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我國(guó)土地的基本國(guó)情和利用現(xiàn)狀

（一）土地的基本國(guó)情。土地作為一種稀缺并不可再生資源，是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)陸地國(guó)土總面積960萬(wàn)平方公里，居世界第三位，但相對(duì)數(shù)量小，人均占有土地面積11．7畝，僅相當(dāng)于世界平均水平的1／3。截至2004年底，全國(guó)農(nóng)用地98．55億畝，建設(shè)用地4．73億畝，未利用土地39.22億畝。其中耕地18．37億畝，人均1畝多，城鎮(zhèn)建設(shè)用地0．51億畝。

從國(guó)土本身的自然結(jié)構(gòu)和地理結(jié)構(gòu)看，65％是山地和丘陵，33％是干旱和荒漠地區(qū)，35％受到土壤侵蝕或沙漠化影響，14％是耕地，20％的耕地存在不同程度的鹽漬化，我國(guó)土地利用的生態(tài)脆弱性比較突出。

從土地利用結(jié)構(gòu)看，農(nóng)用地所占比重較小，約為土地總面積的66．7％，低于美英等國(guó)的70％以上水平。與世界其他主要國(guó)家相反的是，農(nóng)業(yè)在我國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)具有重要的基礎(chǔ)地位（據(jù)測(cè)算農(nóng)用地特別是耕地提供了人類85％以上的食物，50％－60％的輕工原料）。同時(shí)，農(nóng)用地特別是耕地的后備資源嚴(yán)重不足，目前我國(guó)宜耕后備資源只有1．2億畝，按照60％的墾殖率計(jì)算，可開(kāi)墾耕地7200萬(wàn)畝，而且其中60％分布在西北地區(qū)，土地開(kāi)發(fā)在很大程度上受到生態(tài)環(huán)境的約束。土地資源稟賦對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用比較突出。

從土地利用的變化看，耕地面積減少趨勢(shì)未能逆轉(zhuǎn)（從1987－2002年建設(shè)占用耕地量為3915萬(wàn)畝，年均245萬(wàn)畝），居民點(diǎn)工礦用地和園地、經(jīng)濟(jì)林等農(nóng)用地不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施用地持續(xù)高速增長(zhǎng)，林地面積擴(kuò)大，但牧草地大量退化為沙地或荒草地，土地退化呈擴(kuò)大趨勢(shì)。加之我國(guó)與土地生產(chǎn)相關(guān)資源如光、熱、水等的分布不平衡，保障糧食安全和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾比較突出。

從土地利用的影響看，土地問(wèn)題不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是一個(gè)政治問(wèn)題。土地用途、利用方式的轉(zhuǎn)換，不僅僅是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的結(jié)果，更重要的是帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)的穩(wěn)定。當(dāng)前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的提速，建設(shè)占用耕地的趨勢(shì)還在繼續(xù)，如果按照《中國(guó)的糧食問(wèn)題》白皮書(shū)提出的目標(biāo)，按糧食自給率95％計(jì)算，到2010年，耕地保有量必須達(dá)到18．24億畝，2030年必須達(dá)到18．50億畝，而目前我國(guó)耕地的保有量只有18.37億畝，土地資源瓶頸制約非常突出。

（二）土地利用現(xiàn)狀。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快和人口的持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)土地利用的演變特別是建設(shè)用地的利用演變?cè)谝欢ǔ潭壬戏从沉松鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果。截至2004年底，全國(guó)建設(shè)用地4．73億畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地0．51億畝，村莊用地2．48億畝，獨(dú)立工礦用地0．54億畝，交通運(yùn)輸用地0．33億畝。從土地的產(chǎn)出效率看，我國(guó)主要城市與世界其他部分城市的工業(yè)用地存在不小的差距（見(jiàn)下表）。

