農村剩余勞動力轉移和小城鎮發展
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一、我國農村剩余勞動力轉移現狀
據國家統計局統計，2001年我國農村人口7.96億人，農村勞動力4.91億人，鄉鎮企業和私人企業就業的農村勞動力為1.43億人，從事個體經營的農村勞動力0．26億人，從事農業勞動的有3．4億人。運用勞動力合理負擔耕地法測算，我國農業部門僅需要勞動力1．96億人，因此，現階段我國農村剩余勞動力有1.44億人。這是個絕對的靜態的數據。考慮出生人口增長、農業勞動生產率提高、城市發展對耕地占用和沙漠化對耕地的吞食，我國農村剩余勞動力每年還將以600萬人左右的速度遞增。可見，我國農村剩余勞動力數量龐大，轉移任務十分艱巨。
從農村剩余勞動力轉移的實踐來看，我國已形成了一種多渠道、多元化的轉移局面，但現階段我國農村剩余勞動力轉移存在諸多困難。
（一）鄉鎮企業吸納農村剩余勞動力的能力減弱20世紀80年代至90年代前半期，我國鄉鎮企業異軍突起、迅速發展，吸納了大量農村剩余勞動力。但是，進入20世紀90年代后半期，鄉鎮企業吸納勞動力能力明顯減弱。其主要原因是：（1）鄉鎮企業在發展初期，資本有機構成低，資本對勞動力的吸納彈性大。隨著經濟的發展，市場競爭加劇，迫使鄉鎮企業采用新技術、更新設備，從而導致資本有機構成提高，資本對勞動力的吸納彈性下降。（2）“離土不離鄉，進廠不進城”的農村剩余勞動力就地轉移模式，導致鄉鎮企業布局分散，產業結構不合理。據統計，我國鄉鎮企業的92％分布在農村，7％分布在建制鎮，1％分布在縣城或縣以上城市。這種分散的布局阻礙鄉鎮企業從粗放經營向集約經營的戰略轉變，同時也使鄉鎮企業喪失聚集效應和輻射效力，無法帶動農村第三產業的發展，從而制約鄉鎮企業對農村剩余勞動力的吸納。（3）鄉鎮企業自身增長速度放慢，吸納勞動力人數減少。由于短缺經濟的存在、國有企業經營機制的僵化以及國家政策的優惠，我國鄉鎮企業在初期得以長足發展。但步入20世紀90年代后半期，鄉鎮企業發展遇到重重困難，增長速度逐年下滑，增長乏力。相應地，鄉鎮企業吸納農村剩余勞動力的能力也逐年下降。
（二）城市難以再大規模吸納農村剩余勞動力我國大中城市曾經吸納了大量的農村剩余勞動力。轉移的勞動力不僅自身獲得了收益，也推動了城市的繁榮。但隨著經濟的發展和體制的改革，城市本身所存在的問題日益突出，從而難以再大規模吸納農村剩余勞動力。其原因是：（1）城市本身就業壓力日益增大。我國傳統的城市就業制度，使城市中隱藏著大量的隱性失業者。隨著市場就業制度的逐步實施，隱性失業日益顯性化。2001年我國城鎮登記失業率為3.6％，登記失業人數為681萬人。往后，隨著國有企業體制改革的深化和產業結構的升級，國有企業將有更多隱性失業者被釋放出來并流入就業市場。同時，國家行政機構的改革和事業單位的調整也將釋放幾百萬分流人員。2004年有280萬高校畢業生畢業，以后每年畢業人數將比這個數字更大，其中絕大部分競爭城市就業崗位。城市嚴重的就業壓力使得農村剩余勞動力向城市轉移的空間日益縮小。（2）“城市病”日趨嚴重。我國在解決農村剩余勞動力轉移和加快城市化進程中出現了與其他發展中國家同樣的“城市病”，即由于城市的外部成本承擔主體不明，城市對人口的吸收過度，超過其規模，從而出現人口稠密、交通擁擠、住房緊張和環境污染。由于受投資主體和資源的限制，我國城市規模難以在短期內迅速擴張，“城市病”將日趨嚴重。“城市病”的存在客觀上使得農村剩余勞動力不再成為城市的受歡迎者。
