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“十一五”期間農業和農村經濟發展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力；加快農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實打破城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制；調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立對農業的支持和保護體系，讓公共服務更多深入農村、惠及農民；通過深化改革，為農業和農村經濟發展增添新的動力和活力。

農業和農村發展面臨的三大機遇

1、食品需求將持續增長。從收入水平與食物消費關系的演進階段來看，當收入處于相對低水平時，為解決溫飽問題，消費以糧食為主；當收入跨越了這一階段后，谷物、薯類所減少的份額由畜產品替代，畜產品消費上升；第三階段恩格爾系數在30％左右時，畜產品消費穩定、停滯或減少。2003年城鎮居民的恩格爾系數為37．1％，農村居民為45．6％。中國的食物消費正處在第二階段，即以畜產品為主的食物消費隨收入的增加而增加的時期。今后城市居民畜產品消費增長相對緩慢，農村居民消費空間比較大，仍將保持較快的增長速度。

2、城鎮化的快速發展將為解決“三農”問題提供難得的機遇。未來20年，我國將處于城鎮化加快發展時期。城鎮化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，其核心表現為農村人口轉化為城市人口的過程。若城鎮化率按年均增加1個百分點計算，2020年城鎮化率將達到57％，城鎮總人口8．28億，比2002年增加3．26億（包括城鎮人口自然增長0．37億）。這意味著從現在到2020年，將有2．89億農村人口向城鎮人口轉化。我國農村人口向城鎮轉移數量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。未來二十年，如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，我國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農”問題的難度陡然增大。如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決我國“三農”問題提供難得的機遇。

3、我國已進入工業反哺農業的發展階段，初步具備了對農業進行支持和保護的能力和條件。工業反哺農業是經濟發展到一定階段的現象，從國際上看，許多國家在工業化過程中都經歷過由農業哺育工業轉向工業反哺農業的過程。許多國家的經驗表明，當工業化、城市化進程加速，國民經濟發展到工業對農業反哺期時，如果及時加強農業，反哺農業，整個國民經濟就會健康發展，順利實現工業化、現代化；如果繼續挖農業，忽視農業，就會出現農業萎縮，貧富懸殊，城鄉和地區差距擴大，社會矛盾加劇，甚至出現社會動蕩和倒退。

2003年中國的人均國內生產總值按當前匯率計算，達到1000美元以上，農業與非農產業的產值結構大約為15：85，農業與非農產業的就業結構大約為50：50，城鎮化水平為40．5％。綜合上述四項指標，目前中國已進入了工業化的中期階段。工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的動力主要來自于非農產業。借鑒已有的國際經驗，我國現在總體上已到了工業反哺農業的發展階段，盡管我們還不可能像發達國家那樣通過大量補貼來解決農民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了反哺農業、支持農村的實力。

農業和農村發展面臨的六大矛盾和問題

1、農業生產面臨著耕地面積繼續減少、生態環境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴峻挑戰。“人增、地減、水減”的趨勢仍會繼續，資源條件對農業發展的約束越發突出。

2、農村勞動力供大于求，就業不充分，仍是制約農民收入增長和整個經濟社會發展的重大問題。我國在現有生產水平下，農業僅需要1．8億左右的常年勞動力。由此，農村仍有1．2億左右的農業富余勞動力。同時，隨著農業的技術進步還會排出勞動力。

3、農村資金供求矛盾突出。隨著主要商業銀行逐個退出農村，農村信用社成為了正規農業貸款的主要渠道。盡管農村信用社的網絡覆蓋了廣大農村地區，但是農戶得到的貸款仍然非常有限。

4、在法律和制度上對農民土地財產權的保護力度還不夠。現行土地征用制度對農民明顯不公，征地范圍過寬，存在濫用土地征用權的問題。土地征用對農民的補償過低，農民存在嚴重的利益損失。對失地農民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。大量征地造成建設用地閑置，農民生活無著落等問題日益嚴重。

