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關鍵詞：農業(yè)農村經濟形勢政策建議

一、明后兩年糧食調控政策應該把握好兩點：既要重視切實保護和穩(wěn)定提高糧食綜合生產能力，確保糧食供求基本平衡，也要重視防止糧價出現較大幅度的回落，使糧價能夠保持在合理的水平上

2004年糧食總產量預計會達到9100億斤以上，其中夏糧增產93億斤，增長4.8%;早稻增產52億斤,增長8.8%;秋糧增產幅度也較大。糧食增產幅度這么大，與氣候因素有直接關系，更得益于國家對糧食生產的扶持政策。2004年旱澇災害呈“點狀、散發(fā)”，未形成大的區(qū)域性災害，總的受災程度也較輕。1990年以來平均每年旱災面積為4.12億畝,2003年為3.73億畝,2004年為2.18億畝;1990年以來平均每年澇災面積為2.25億畝,2003年為3.05億畝,2004年為1.16億畝。2004年中央1號文件和國務院9號文件出臺的對糧食生產的支持政策力度之大是多年來不曾有過的。2004年糧食工作中的一條重要經驗是，面對糧食價格的全面上漲，決策部門沒有人為打壓糧價，而是順應了市場供求規(guī)律的要求，理性地對待糧價上漲，主要依靠用經濟手段調控糧食供求。這是2004年糧食工作中值得肯定的﹁條重要經驗。

目前國內糧食總需求大約在9700多億斤，每年約增長0.8%，這是各個方面比較接近的看法。只要今后2~3年糧食產量能達到9500億斤，加上大豆進口和適當進口一部分小麥，完全可以確保糧食供求基本平衡。應當清醒地看到，雖然2004年糧食大幅度增產，但糧食綜合生產能力并沒有提高，特別是科技對糧食生產的支撐能力并沒有增強，糧食生產比較效益低的狀況也沒有改變，糧食生產穩(wěn)定增長的基礎還不牢固。實現糧食總產量恢復到9500億斤的目標，取決于氣候條件是否有利，也取決于對糧食生產的支持政策能不能保持穩(wěn)定、并不斷完善和強化。實現這樣的目標雖然有難度，但只要調控政策得當，是完全有可能的。

這次糧食價格上漲以后，能在目前的高價位上維持多久？會不會只維持2~3年的時間？這是當前農民和糧食主產區(qū)最為擔憂的一個問題。從過去10年的情況看，1993年底至1996年糧價經歷了3年的上漲，1997年至2003年又經歷了近7年的下跌和持續(xù)低迷。目前，主產區(qū)糧食價格有較明顯的回落。受各種復雜因素的影響，糧食價格出現一定幅度的波動是難免的，但一定要防止這次糧食價格上漲2~3年后，又出現較大幅度的下跌。今后2~3年內糧價下跌的可能性要遠大于糧價上漲的可能性。如果出現糧價大幅度的回落，整個農業(yè)和農村工作會陷入十分被動的局面。

對2005年的糧食政策提出以下幾點建議：

（一）確保糧食播種面積。這是穩(wěn)定和增加糧食產量的基本保證。2003年糧食播種面積為14.91億畝。2004年農業(yè)部的估計是15.3億畝，增長4000萬畝。今后2~3年要爭取恢復到15.5億畝。恢復到1998年17億畝的最高糧食播種面積已不可能。

（二）對糧食生產的各種扶持政策要保持穩(wěn)定。糧食直接補貼資金規(guī)模要適當擴大。2005年總規(guī)模可增加至150億元。農業(yè)稅的減免力度要進一步加大。建議將安徽、河南、湖南、湖北、江西等省份列入全部免除農業(yè)稅的試點省。國家重點扶貧縣也全部免除農業(yè)稅。糧食最低收購價最好僅限于稻谷，不宜擴大到其他品種。從國內外的經驗看，最低收購價或最低保護價政策雖有必要，但政策成本往往較高，即使采取這項政策，也要把握好力度，最低收購價的水平要合理確定。要集中財力確保對稻谷生產的價格保護。2003年我國稻谷生產水平比1982年的水平（1.62億噸）還低200萬噸。稻谷是我國人民口糧消費的主要品種之一，我國的年需求量在3300億~3500億斤，而全球貿易量只有400多億斤，大量進口缺乏可行性。當前糧食供求偏緊，主要表現在稻米供求矛盾較大。稻谷庫存消費比由2002年的36%降到2003年的28%。我國1988年、1993年、2003年三次糧價大幅度上漲都是從稻谷漲起的，必須高度重視國內供給的穩(wěn)定性。

