡。而要做到這一點，只靠地方政府的努力是遠遠不夠的，中央政府必須承擔起規劃、協調和組織實施的責任。

一、中國經濟地理的總體特征

中國的面積與美國或歐洲差不多大，但可耕地面積只有人家的一半。其原因是中國擁有世界上的“第三極”——青藏高原。它決定了中國的地勢西高東低，“一江春水向東流”；它將東亞季風的作用限制于中國東部地區，導致了夏季雨熱集中，年降水量從東南向西北遞減。其北側（河西走廊）則形成了常年的西風帶，使得西北地區的蒸發量遠大于降水量，生態環境十分脆弱；并造就了其東側的黃土高原。工業化以來，盡管人類擁有的技術手段越來越先進，卻改變不了這樣一個事實：淡水資源的多少，依然是一個地區的人口和產業發展規模的決定因素。

中國古老的農業文明起源于黃河流域，但是隨著人口的不斷增長，經濟中心逐漸向南遷移。其根本原因，是北方的降水量限制了該地區的農作物產量，從而限制了北部中國的人口規模。青藏高原和西部地區嚴酷的自然環境，則將該地區少數民族的人口，長期限制在極低的數量級上。明清以后，由于美洲高產作物（玉米、薯類）的引入，中國東部的人口迅速增加，很快超過了國土的承載力。遼寧曾經是一個森林密集，水草豐富的地區。清朝開禁以后，大量中原移民流入東北，至今不過一百多年。隨著人口的增加和現代產業的發展，目前遼寧已經是河川斷流，風沙遍地，生態環境的恢復與重建十分困難。

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本文之所以一開始要扯這么遠，是因為歷史上我們許多搞規劃的同志無視以上這些基本常識。以至于一搞三線建設，就敢在缺煤少礦、氧氣稀薄的西寧搞什么“五七”鋼廠；一說開發西部，就躊躇滿志地要把新疆變成中國的加里福尼亞；一提南水北調，就想引雅魯藏布江之水把河西走廊變成魚米之鄉。在大量資金投入的情況下，即使違反經濟地理常識，很多建設規劃短期內都能夠“大見成效”，但長遠代價卻留給了子孫后代。由于中國的人均資源占有量遠遠低于世界平均水平，我們已經沒有多少自然資源和環境容量供揮霍了。

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二、我國目前經濟發展階段的基本特點

經過傳統計劃體制時期和改革開放以來兩個階段的持續努力，中國經濟目前已經越過了羅斯托所說的工業化“起飛”階段，進入了所謂“向成熟推進”的發展階段。如果國際上和平與發展的總趨勢不發生逆轉，國內改革開放的政策得以繼續保持，這一發展階段將至少持續到本世紀的中葉。在這50年的時間里，中國的農業產值將下降到GDP的10%左右，農村人口將下降到全部人口的1/3左右。由于出口依然是經濟增長的主要動力之一，制造業的產值不會明顯低于服務業的產值，并且繼續扮演著著經濟增長領頭羊的角色。新增就業的產業分布則與此有所不同，越來越多的新增就業機會將不出現在制造業，而是出現在城市里各種新興的第三產業（廣義的服務業）。

從另外的角度考察上述發展階段，可以稱之為從勞動密集型產業為主，向技術密集型產業為主過渡的經濟增長階段。雖然現代意義上的“工業化”，就是一個資本、技術不斷替代勞動力的過程；但是“后發展”國家在“起飛”階段，都是從勞動密集型的制造業開始起步，依靠的是勞動力的低成本優勢。問題在于：要使全體居民分享經濟增長的成果，勞動力的成本就必然會逐漸提高。“向成熟推進”階段的一個重要特征，就是隨著人民生活水平的提高，經濟的持續增長和產品國際競爭力的提高，不能再依賴低廉的勞動力價格，而要靠勞動力質量的提高。隨著勞動者素質和知識水平的提高，技術密集型產業將逐漸替代勞動密集型產業，成為經濟增長的主要動力。

伴隨著現代產業的蓬勃發展，“向成熟推進”階段的另一個特點是城市化的加速和城市化率的提高。在今后的50年內，不管我們愿意與否，將有一半左右（5億）的農村人口陸續變為城市居民；中國東部地區將出現幾百個百萬人口以上的大城市，以及若干個容納上億人口的密集都市帶（圈）。每一個都市帶（圈）都有自己相對完整的產業鏈和金融中心，但它們的市場邊界都是開放的。不僅帶動著周邊地區的發展，而且與世界各國保持著廣泛的貿易往來。城市的基礎設施建設和住宅建設要消耗大量的鋼材、木材、玻璃和水泥，中國能源、原材料的消耗量將達到創記錄的水平，成為世界市場上的最大買主。中國的需求將決定世界能源、原材料市場的價格。