5、農村基層政權體制的改革并沒有實質性的進展。鄉鎮政權實際來源于上面的授予，缺乏有效的制約和監督機制，不利于基層民主的進一步發展。

6、城鄉分割的二元經濟結構仍未從根本上發生改變，特別是農村教育、衛生等社會事業發展明顯滯后。農業和農村經濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位方面仍然不平等，城鄉居民享受公共服務和社會保障等方面的差距過大。“以縣為主”的農村義務教育管理體制未能從根本上解決義務教育體制的城鄉分割問題。在醫療方面，農村醫療衛生事業投入太少，農民醫療衛生條件亟需改善。目前，80％以上的農民成為毫無保障的自費醫療群體，尤其在貧困農村地區，許多貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環之中，農民健康問題已經成為農村地區發展的瓶頸之一。

農業和農村經濟發展需要確立的重大政策思路

“十一五”期間解決農業和農村發展面臨的各種矛盾和困難，全面繁榮農村經濟，促進農村社會全面進步，必須牢固樹立科學的發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方針，堅持把解決“三農”問題作為重中之重，堅持“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，堅持依法保護農民權益。

農業農村經濟發展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力；加快農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實打破城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制；調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立對農業的支持和保護體系，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民；通過深化改革，為農業和農村經濟的發展增添新的動力和活力。

（一）確保國家糧食安全，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力

1、提高糧食綜合生產能力，確保糧食供求平衡。根據我們的預測，在2020年以前，我國糧食產量增長在總體上還不能滿足消費增長的需要，每年均有缺口，產銷自給率將會下降。中國作為一個人口大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。一是要切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力。要優化糧食生產區域布局，加強國家對糧食主產區的扶持，建立對糧食主產區的補償機制。二是要對國家儲備糧明確定位，合理確定國家糧食儲備規模。根據世界各國的經驗，目前中央儲備糧的規模過大，要逐步降低。三是適度利用國際市場。今后應把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。要統一協調糧食內外貿政策，要提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重脫節，減少“逆向調節”。

2、繼續推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力。充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整結合起來，推動農業的集約化、規模化和專業化生產，提高農業綜合效益和競爭力，仍是“十一五”和今后更長一個時期內我國農業發展的主線。應在繼續發展種植業的同時，加快林業和畜牧水產業的發展，提高其在大農業中的比重。加快推進農產品標準化生產，全面提高農產品質量安全水平。大力優化農業區域布局，推動優勢農產品和特色農產品向優勢產區集中，形成優勢農產品產業帶。加大對初級農產品的加工轉化，積極發展農產品的現代流通方式，增加農產品的附加值。按照“發揮比較優勢，促進技術創新，實現市場多元化”的戰略思路，農產品出口實現5年達到300億美元、10年突破400億美元的目標，成為世界農產品貿易強國之一。要實施一攬子政策支持農產品出口。

（二）加快農業剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實改變城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制

1、繼續支持農村二、三產業和以縣城為重點的小城鎮發展，加快縣域經濟發展，拓展農村勞動力就業和農村人口轉移的渠道。要挖掘農業內部的就業容量，進一步拓展農村二三產業的就業空間。要著力解決縣域經濟發展的體制性障礙，逐步試點推進省縣直轄，加快改革市管縣體制。財力分配適當向縣市傾斜，加大對縣級財政一般性轉移支付的力度，提高政策性資金用于縣鄉的比例，提高省、市專項資金用于縣市的比例。要培育有競爭力的特色產業，促進工業集聚發展。大力發展民營經濟，增強縣域經濟內在活力和潛力。