（三）加大中央財政對糧食主產區(qū)小型農田水利建設的支持力度。農村稅費改革前，每年中央加地方的農田水利投資為200億元左右，其中中央占1/3，而每年農民自籌資金就達200億元左右。高峰時每年冬春農民投工可達到80億~100億個工日，最近幾年，農民投工這一塊已經大大下降，現在已降到50億個工日，今后還會繼續(xù)下降。逐步取消“兩工”后，如何保證農田水利建設有穩(wěn)定的資金渠道，是亟待解決的問題。今后，對于直接受益對象是村和該村農戶的社區(qū)性公共工程（如農田水利和道路修整），在農民自愿的前提下，可以允許動員一定數量的義務工。這一塊是很難由各級公共財政覆蓋的。對于受益對象超出了村界的農村公共工程，必須納入各級財政的支持范圍，不能再重新恢復農村義務工制度，對參與工程建設的農民必須給予合理的報酬。建議大幅度增加中央財政用于小型農田水利建設的投資，主要用于支持糧食主產省份改善生產條件。

（四）建立對糧食主產區(qū)的補償機制。目前的糧食風險基金是中央給一塊，地方政府掏一塊。糧食調出省將糧食調往糧食主銷區(qū)時，實際上將糧食風險基金的一部分補給了糧食調入省份，這樣就形成了“窮省”補貼“富省”的現象。在過去糧食多時，糧食主產區(qū)感到吃虧。這種反常的補貼嚴重打擊了糧食主產地區(qū)的生產積極性。糧食安全不僅僅是糧食主產區(qū)的事，更是糧食調入省份的事，不能讓經濟相對落后的糧食主產區(qū)來承擔這個責任，必須建立產銷區(qū)糧食利益平衡機制。建議適當降低主產區(qū)糧食風險基金中地方財政的自籌比例。可以考慮從經濟發(fā)達省份根據其糧食調入量或占用的耕地數量，收取補償金給中央財政，形成糧食安全基金，也可以將土地出讓金的一部分歸集到中央作為糧食安全基金的來源，中央財政根據糧食調出省份糧食調出的數量給予適當補貼。

（五）糧食進出口政策要與國內糧食政策協調好，防止出現“逆向調節(jié)”，并弱化我國進口糧食的“大國效應”。從以往經驗看，出現過國內糧食供給相對平衡的時候卻大量進口，國內糧食減產供應緊張的時候又大量出口的現象。要統(tǒng)一協調糧食內外貿政策，提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重脫節(jié)，減少“逆向調節(jié)”。2005年玉米出口可適當擴大。吉林2003年出口玉米1000萬噸，全國是1639萬噸，2004年吉林玉米出口指標是77萬噸。吉林目前玉米庫存仍在300億斤。限制玉米出口的政策會打壓國內玉米價格，有可能造成“賣糧難”。2004年進口的小麥全部用于補充國家小麥庫存，在小麥豐收后，2005年仍然要控制好小麥進口的數量和節(jié)奏。過去的經驗表明，一旦出口國形成中國缺糧的預期，我國進口糧食時，將會刺激國際市場糧價上漲。中國進口糧食確實產生了“大國效應”。要進一步改革糧食進口體制，掌握好進口時機，弱化“大國效應”。

（六）為了真實反映我國糧食自給和進口的實際狀況，建議今后我國糧食統(tǒng)計口徑按照國際通行的糧食統(tǒng)計口徑計算。在國際統(tǒng)計中，谷物不包括大豆。我國傳統(tǒng)糧食統(tǒng)計口徑，除谷物外還包括了豆類和薯類在內。近五年，我國豆類和薯類產量約5500萬~6000萬噸，占全國糧食統(tǒng)計總產量的11%~13%左右。我國1996年糧食白皮書提出的95%的糧食自給率，是把豆類和薯類包括在內的。今后應把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。對大豆，可以從糧食中劃出去作為油料管理和統(tǒng)計。