三、決定我國區域經濟格局的基本因素

首先是前面所說的經濟地理因素。幅員的遼闊和人口的密集，使得中國東部很多地區，都有可能形成相對獨立的區域市場和產業群體。沿青藏高原東側的橫斷山脈，經秦嶺、太行山、燕山、遼西山地到大興安嶺可以劃一道線。此線以東，除云貴高原外，大都是適合工農業發展的平原地區，產業選擇的余地很大。山地和丘陵構成了天然的市場邊界，河川則成為區域市場之間的自然紐帶。此線以西，除大河流域附近的少數地區，只適合畜牧業的發展。盡管礦產資源十分豐富，城市位置和人口規模的選擇余地卻很小。環境地理條件、自然資源稟賦上的差別，不僅決定了不同地區城市人口密度和區域市場規模上的差異，而且強化了各個地區之間經濟上的相互依賴。

中國歷史上多次的人口向南遷移，使江南地區集聚了深厚的華夏文明遺存。其中包括細作農業技術、精湛的手工藝技能和勤儉、執著的經商傳統。近代以來，西方入侵對中國經濟、社會、政治等各方面的影響（例如鴉片戰爭后的五口通商）；以及前述人口增長引發的閩粵百姓“下南洋”等；對于今天長江三角洲和珠江三角洲地區的經濟發展，以及廣東、福建兩省的外向型經濟發展，依然發揮著重要的作用。此外，傳統計劃體制時期的大規模工業建設，為中國東北和中部地區奠定了門類比較齊全的現代工業基礎。時期的三線建設，則為中西部省份今天的工業發展，創造了技術和人才方面的條件。所有以上這些因素，決定了今天我國區域經濟的基本格局。

改革開放以后，由于實行了多種形式的財政“分級包干”，放松了中央政府對經濟生活的管制，調動了地方政府發展經濟的積極性，沿海地區的區位優勢也得到了充分的發揮。特別是加入了WTO以后，東部地區的經濟越來越深地卷入了“國際大循環”，進一步拉大了與中西部地區之間的經濟發展差距。另一方面，“包產到戶”大大提高了農業的效率，農村勞動力過剩的問題逐漸顯露出來。大量中西部的農村青年，源源不斷地流入東部地區的沿海城市“打工”，使這些地區外向型經濟的低成本優勢得以長期保持，延緩了出口加工業向內陸地區的“梯度轉移”。因此，中國已經從產業非均衡（重工業優先）的經濟發展模式，轉變為區域非均衡的經濟發展模式。

四、我國區域非均衡發展模式的趨勢和特點

上述區域非均衡的經濟發展模式是否能夠很快地發生變化，不以人的主觀愿望為轉移。與中國面積差不多大小的歐洲，從工業革命算起已經200多年，也沒有能夠完全消除地區（各國）之間的經濟發展差距。我國的情況則更為特殊。西北部很多地區的生態環境十分脆弱，不適合人類密集居住，經濟發展受到很大的限制。東南部不同區域之間的地理環境、歷史文化背景、現展機遇上也存在很大的差別。這些因素都不會因為中央財政的地區性轉移支付政策，以及中央政府承擔中西部地區的基礎設施建設責任，而發生任何實質上的改變。因此，在市場經濟體制和外向型發展戰略不變的前提下，中國不同地區之間在經濟發展上的不平衡格局，還有可能進一步擴大。

在東部沿海地區，目前已經出現了一些跨行政區的、具有很多“增長極”的城市帶（圈）。例如珠江三角洲地區，其“龍頭”是香港，四周有深圳、廣州、佛山、南海、東莞等“增長極”。又如長江三角洲地區，其“龍頭”是上海，周圍有寧波、杭州、蘇州、無錫、常州等“增長極”。這些地區的主要特征是：在“國際大循環”的帶動下，出現了一批以市場為紐帶、上下游一體化、技術聯系緊密的城市產業群體，吸收了大量的國內外資金，以及各種水平的外來勞動力。它們的產品銷售網絡和原材料、勞動力供應鏈，一直延伸到中西部地區和海外。這些地區現代產業的蓬勃發展，不僅迅速提高了本地區的城市化水平，同時也帶動了周邊地區的經濟發展。