2、為農民進城就業創造更多的機會，為農民進得來、留得住創造更好的制度環境。一是對現行的一些政策措施進行清理，清除農民進城的障礙，降低農民進城的“門檻”，疏通農民進城的渠道。二是依法保護進城務工農民的合法權益，提高農民的就業能力。應當把進城務工農民納入《勞動法》實施范圍，制定相應的《勞動法》實施細則，在法律上規范勞動關系，加強對農民工合法權益的保護。要高度重視加強農村勞動力培訓，通過培訓幫助進城務工農民適應新的生活和工作環境，增強農民進城的能力。要將農村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍，增加各級政府用于勞動力培訓的投入。要有效整合教育資源，把發展中等職業學校的重點放到農村去。三是積極探索多種形式，解決城市農民工的社會保障問題。四是在公共衛生領域給民工市民待遇。五是調整城市建設的思路，放寬農民進城就業和定居的條件。城市的財政支出和各種公共服務不能僅考慮城市戶籍人口的需要，應該有效服務于全社會。城市政府應把在城市有固定工作和住所的進城農民視同常住人口對待，應把外來人口對住房、就學、醫療等設施的需求納入城市建設規劃。要進一步放寬農民進入大中城市就業和定居的條件。

（三）加大公共財政支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民

1、“以稅惠農”，讓農民長期休養生息。在取消農業稅以后，不要急于對農民開征新的稅種。我國農民收入水平低，長期以來農民負擔重，應該給農民一個長期休養生息的機會。“以稅惠農”應該成為今后國家財政對農民支持的一項重要政策。

2、形成支農資金的穩定投入渠道。財政支農支出的增長幅度要繼續高于財政經常性收入的增長幅度。政府新增財力的使用要大幅度向“三農”傾斜。按照建立公共財政體制的要求，要調整財政支農資金的使用方向，逐步減少對流通環節的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度。充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。在取消農業稅以后，要將農村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。在切實加強民主決策和民主管理的前提下，要引導農民自覺自愿對直接受益的小型農田水利設施建設投工投勞，在實踐中把握好有關政策界限，嚴格控制標準、嚴格規范，防止重新加重農民負擔。

3、加快實行免費九年制義務教育制度。從國際比較看，義務教育在各國都是作為公共財政最優先的項目之一。實行免費義務教育已經成為全球的共同趨勢。發達國家從早期的6年義務免費教育制度，逐步提高到8年、10年，最終實現包括大學和幼兒園在內的廣義免費教育制度。在發展中國家，免費義務教育也十分普遍。以我國現今的經濟發展階段和國家整體財力狀況而論，應該在“十一五”期間加快實行免費九年義務教育制度。

4、進一步改善農村醫療衛生服務，完善農村新型合作醫療制度。新型農村合作醫療制度在注重大病醫療保障的同時，也應該包括補償部分門診費用和免費預防及衛生教育服務，滿足大多數人的基本衛生需要。要進一步加大各級政府對醫療救助的支持力度，近期內，建立農村醫療救助制度，應以加強新型農村合作醫療制度的建設為重點，對于確實貧困的農民，政府應減免他們每年上繳的大病統籌費，使這部分人看得起病，用得起藥。當前，私人醫療機構是農村醫療服務的主要提供者，村級醫療服務的一個大問題是醫生的文化素質低，技術水平低，服務設施差，政府要對村級醫生實行免費培訓，提高農村醫療服務質量。國家安排專項資金幫助改造農村衛生所（站），購買一些最基本的醫療設備和設施。中央和地方政府進一步增加對農村公共衛生體系的投入，重點用于預防性措施，確保合作醫療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查和常規體檢等服務。

5、完善對農村困難群體的救助體系，逐步提高農村社會保障覆蓋面。在扶貧救助方面，對喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟。要完善農村“五保戶”和重病重殘人群的供養、救助制度，逐步提高供養、救助標準，完善救助方式。在具備條件的地區，要加快建立農村最低生活保障制度。在養老保障方面，在有條件的地區，將家庭養老、土地保障和社會養老保險相結合，建立和完善農村社會養老保險制度。

（四）深化農村改革，為農業和農村經濟的發展增添新的動力和活力

1、從體制和法律上建立保護農民土地權益的長效機制。在農民到城鎮落戶未取得穩定的就業、收入保障以前，要保留這部分農民的土地承包權，防止大量的無地農民集中于城市，產生嚴重的社會問題。要明確界定農民土地承包權的物權性質，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。完善有關法律，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。修改相應的法律法規，在強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。要改變一次性貨幣安置為主的做法，為失地農民提供社會保障。