（七）要建立權威的糧食產量信息制度。目前，中央層面有五個部門對季度和年度糧食產量進行統(tǒng)計和估計，各個省份也在公布自己的產量數據。每年各個部門的估算結果都有差距，特別是各個省的數據加起來與全國的數據差距就更大。目前我國糧食產量數據的比較混亂。建議制定一個專門的條例，規(guī)范糧食產量統(tǒng)計和信息制度。

二、要進一步加大對農民增收的政策支持力度，確保農民收入穩(wěn)定增加

2004年前三季度農民人均現金收入實際增長11.4%，增幅比上年同期高7.6個百分點，比今年同期城鎮(zhèn)居民實際人均可支配收入增幅高4.4個百分點。農業(yè)增收比重超過非農業(yè)，糧食主產區(qū)增收速度超過非主產區(qū)，種糧農民收入增速超過非種糧農民。2004年中央財政支農力度之大是多年來不曾有過的，但從總體上來看，財政政策對農民增收的貢獻遠比不上糧食漲價和外出打工。2004年農民主要是靠“漲價增收”和“增產增收”。2005年農民增收缺乏“增長點”，因為價格不可能再這么上漲，增產幅度也不可能這么大，因此，增收的壓力會很大。當前，影響農民收入增長的結構性和體制性矛盾并沒有解決，對農民增收的難度應該有清醒的認識，今后農村發(fā)展面臨的最大問題仍然是農民增收困難。必須進一步加大政策支持力度，力爭實現農民收入的穩(wěn)定增長。

對2005年增加農民收入的政策提出以下建議：

（一）控制農業(yè)生產資料價格上漲。2004年各項財政政策性因素的直接增收效果幾乎被農業(yè)生產資料價格的上漲抵消掉了。如果不是糧食市場價格的上漲，農民的種糧積極性會受到很大挫傷。“節(jié)本增收”是增加農民收入的重要途徑。控制農業(yè)生資價格的過快上漲是2005年一個重要政策課題。2004年對化肥生產和進口廠家的財政補貼（7億元）基本沒有起到預期的作用，2005年政策要有所調整，這筆資金用來直接補貼農民效果會更好。

（二）降低農產品的流通費用。我們調查的一些農產品加工企業(yè)，收購農產品的各種路橋費約占到了生產成本的10%。建議在全國范圍內出臺建立“農產品免費綠色通道”的政策。要利用外貿發(fā)展基金對出口農產品的認證等進行補貼，利用財政支農資金對國內農產品的認證和展銷等進行補貼。

（三）進一步改善農民外出就業(yè)條件。當前局部地區(qū)出現用工緊張，主要原因是：工資低，農民不愿干；技術要求高，農民干不了；勞動條件差，農民不想干。“外出就業(yè)增收”是今后增加農民收入的最重要的渠道，一是要重視過去十幾年時間里農民工工資基本沒有變化的問題，繼續(xù)采取措施解決拖欠農民工工資問題。二是要大幅度增加各級政府用于勞動力培訓的投入。三是要繼續(xù)清理各種針對外出民工的歧視性政策，盡快取消專門面向外出民工的就業(yè)證、健康證等不合理的證卡，簡化農民外出就業(yè)手續(xù)。在實際執(zhí)行中，這種專門面向民工的就業(yè)證卡管理制度，基本上已喪失了管理和服務的實際意義，大多演變成以管理之名，行收費之實。

（四）在國債發(fā)行規(guī)模繼續(xù)減少的情況下，要確保國債資金用于農村“六小工程”的規(guī)模基本保持穩(wěn)定，并不斷充實農村小型基礎設施建設的內容。最近幾年實施的農村沼氣、鄉(xiāng)村道路、節(jié)水灌溉、人畜飲水、農村水電、草場圍欄等“六小工程”深受農民擁護，對改善農民基本生產條件和生活條件發(fā)揮了重要作用，財政對“六小工程”的支持力度要繼續(xù)加大。

三、調整國家財政支出結構，大幅度向農村傾斜，加大對農村社會事業(yè)的支持力度

（一）進一步強化中央和省級政府對發(fā)展農村義務教育的責任，加快實行“兩免一補”。即使現在農村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚地看到，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農村義務教育發(fā)展的要求。實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制，主要是把過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于發(fā)放教師工資的資金上收到縣財政，由縣財政統(tǒng)一發(fā)放，這種做法對保障教師工資發(fā)放有明顯的效果，但這項政策從總體上看仍囿于現行體制框架之內，未能從根本上解決義務教育體制的城鄉(xiāng)分割問題。實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制后，學校公用經費依然嚴重不足，預算內補助虛列現象普遍，危房改造資金仍然存在較大的缺口。教育債務負擔沉重，償還難。