其他地區則沒有這么幸運。由于經濟地理、歷史和現實因素的限制，各省（直轄市、自治區）也出現了一些具有“增長極”性質的城市，例如福建的廈門、山東的青島、遼寧的大連等；也出現了一些具有國際影響力的大企業，例如海爾、長虹等。但它們的帶動作用一般僅限于省內。一些原材料大省，例如黑龍江和山西，或者由于中央政策方面的原因，或者因為地區內部管理混亂，資源優勢并沒有轉化為經濟優勢。計劃體制及三線建設時期的明星城市，例如東北的哈爾濱、長春、沈陽，以及西安、成都、武漢、重慶等，由于中央直屬企業多，歷史遺留問題重，產業結構調整難度大。雖然與過去相比，經濟也有了長足的進步，但與沿海城市的差距，在短期內還難以縮小。

五、區域經濟布局問題上的幾種不同思路

在市場經濟體制下，要不要討論區域經濟的布局問題？一直存在爭議。一種意見認為，只要發揮市場機制的基礎作用，區域經濟的布局問題可以在市場發育中自然解決。反對的意見則指出：市場機制是在一定的政治、法律框架下發揮作用的。如果政治、法律框架本身存在問題，市場機制發揮作用可能需要很長的時間，而且要付出巨大的代價。例如珠江三角洲已經建成了五大國際機場；而該區域的經濟發展實際上只需要一到兩個國際機場。同樣的故事目前在長江三角洲繼續重演。因此，討論區域經濟布局問題的實質，就是要掃除政治、法律等各方面的障礙，根據區域經濟發展的長遠需要，對城市基礎設施進行統一規劃，減少不必要的重復建設和浪費。

在具體的區域經濟規劃問題上，也存在兩種不同的傾向。一些同志認為，只有依靠各級地方政府，區域經濟規劃才能落到實處。因此，他們把主要精力放在為各級地方政府做經濟發展規劃上。反對的意見則認為，區域經濟的范圍是由經濟地理、歷史和市場等因素決定的，行政區劃則主要由政治、法律因素決定；因此在多數情況下，二者的邊界并不一致。例如珠江三角洲和長江三角洲都包括三個以上的行政區域。區域經濟規劃的重點，不是代替地方政府做規劃，而是將地方政府的規劃納入中央宏觀調控的視野之中；從區域經濟發展的大局出發，避免各自規劃中以鄰為壑的做法，建立起跨行政區的利益協調機制，以便在長期發展中做到“榮譽共享，利益均沾”。

在討論區域經濟的發展戰略時，重要的分歧出現在區域經濟的范圍問題上。例如珠三角地區、長三角地區，它們與周邊地區并沒有一個明確的地理界限。一種意見認為區域經濟的范圍劃得寬一點為好，可以更好地調動大家的積極性，免得將周邊地區的一些城市“邊緣化”。反對的意見則認為開始時還是劃得窄一些為好，可以重點解決那些已經形成了緊密經濟聯系的城市之間的矛盾，形成明確的地區發展戰略，有利于該地區“增長極”的成長。在全球化條件下，市場本身沒有邊界。各個城市的比較優勢是歷史上客觀形成的。不存在誰被“邊緣化”的問題。周邊地區城市只要揚長避短、主動服務、甘當配角，就可以在區域經濟發展中找到自己正確的位置。

六、以環境生態為基礎的區域人口流動戰略

本屆政府提出了“五個統籌”的新發展觀。區域經濟發展不平衡的問題提上了政府的議事日程。但是區域經濟均衡發展的標準是什么？政府如何來解決區域經濟發展不平衡的問題？需要展開進一步的討論。

在政治領導人心中，地區發展差距不僅體現在標志性的市容風貌上，而且也體現為經濟總量上的差別。東部一個縣級市的GDP總量，就相當于西部一個省（自治區）。從總量角度考慮縮小地區差距問題，西部地區的經濟增長速度就必須大大超過東部地區。這實際上是做不到的。對各地區的居民來說，地區發展不平衡則主要體現在收入和生活水平差距上。這主要取決于人均GDP上的差距。從人均角度考慮問題，則縮小地區差距問題可以從兩方面入手：一是逐步增大西部地區的GDP總量，二是適當減少西部地區的人口，拼速度就不是必要條件了。問題是究竟該用哪個標準呢？其實這和國際上衡量一個國家是發展中國家，還是發達國家的問題類似，只能以人均GDP作為標準。