2、鼓勵發展各種類型的農民專業合作經濟組織。盡快制定農民合作經濟組織法，在法律上應明確其財產關系和責任形式，明確其與政府的關系，明確政府對農民專業合作經濟組織的扶持政策。農民專業合作經濟組織既有社會團體法人公益性的屬性，也有企業法人經營和營利的屬性，不可按現行法律強制其削足適履，阻礙其生存和發展，應當賦予農民合作組織獨立的合作社法人的法律地位。為了使合作社能在經濟上逐漸自立，各級政府必須給予必要的扶持。一是稅收優惠。在其發展初期，應當對農民合作經濟組織免征所得稅和營業稅，以推進它的發展。二是財政補助。對專業合作經濟組織及其成員的生產性基礎設施建設、技術引進、人員培訓、農產品促銷等，財政給予一定補貼。三是金融支持。應建立對農民合作經濟組織的貼息貸款機制，通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農民合作經濟組織的農業生產經營活動提供貸款，為農民合作經濟組織的資金融通提供更多的便利。公務員之家版權所有

3、加快改革和創新農村金融體制。按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，以培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系為目標，推行農村金融體制的整體改革。

一是積極推進和完善農村信用社改革試點。評價信用社改革是否成功，首先要看改革后農民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農村金融服務是否有顯著改善，信用社對農戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高；其次要看信用社所有權不清晰、法人治理結構不完善的問題是否真正解決了。在改革試點中，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區普遍存在要求職工入股的做法。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現產權主體多元化，根本目的應該是真正改變信用社的內部治理結構。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產權關系和內部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內部人控制”問題。

二是扭轉農業銀行近年來出現的“離農”傾向，切實加大中國農業銀行對農業和農村經濟的支持力度。農業銀行要辦成全面支持農業和農村經濟的綜合性銀行，使其為農業和農村經濟發展提供綜合性金融服務。農業銀行在農村吸收的存款必須拿出一定的比例用于農業信貸。國家應通過稅收等政策引導商業銀行把一定比例的資金用于農業。

三是農業發展銀行應該重新定位，真正發揮政策性銀行的作用。國家應整合對農村的資金投入，區分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。對農村的公共道路、重大的生態環境建設工程、農業的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村。將農業發展銀行從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。

四是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展，賦予非政府小額信貸機構合法地位，充分發揮小額金融的作用。

五是適當降低農村金融市場的準入門檻，發育、培養民間金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制。

六是建立郵政儲蓄資金回流機制。可以采取強制郵政儲蓄購買農業發展銀行債券、中央銀行將郵政儲蓄上存資金以再貸款方式轉借給信用社使用、讓郵政儲蓄業務成為信用社或農業銀行的代辦點等方式，使郵政儲蓄在農村地區吸收的資金留在農村，從而實現農村資金的體內良性循環。

七是建立政策性農業保險制度，分擔農村金融機構的貸款風險。將農業保險作為支持農業和保護的一項政策措施，運用政府和市場相結合的方式，政府決定農業保險供給的方向和數量，制訂統一的制度框架，各種被批準的組織機構在這個框架中經營農業保險和再保險，同時政府對規定的農業保險產品根據可能給予相應的財政支持和其他支持。

4、加快農村基層政權體制的改革。從根本上鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈，必須推進農村基層政權體制的改革。改革過程中應該把握好以下四個問題：一是鄉鎮基層政權的改革不能削弱對農民的公共服務的提供，改革過程中需要加大上級政府的財政支持。二是農村事業單位的改革不能簡單市場化，應該充分考慮鄉鎮事業單位的性質進行分類改革。三是必須將鄉鎮政府機構改革與調整政府的行政構架進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。四是擴大鄉鎮民主，這是鄉鎮基層政權組織改革的根本方向。在目前鄉鎮民主建設中，除了要繼續推廣和做好政務公開、發揚基層黨內民主并加強鄉人大的監督作用外，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉鎮一級。這是解決鄉鎮政權運行中僅僅對上負責而不對下負責問題的最具根本意義的舉措。