要真正落實中央提出的把農村教育作為整個教育工作“重中之重”的要求，真正實現政府辦農村義務教育，必須按照建立公共財政體制的要求，加大中央和省級財政的轉移支付力度。具體建議是：中央財政根據農村義務教育的最低標準，對中部省區(qū)不能保證生均最低義務教育經費的縣予以補助。省級財政也要加大轉移支付，以平衡省內富縣與窮縣之間義務教育水平的差距。

以我國現今的經濟發(fā)展階段和國家整體財力狀況而論，應該有能力在免除農村義務教育學雜費和書本費方面走得更快些。2004年秋季入學后，中央財政拿出8.7億元，在中西部地區(qū)免除困難學生的課本費，深受農民歡迎。建議2005年就在中西部貧困地區(qū)全部免除貧困學生的學雜費和課本費。在經濟發(fā)達的省份，提倡各個省自主決策，全部免除農村義務教育階段的學雜費和課本費。

（二）進一步改善農村醫(yī)療衛(wèi)生服務，完善農村新型合作醫(yī)療制度。為了解當前農村醫(yī)療衛(wèi)生服務狀況，我們2004年組織了一次較大規(guī)模的實地調查。共調查了118個村，1000多個農戶，地域涉及25個省市的114個縣。從調查結果看，農民看病難、醫(yī)療費用高是當前農村社會發(fā)展中一個迫切需要解決的問題。在本次調查中，過去三年內仍有32%的嬰兒是在家出生的，其中西部高達41.6%，中部為25.2%，東部為17.9%。過去三年內在家死亡的占到了78.6%，其中西部為82.1%，中部為71.9%，東部為79.6%。大病給農民的生活帶來了沉重的負擔。在調查的1100多個農戶中，共調查了402個大病戶，農民一次大病的平均花費為7000多元。一次大病的醫(yī)療費就花掉了一個家庭一年多的全部收入。

基于這次實地調查，我們就進一步改善農村醫(yī)療衛(wèi)生服務提出以下建議：

第一，切實降低農村藥品價格。從調查看，醫(yī)療支出已經成為農村居民一項沉重的經濟負擔。在全部調查農戶中，醫(yī)療支出占農民消費性支出的8.5％，大病戶家庭則占了30％左右。藥品銷售收入是農村醫(yī)療單位的主要收入來源。村級診所藥費收入占其總收入的70%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院60%的收入來自藥品銷售。調查表明，農村中在較大范圍內存在藥品質次價高的問題。加強農村藥品監(jiān)管，平抑農村藥價，是當前農村衛(wèi)生工作中迫在眉睫需要解決的問題。

第二，進一步完善新型合作醫(yī)療的相關政策。目前全國農村新型合作醫(yī)療的覆蓋人口為6800萬人，共籌集基金31億元，共有4100萬農民得到了報銷，平均補償比例為32.7%,共報銷14億元,人均報銷只有35元。大多數大病醫(yī)療費的補償比例在20％到60％之間。這樣的補償比例意味著病人自付費比例依然很高，依然會為病人帶來沉重的負擔。新型合作醫(yī)療的保障水平還很低，嚴格講，只能說是一種低水平的互助機制。應該承認，財政對新型合作醫(yī)療發(fā)展支持的力度還很小，用每人每年30元的合作醫(yī)療基金還遠遠不能解決農村居民因病致貧、因病返貧的問題。建議進一步加大對廣大中西部地區(qū)的財政支持力度。

農村新型合作醫(yī)療目前面臨的一個突出問題是保門診還是保住院。1998年和2003年兩次全國衛(wèi)生服務調查顯示，每年僅有3%至4%的農村人口接受住院治療。農村新型合作醫(yī)療以大病統(tǒng)籌為主，由于患大病的概率相對較低，這就意味著大多數參加者從這一制度中的受益是非常有限的。建議新型農村合作醫(yī)療制度在注重大病醫(yī)療保障的同時，也應該包括補償部分門診費用和免費預防及衛(wèi)生教育服務，滿足大多數人的基本衛(wèi)生需要。