在土地利用過(guò)程中，土地粗放利用現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮：

1．城市建設(shè)用地總量失控，結(jié)構(gòu)失衡，城市存量土地粗放利用。從總量看，1990年到2004年，全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積由近1．3萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到近3．4萬(wàn)平方公里，同期全國(guó)41個(gè)特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長(zhǎng)超過(guò)50％，城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)2．28，均高于城市用地增長(zhǎng)合理彈性系數(shù)1．12的水平。人均城市建設(shè)用地己達(dá)130多平方米，超過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市建設(shè)用地人均82．4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83．3平方米的水平，說(shuō)明目前我國(guó)建設(shè)用地的浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。城市土地利用粗放主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是布局松散，疏密失調(diào)，集聚性差；二是寬?cǎi)R路大廣場(chǎng)太多，空間利用率低下；三是圈大院，自成體系，設(shè)施使用封閉，公共服務(wù)性差；四是住宅需求不適當(dāng)，戶型面積過(guò)大，嚴(yán)重超前消費(fèi)。

2．交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)匹配性差，浪費(fèi)土地資源嚴(yán)重。在交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，綜合考慮協(xié)調(diào)力度不夠，公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)等的建設(shè)沒(méi)有統(tǒng)籌考慮，加上地方政府各自為戰(zhàn)，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出。如在北京和天津相距不遠(yuǎn)，已經(jīng)建成京沈、京哈、京津唐三條高速公路，加上天津機(jī)場(chǎng)和鐵路，交通已經(jīng)相當(dāng)便利。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，北京與天津之間的鐵路客貨運(yùn)規(guī)模逐年減少，基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率已經(jīng)在下降，但有關(guān)部門(mén)沒(méi)有考慮到實(shí)際需求，正在規(guī)劃建設(shè)兩條高速公路和高速鐵路。在港口方面，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象更加突出，在南京以下約300公里的長(zhǎng)江沿岸，建成或正在建設(shè)的萬(wàn)噸級(jí)碼頭有110個(gè)，最密段為江陰以下40多公里，平均每平方公里有一個(gè)碼頭。由于靠江必建港，一些建成港效益低下，常州市貨運(yùn)港設(shè)計(jì)的年吞吐量為248萬(wàn)噸，實(shí)際1997年僅完成6萬(wàn)噸。基礎(chǔ)設(shè)施的綜合布局不協(xié)調(diào)，必然會(huì)造成土地和資金的巨大浪費(fèi)。

3．開(kāi)發(fā)區(qū)總體數(shù)量多、規(guī)劃面積大、閑置土地多。作為城市的延伸，開(kāi)發(fā)區(qū)用地粗放是我國(guó)多數(shù)城市用地粗放的集中體現(xiàn)和問(wèn)題的焦點(diǎn)。一方面，走外延發(fā)展的開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量多、規(guī)劃面積大。據(jù)全國(guó)土地市場(chǎng)治理整頓的最新調(diào)查數(shù)據(jù)，全國(guó)原有各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)6866個(gè)，平均每個(gè)省份有各類開(kāi)發(fā)區(qū)220個(gè)以上，規(guī)劃面積3．86萬(wàn)平方公里，超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城市建設(shè)用地3．4萬(wàn)平方公里的規(guī)模。另一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量多，但開(kāi)發(fā)程度不夠，投入資金往往不足，單位土地投資密度低，土地利用率也低，單位土地面積產(chǎn)出少。一般開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施到位每平方公里將投資1．5億左右。開(kāi)發(fā)區(qū)起步區(qū)按規(guī)劃面積的10％計(jì)算，需要投資近6000多億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)各級(jí)地方政府現(xiàn)階段承受能力。