可能有人會說，西部地區的人口密度本來就大大低于東部地區，怎么可以繼續減少西部地區的人口呢？這就牽涉到一個人居環境的生態科學問題。根據1997年《聯合國防治荒漠化公約》締約國會議的結論，干旱區（降水量與蒸發量之比0.05～0.25）的人口密度每平方公里不應超過7人，半干旱區（降水量與蒸發量之比為0.25～0.45）人口密度每平方公里不應超過20人。按此標準，我國西部很多地區的人口都已大大超過了該地區的環境承載量。很多同志只考慮西部有大量閑置的土地，以為只要引來水或利用地下水就可以再造億萬頃良田。但建國以來的多次西部移民實驗都以失敗告終。即使是西部一些重要的科研、礦業基地，也因為忽視了生態問題而難以為繼。

當然，像三峽工程那樣的移民國家是搞不起的，也不符合一般的人口遷徙規律。一般條件下的移民規律不是舉家遷徙，而是家中的年輕人從貧困地區向富裕地區流動，從農村區域向城市區域流動。東部地區的人均耕地確實很少，但隨著城市化的加速，更多的工作機會將出現在東部的城市里。為了鼓勵上述人口流動，國家應當承擔起西部地區農村的普及義務教育責任，掃除外來務工人員在城市定居的障礙，為少數民族青年保持傳統的文化、習慣創造必要的條件。為了西部資源的開發，也需要高素質人口的逆向流動，但要控制其規模小于西部流出的人口。因此，西部資源開發要采取勞動節約型技術，防止因技術落后導致的低素質勞動力向西部地區逆向流動。

七、正確選擇現代化的城市化發展戰略

農業過熟，城市化不足，在中國歷史上是個老問題。那時的政策毛病出在歷朝、歷代皇帝的“重本抑末”上。改革開放以來，沒有人再反對發展工商業了，但是在如何選擇城市化道路問題上，卻存在兩種截然相反的意見。一些人希望中國能夠避免西方國家工業化過程中的“大都市病”，設計出一條“離土不離鄉”、以中小城鎮為主的城市化發展道路。在中國層層承包的非集中化改革過程中，這種思路在鄉鎮基層干部中有廣泛的市場。但是，這種思路不符合西方各國現代化的歷史經驗，也被我國改革開放以來的社會實踐所否定。“包產到戶”后解放出來的農村勞動力，毫不猶豫地流入東部大城市去找工作，完全不理會鄉村學者們“離土不離鄉”的“理性”呼喚。

中國是一個人均耕地不足的國家，城市化又不可能不占用耕地，問題是如何盡可能少占用。根據中小城市戰略家們設計的標準，一個鄉鎮的城區規劃面積為2至9平方公里。中國有5萬左右個鄉鎮，如果其中的一半變成中小城鎮，則至少要占用一個江蘇省那么大面積的耕地。主張采取“都市化”發展戰略的學者指出：只有大城市產生的聚集效應，才有可能減少耕地的占用。因地制宜、規劃得當的都市化方案，至少比中小城鎮方案節約一半左右的耕地。此外，在環境保護問題上與鄉村學者的設想也不一樣。工業廢料和生活垃圾并不因城市規模小而少產生。大城市雖然污染集中，但由于污染治理設施同樣存在規模經濟問題，治理起來反而具有明顯的優勢。

現代工業文明的一個顯著特點是生產的集約化。這一點決定了城市化的方向。中小城鎮方案滿足不了生產集約化的要求。只有大城市才能產生現代產業發展所必須的集聚效應，帶動整個產業鏈以至整個地區的經濟發展。都市化并不是要消滅中小城鎮，而是根據區域經濟發展的規律，幫助各個地區的“增長極”成長為大城市，并用快速交通線將大、中、小城市連接起來，形成聯系緊密、分工明確的產業鏈和城市帶。要防止西方歷史上出現的大城市病，根本出路是在城市帶的規劃中，明確城市間的分工，同時對大城市實行功能分區。如果能在珠三角、長三角、成渝等地區形成若干個城市帶或城市圈，聚集全國1/3左右的人口，中國的現代化問題就好辦了。

八、城市化過程中的土地政策問題

長江三角洲和珠江三角洲曾經是中國最肥沃的農業主產區。隨著城市化的加速，這里的耕地面積迅速減少，糧食也要依靠其他地區進口。盡管中央政府多次頒布保護基本農田的嚴厲措施，實際上也收效甚微。在一畝地種糧的年收益不過幾百元，轉為商業用地價值高達數十萬元的情況下，政府行政命令的作用十分有限。況且，中國正處于快速城市化的階段，完全禁止占用耕地是不可能的。因此，正確的做法是由中央政府出面，召集有關的省、市領導，成立經濟區規劃協調辦公室，在細致調查研究的基礎上，對整個三角洲進行全面的城市規劃，協調省、市間的利益沖突，形成有約束力的法律文件。這樣才有可能減少城市基礎設施上的重復建設，盡可能少占用寶貴的耕地。