（三）農業內部吸納農村剩余勞動力的能力有限開發農業后備資源和實施農業產業化，可以吸納一大批農村剩余勞動力。但現階段這種通過農業內部吸納農村剩余勞動力的能力十分有限。我國農業后備資源豐富，有宜農荒地5.3億畝，宜林荒山荒地11．7億畝，可利用的草原33．7億畝，可利用的養殖水域0.34億畝。對它們進行開發既可增加農業收入，又可吸納農村剩余勞動力就業，但是開發成本很高。限于國家財力，在較長時期內國家難以支付巨額資金來開發農業后備資源。開發農業后備資源的見效期較長、收益率低，私人也沒有動力大力投資于開發。通過向農業的廣度發展來轉移農村剩余勞動力的渠道在較長時期內并不暢通。實施農業產業化延長農業產業鏈，可以吸納一批農村剩余勞動力。一方面，農產品深加工和精加工環節吸納一些勞動力；另一方面，加工后的運輸、銷售環節又吸納一些農村剩余勞動力。農業產業化要以企業為龍頭，由于受資金、市場、人才等問題的困擾，目前龍頭企業發展很不理想。此外，農業產業化所需投資較大，預期收益不確定，農村勞動力對從事農業產業化有畏懼心理。故農業產業化在許多地區只能停留在概念的層面上。
二、發展小城鎮是轉移農村剩余勞動力的根本途徑
面對上述困難，如何實現我國農村剩余勞動力合理、有序轉移呢？大力發展小城鎮，走“二元社會結構”向“三元社會結構”轉變的道路，不失為一種符合中國特色的戰略選擇。
（一）發展小城鎮有利于低成本、高效率吸納農村剩余勞動力與大中城市相比，小城鎮技術含量和資本有機構成低，從而吸納農村剩余勞動力所需就業費用和城市基礎設施費用也低。據有關專家測算，大城市要安排一個勞動力僅生產方面的投資就需要1．5萬元，而小城鎮只需要0.4萬元。可見，相同的資源，小城鎮可發揮更大的吸納農村剩余勞動力的效用。小城鎮與農村之間距離也小，農村剩余勞動力轉移入小城鎮面臨的轉移成本和就業風險小。另外，進入大中城市的農村勞動力往往感到陌生、盲目或受到歧視，承擔的心理壓力沉重。而小城鎮與農村聯系密切，并且小城鎮居民大多數是離開農村土地不久的農民，有著共同的思想觀念和生活習慣，容易相互接觸溝通，因而勞動力轉移的心理壓力較小。
（二）發展小城鎮有利于鄉鎮企業的發展，增強鄉鎮企業吸納農村剩余勞動力的能力我國鄉鎮企業經濟效益下滑，吸納農村剩余勞動力能力減弱的一個重要原因是鄉鎮企業布局過度分散。布局分散導致鄉鎮企業之間缺乏分工協作、產業結構雷同、基礎設施重復建設，也使鄉鎮企業難以正確了解市場，致使它們生產經營成本提高、利潤減少、競爭力下降。發展小城鎮，提高小城鎮基礎設施建設水平和服務質量，能夠吸引鄉鎮企業向小城鎮集中。集中于小城鎮的鄉鎮企業可利用便利的通訊、信息和交通降低其生產成本，提高資金利用率，發揮出聚集效益和規模效益從而擴大其就業容量。此外，小城鎮建設本身能夠有效地推動建筑業、工業及相關產業的發展，建成后的小城鎮居民收入提高、消費擴大又可擴大鄉鎮企業產品需求市場。據研究，鄉鎮企業適度集中于小城鎮，發揮出關聯產業的乘數效應后，可使鄉鎮企業吸納農村剩余勞動力能力擴大30％～50％。