第三，完善農村醫(yī)療救助制度。從2004年開始，民政部門開始對農村五保戶、特困戶、重點優(yōu)撫對象等實行醫(yī)療救助。2004年中央財政扶持資金達到3億元，有490萬農民受益。從我們調查情況看，目前財政用于醫(yī)療救助的資金遠遠不能滿足需要。要進一步加大各級政府對醫(yī)療救助的支持力度，近期內，建立農村醫(yī)療救助制度，應以加強新型農村合作醫(yī)療制度的建設為重點，對于確實貧困的農民，政府應減免他們每年上繳的大病統(tǒng)籌費，使這部分人看得起病，用得起藥。

第四，增加政府對農村公共衛(wèi)生服務的投入。重點用于預防性措施，確保合作醫(yī)療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查及常規(guī)體檢等服務。公務員之家版權所有

四、加快農村各項改革步伐，從制度上建立保護農民權益的長效機制

中央一號文件提出2004年要推進四項農村改革，即農村稅費改革、糧食流通體制改革、土地征用制度改革及農村金融體制改革。2004年農村稅費改革和糧食流通體制改革力度很大，農村信用社改革試點也全面推開，但土地征用制度的改革實際進展不大。

（一）解決城市化過程中農民土地權益保護問題，需要對現有土地法規(guī)和政策做大的修正。目前，全國建設用耕地每年250萬~300萬畝，如果按人均1畝地推算，就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地。據估計，目前完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達4000萬~5000萬人。中國城市化要推進，工業(yè)要發(fā)展，對土地必然要有一個最基本的需求，應該滿足這個需求。關鍵是在這個過程中農民的利益一定要受到保護，現在的問題是征地補償標準太低了。大量征地造成的農民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。失地農民問題已經成為一個比下崗工人問題更嚴重的社會問題。

為了保障農民權益，土地征用制度改革應該體現“集體土地變?yōu)閲型恋厥且粋€平等的產權交易過程”這一基本原則。要完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。要對公共利益需要作出明確的法律界定，不能濫用征地權。要對農民給予公平的補償。要完善征地程序，保證在征地過程中農民有充分的知情權和參與權。在現行的制度下，土地一級市場由國家壟斷，農地轉為非農地都必須變?yōu)閲型恋亍＿@一條不打破的話，保障農民土地財產權利就破不了題。必須允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉。

為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。要改變一次性貨幣安置為主的做法。土地補償費一部分要作為失地農民的社會保障基金。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民社會保障基金的主要來源。建立失地農民社會保障制度的基本框架，應該把握好保障水平與經濟發(fā)展水平相適應。應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業(yè)保險。

（二）農村稅費改革已經邁出了非常大的步伐，但是后續(xù)改革的任務仍然非常艱巨，對農村稅費改革的后續(xù)配套改革要有周密的政策設計。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經濟發(fā)展水平等實際情況，對現有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構該減的減，該并的并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈的重大政策舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權組織的改革不能簡單歸結為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、機構撤并和人員精簡。改革不是推卸政府的責任。對于改革成效的評判，不能只看機構和人員精簡了多少，更要看改革后對農民的公共服務的提供是否有所改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府改革應該與建立和完善農村公共財政體制和公共服務服務體制結合起來。在取消農業(yè)稅后，要通過各級政府財政的轉移支付，滿足農村基層政權和農村公共服務的資金需要，穩(wěn)定基層政府的服務和管理。

改革開放以來，我們已經歷經幾次機構改革，但縣鄉(xiāng)政府機構仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決。從縣鄉(xiāng)機構人員增長趨勢看，主要問題是發(fā)生在縣直的事業(yè)單位。2002年，在獨立核算的事業(yè)單位中，縣鄉(xiāng)兩級的職工人數1907萬人，占全國事業(yè)單位職工總人數的64.5%，其中縣級事業(yè)單位1712萬人，占57.9%，鄉(xiāng)級195萬人，占6.6%。縣級事業(yè)單位人員經費支出增長幅度最快對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，與上級對口的部門往往成為最有條件膨脹人員的地方。可見，單純精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財政供養(yǎng)人員是遠遠不夠的。必須將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革與調整政府的行政架構進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。