在城市化占用耕地過程中，一定要給予農民合理的補償，使他們得以順利地融入城市生活。在我國目前法律框架下，農村的土地屬農民集體所有，國家在需要的時候可以征用，但過去規定的補償標準太低了。但什么是合理的補償標準，應當包括兩方面內容：一是提供基本相同的居住條件，二是提供職業轉換過程中所需的各種費用。忽略了其中任何一個方面，都是對農民利益的侵犯。有一種觀點要求區分城市基礎設施用地和商業用地，公用占地適用上述辦法，商業用地讓開發商與農民直接談判，以便使農民得到更充分的補償。但實際上，不僅土地性質的劃分存在技術上的困難，而且由于二者信息上的不對稱，以及政府放棄了自己的責任，農民的利益更得不到保證。

土地是一個國家的基本資源。在土地定價問題上，要防止兩種不良傾向。一是為了吸引外資，很多地區采取“零地價”的方式相互競爭。二是由于投機因素的存在，一些沿海城市的地價炒得過高。對于實行零地價的地方政府，中央政府必須檢查它們是否在征地時給了農民合理的補償，禁止用侵犯農民利益的辦法來招商引資。對投機因素過高的城市，要重視“影子價格”的作用。例如沿海很多城市的土地價格炒到了每畝幾十萬元，而當地填海造地的價格卻不到10萬元。完全可以多搞一些填海造地，盡可能少占用寶貴的農田。此外，在經濟區的統一規劃中，也會發生行政區域之間的利益矛盾，例如火電廠、污水處理廠的選址等，也需要根據經濟原則，給予受損害方必要的經濟補償。

九、中央政府在區域經濟布局合理化上的責任

中國是一個區域經濟特征明顯的大國，又是一個區域之間相互依賴的整體。因此，無論從跨行政區的利益協調角度，還是從自然資源的合理利用角度，中央政府都需要承擔更多的責任，不能簡單地認為區域經濟發展是地方政府的事情。黃河流域就是一個很好的例子。黃河是孕育中華文明的母親河，也是一條世界上最難治理的河流。上游修了階梯狀的水庫以后，下游地區雖然避免了水災，卻又因黃河斷流而飽受干旱之苦。因此，如何在防范水災的基礎上合理地利用黃河水就需要中央政府來統一規劃和協調。特別是要防止在黃河上游的生態脆弱地區，利用水庫來擴充農業和人口規模。否則不僅影響下游省份的經濟發展，上游地區的經濟發展也會因環境惡化而減速。

中國人口增長先于工業化，使得中國在現代化的初級階段，就面臨西方后工業社會才遇到的種種問題。為了緩解中國人口與資源之間的矛盾，除了更多地采取國際大循環的方式來利用國外資源外，更重要的是合理利用本國現有的資源。根據以上的分析，考慮中國的自然地理特征和整體發展的需要，就必須采取地區非均衡的發展戰略，鼓勵生態脆弱地區的人口向東部地區流動，根據江河流域特點進行國土規劃和整治。所有這些，都需要中央政府明確承擔起自己的責任。人的生存離不開淡水，中國最缺的就是淡水。14個沿海開放城市9個嚴重缺水。能不能在維持基本生態平衡的基礎上，將更多的淡水留在陸地上合理使用，可能是中央政府國土規劃部門的首要任務。

改革開放以來，大家在批評政府過多干預經濟的同時，往往忽視了中央政府在經濟發展中的作用和責任。例如既然將上海浦東機場定位為該地區的國際機場，蘇錫常地區就沒有必要再修新的國際機場，理應當將滬寧高速公路延伸至浦東機場。上海市如果不修，中央政府就應當命令它修，或者中央政府投資來修。再如首都鋼鐵廠的搬遷問題，不應讓北京市去和各個省市談判。根據國際上現代鋼鐵廠要建在深水港的原則，如果中央政府出面來協調選址，問題可能早就解決了。振興東北老工業區的問題，也不是在省一級的層次能解決的。總之，區域經濟的布局問題，無論是戰略規劃、利益協調還是組織實施，很大程度上都是中央政府的責任。忽視了這一點，整體發展就要付出沉重的代價。