4．農(nóng)村建設(shè)用地分布散、面積大，空置超占多。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2004年全國(guó)村莊用地2．48億畝，按2004年底農(nóng)業(yè)人口75705萬(wàn)計(jì)算，人均村莊用地達(dá)218平方米／人，約是特大城市人均用地的2．9倍和2．05倍，超過(guò)規(guī)定的城市人均用地面積最高限98平方米。同時(shí)，全國(guó)各地農(nóng)村都普遍存在著空心村和空置房的問(wèn)題，農(nóng)村宅基地超占現(xiàn)象突出。造成這些問(wèn)題的原因是多方面的，幾個(gè)主要原因：一是由于各類規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在規(guī)劃編制時(shí)間、調(diào)整范圍等方面不統(tǒng)一，從全國(guó)情況看，交通、水利、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游規(guī)劃等許多專項(xiàng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接的問(wèn)題比較突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重；二是各產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范都是參照原蘇聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中國(guó)國(guó)情考慮不夠，占地指標(biāo)普遍偏大，已經(jīng)不適應(yīng)新型工業(yè)化發(fā)展道路的要求。三是土地市場(chǎng)運(yùn)行的政策、機(jī)制還不健全，市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還未得到完全發(fā)揮，節(jié)約、集約用地的利益約束機(jī)制還沒(méi)有建立，土地收益人的權(quán)利不明確、不具體，為有些地方領(lǐng)導(dǎo)提高政績(jī)創(chuàng)造了條件，不惜浪費(fèi)土地來(lái)搞一些政績(jī)工程和形象工程等等，無(wú)形中擴(kuò)大了用地規(guī)模，如在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，別墅、低密度和大戶型住宅、高檔賓館、酒店、大型商場(chǎng)、人造景點(diǎn)、高爾夫球場(chǎng)開(kāi)發(fā)過(guò)熱。土地的粗放利用，已經(jīng)對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了潛在的巨大威脅，在許多地方已成為影響當(dāng)?shù)胤€(wěn)定和發(fā)展的嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，集約與節(jié)約利用土地已經(jīng)刻不容緩。

土地集約高效利用的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）制定科學(xué)合理的土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃。借鑒日本國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，以土地利用為調(diào)控主體，整合與土地利用相關(guān)的規(guī)劃，強(qiáng)化區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地利用空間控制作用。在編制時(shí)間、調(diào)整范圍、用地規(guī)模等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，重點(diǎn)做好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃和城市發(fā)展控制區(qū)規(guī)劃，并明確其界線嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的供應(yīng)總量，遏制城市規(guī)模的盲目膨脹與占用耕地的勢(shì)頭。

（二）完善建設(shè)用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)建設(shè)用地指標(biāo)管理。按照建立集約節(jié)約型社會(huì)的要求，制定符合中國(guó)國(guó)情的建設(shè)用地指標(biāo)和面積定額，建立集約用地評(píng)價(jià)體系，并加強(qiáng)管理，對(duì)各地執(zhí)行情況進(jìn)行考核。一是要根據(jù)我國(guó)土地的基本國(guó)情，對(duì)城市、建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)分區(qū)域制定人均用地標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)各類項(xiàng)目用地明確和細(xì)化用地標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，除了對(duì)工業(yè)項(xiàng)目要在土地出讓合同中明確約定投資強(qiáng)度、容積率、工業(yè)產(chǎn)值和稅收等集約利用指標(biāo)以及開(kāi)發(fā)進(jìn)度等要求外，盡快出臺(tái)其他類建設(shè)項(xiàng)目控制標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)大型商業(yè)城等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，也應(yīng)該制定參考控制指標(biāo)，在政策控制的同時(shí)，從用地標(biāo)準(zhǔn)上有效限制其用地。三是要分地區(qū)區(qū)別對(duì)待。由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的差異，要根據(jù)經(jīng)營(yíng)類別、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，制定適合不同區(qū)域的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，相應(yīng)提高建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。四是明確工業(yè)和其他公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目配套項(xiàng)目的用地比例。對(duì)各類開(kāi)發(fā)區(qū)和大學(xué)城項(xiàng)目，嚴(yán)格住宅類配套用地，嚴(yán)格制定綠化率等指標(biāo)，對(duì)于培訓(xùn)中心和農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，從嚴(yán)控制，防止利用這類用地建設(shè)旅館類項(xiàng)目。五是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)后期的跟蹤管理。在項(xiàng)目建設(shè)竣工投產(chǎn)后進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，對(duì)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的予以相應(yīng)的處理，并核減本地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)，控制同類建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，提高建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)的約束力。公務(wù)員之家版權(quán)所有