農村事業(yè)單位的改革不能簡單化為走市場化的路子，應該充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的性質進行分類改革。目前農村事業(yè)單位分類混亂、繁雜，很多不具備事業(yè)單位性質和功能的單位也作為事業(yè)單位對待。在事業(yè)單位序列中，存在著大量的行政管理機構和行政執(zhí)法機構，形成“小行政、大事業(yè)”格局。一些從事經營性業(yè)務的機構充斥在事業(yè)單位之中。要把那些承擔執(zhí)法、行政和管理職能的事業(yè)單位劃歸行政管理系列。把從事經營性業(yè)務的事業(yè)單位從事業(yè)序列中剔除。對于事業(yè)單位興辦的各類實體和后勤服務機構，要從主辦單位中脫離出來，明確投資主體和產權關系，使其成為自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發(fā)展的企業(yè)法人，并盡可能轉為民營機構。

（三）從農村實際和農民需要出發(fā)，加快改革和創(chuàng)新農村金融體制。當前農民貸款難問題仍普遍存在。農民從事農業(yè)結構調整和農產品加工等方面的數額相對較大的貸款需求很難得到滿足。農村貧困家庭貸款難的問題非常突出。

第一，要進一步完善農村信用社改革試點政策，“花錢”要買來一個好機制。從8個省（市）試點的情況看，改革后各個試點省（市）信用社的資金實力明顯增強，農業(yè)貸款較改革前都有不同程度的增加，在一定程度上緩解了農民貸款難的問題。改革后成效最為顯著的是不良貸款比例的較快下降和資本充足率增加。應該承認，農村信用社改革試點除了江蘇省已經開展了3年時間，其他省只有一年左右，應該說現在還很難對改革的總體成效作出全面的評價。這次信用社改革有嚴密的政策設計，在改革過程中各地也做了非常細致的工作。國務院關于深化農村信用社改革的試點方案對信用社改革提出了具體的要求。從8省（市）試點的情況看，還不能說改革已經成功地實現了這些目標。當前，農戶貸款難問題仍普遍存在。從各試點省來看，信用社在完善法人治理機構，轉換經營機制方面還沒有實質性進展。評價信用社改革是否成功，最重要的是看改革后農民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農村金融服務是否有顯著改善，信用社對農戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高。評價信用社改革是否成功的另一個重要標準是看信用社所有權不清晰、法人治理結構不完善的問題是否真正解決了。

在試點改革方案中，將不良貸款比例和資本充足率作為改革和獲得央行專項貸款或專項票據的先決條件。根據我們調查了解到的情況，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區(qū)普遍存在要求職工入股的做法。從2002年末到2004年6月末，8省（市）農村信用社共增擴股金332億元，資本金達436億元，資本充足率達5.69％。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現產權主體多元化，根本目的應該是真正改變信用社的內部治理結構。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產權關系和內部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內部人控制”問題。對信用社試點的評估不能只注重資本充足率和不良貸款比例，還應考察改革后治理結構的變化和民主管理的落實情況。否則，拿多少錢都買不來一個好機制。

第二，要按照有利于增加農戶和企業(yè)貸款，有利于改善農村金融服務的要求，以培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系為目標，推行農村金融體制的整體改革。農村金融體系的改革并沒有完全跟上農村經濟轉型對銀行服務不斷增長的需求。商業(yè)金融在農村金融領域的功能趨于弱化。隨著主要商業(yè)銀行逐個退出農村，僅僅依靠農村信用社的貸款無法解決農戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所面臨的資金短缺問題。農村金融結構中最大的問題是所有權問題和部門之間缺乏競爭。解決當前我國農村金融中的突出問題，不能局限于對當前農村金融體系的小修小補，改革的總體目標應該是培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系。農業(yè)銀行在堅持商業(yè)化經營的前提下，要加大對農業(yè)產業(yè)化經營龍頭企業(yè)、農村中小企業(yè)的支持力度。要完善農業(yè)發(fā)展銀行功能。要適當降低農村金融市場的準入門檻，發(fā)育、培養(yǎng)民間金融機構，放寬民間資金進入金融業(yè)的限制。參照國外的成功經驗，通過立法的方式，規(guī)定設在縣域的金融機構必須保證將所吸收資金的一定比例在當地使用。穩(wěn)步推進農村利率市場化改革。建立郵政儲蓄資金回流機制，增加農村信貸資金來源。