（三）建立和完善集約用地的利益約束機(jī)制。一是要改革征地制度，適當(dāng)提高土地取得成本。在充分尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立新的征地制度和補(bǔ)償機(jī)制；征地補(bǔ)償費(fèi)用要根據(jù)被征用土地的原用途價(jià)格和失地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用合并計(jì)算，嚴(yán)格界定征地范圍，嚴(yán)格履行法定程序，按價(jià)征購(gòu)。二是改革土地稅制，提高土地保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，對(duì)單位和個(gè)人占用和浪費(fèi)大量土地資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制約。三是建立土地收益基金制度，控制各級(jí)政府使用土地收益的規(guī)模。國(guó)有土地收益不得在當(dāng)期全額支出，從而控制基本建設(shè)規(guī)模，防止重復(fù)建設(shè)，并建立起地方政府在任期內(nèi)對(duì)土地資源合理利用和配置的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制。四是完善土地產(chǎn)權(quán)制度，按照“歸屬清晰”的要求，在堅(jiān)持土地公有制的前提下，明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。盡快完善土地確權(quán)登記制度，將國(guó)家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)落到實(shí)處，并將實(shí)踐中已出現(xiàn)的土地權(quán)利納入到法律體系中，系統(tǒng)規(guī)范我國(guó)土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容與限制、取得、喪失等問(wèn)題。

（四）強(qiáng)化市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)土地集約利用的基本途徑。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，必須要完善現(xiàn)有市場(chǎng)規(guī)則，加大市場(chǎng)信息公開(kāi)。一是完善現(xiàn)有市場(chǎng)規(guī)則，要進(jìn)一步修訂《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍，明確界定非營(yíng)利項(xiàng)目，將經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施用地和不符合劃撥條件的存量劃撥用地逐步納入有償使用范疇；強(qiáng)化對(duì)協(xié)議出讓行為的監(jiān)管，科學(xué)制定協(xié)議出讓最低價(jià)并嚴(yán)格施行，防止低價(jià)出讓土地；要進(jìn)一步完善土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，擴(kuò)大市場(chǎng)配置土地范圍；研究出臺(tái)規(guī)范農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策意見(jiàn)，推進(jìn)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。二是加大信息公開(kāi)力度，建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)，要在健全土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，加大信息公開(kāi)力度，對(duì)土地供應(yīng)計(jì)劃、供地政策、出讓公告、出讓結(jié)果等進(jìn)行公示，引導(dǎo)理性投資，發(fā)揮市場(chǎng)信息對(duì)盲目投資、無(wú)序用地的“警示”作用。大力推進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，是貫徹土地基本國(guó)策，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，走新型工業(yè)化、城市化道路，轉(zhuǎn)變土地利用和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，從根本上扭轉(zhuǎn)土地利用效率低和閑置浪費(fèi)局面的客觀需要和必然選擇，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面。

在近期，我們要重點(diǎn)抓存量建設(shè)用地的盤(pán)活、典型經(jīng)驗(yàn)的推廣、節(jié)約集約用地長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建：一是要在控制新增建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，積極探索出臺(tái)盤(pán)活存量建設(shè)用地的具體辦法；二是要尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，各地正在進(jìn)行的一些集約用地的好的作法，無(wú)論是昆山市的“三集中”模式，還是目前江浙地區(qū)的“無(wú)地招商”模式，都是各地在實(shí)踐中堅(jiān)持市場(chǎng)化改革趨向，積極改革創(chuàng)新的結(jié)果，我們要學(xué)習(xí)好、總結(jié)好、推廣好；三是推進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅要從本部門(mén)入手，更重要的是調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，多研究，多出主意，多提建議。重點(diǎn)從土地粗放利用的源頭環(huán)節(jié)入手，以新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，加大對(duì)土地供應(yīng)的宏觀調(diào)控，從健全建設(shè)用地審核監(jiān)管機(jī)制、完善項(xiàng)目用地的準(zhǔn)入機(jī)制、最大程度推進(jìn)土地市場(chǎng)配置等方面，探索建立節(jié)約集約用地的長(zhǎng)效機(jī)制。