（三）發展小城鎮有利于發展農村第三產業，增加對農村剩余勞動力的吸納第三產業在吸納勞動力就業方面具有第一、二產業不能比擬的優勢，主要表現為第三產業對就業人員素質要求彈性大，吸納的就業人數多，發展所需的投資少。第三產業的發展是以一定人口的聚集和經濟發展為基礎的，而長期以來，我國農村人口居住分散，經濟收入低，農村第三產業發展嚴重不足。小城鎮發展將直接推動農村第三產業的發展，增加對農村剩余勞動力的吸納。其一，隨著小城鎮發展，分散居住的農村人口不斷向小城鎮聚集，增加對電力、交通、供水、餐飲、娛樂、商業及社區服務等需求，促進第三產業的發展。其二，隨著小城鎮發展，小城鎮連接大中城市和廣大農村的橋梁作用日益加強，從而促進農產品交易市場、農村資金市場及肥料和農藥等農用產品市場的建立和發展。
三、積極發展小城鎮，加快農村剩余勞動力轉移
（一）加快小城鎮建設，增強小城鎮的吸引力
1．合理布局，科學規劃。宏觀上小城鎮布局要合理。建設小城鎮時，要有總體規劃，即結合各個區域的實際情況，諸如區位、人口、資源、交通、通訊、經濟結構特點以及市場未來前景等，有重點、有選擇地建設小城鎮。防止出現“齊頭并進、一哄而上、遍地開花”的狀況。不顧實情，片面追求小城鎮數量擴張，只會導致布局混亂，造成資源浪費和效率損失。微觀上小城鎮自身建設要科學規劃。小城鎮在制定建設規劃時，要做到規模適度、功能齊全、分區合理、環境優美、交通便利。規劃要堅持高標準、高水平、高質量，使之既結合現有實際條件，具有可操作性，又具有一定的前瞻性、長遠性，為今后小城鎮的進一步發展或向小城市轉變留下余地。
2．加強基礎設施建設。基礎設施建設的完善程度是衡量城鎮投資環境和生活環境好壞的重要標準。完善的基礎設施不僅可以使小城鎮吸引更多投資和居住人口，而且可以直接創造更多的就業崗位，吸納更多的農村剩余勞動力。而目前，我國絕大多數小城鎮基礎設施薄弱。基礎設施建設的關鍵是資金問題。政府財力有限，單獨由政府來搞小城鎮基礎設施建設不現實。應本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，把基礎設施建設引向市場，鼓勵企業和個人投資，形成政府、企業和個人多元化投資機制。
（二）發展小城鎮經濟，提高小城鎮對農村剩余勞動力的吸納力
1．引導鄉鎮企業向小城鎮集中，促進小城鎮經濟發展。小城鎮建設與鄉鎮企業發展具有高度的相關性，小城鎮是鄉鎮企業的載體，鄉鎮企業是小城鎮的經濟基礎。集中于小城鎮的鄉鎮企業通過享用城鎮基礎設施和企業間的分工協作，有效地發揮出聚集效應，最終形成區域經濟增長，促進小城鎮經濟發展。如何引導分散的鄉鎮企業向小城鎮集中呢？首先，政府要加大支持力度，制定有關優惠政策引導鄉鎮企業集中于小城鎮；其次，在小城鎮區域范圍內建設有特色的工業小區，并實施有效措施引導鄉鎮企業進區集中。
2．調整產業結構，促進小城鎮產業升級。小城鎮產業結構不合理、層次低，必然導致小城鎮經濟增長緩慢，阻礙城鎮功能的正常發揮，降低小城鎮對農村剩余勞動力的吸納能力。應從以下幾方面入手大力調整小城鎮產業結構，促進小城鎮產業升級。（1）建立與農業產業化經營相適應的小城鎮工業體系。小城鎮應把工業發展重點放在農產品深加工和精加工方面，杜絕脫離農業產業化經營的盲目發展和與城市雷同的產業。（2）培育主導產業。小城鎮要根據本地的資源優勢、經濟水平和區位特點等大力培育有地方特色的主導產業，幫助城鎮整體經濟發展。（3）大力發展第三產業。小城鎮工業體系的發展和城鎮人口的增加必將形成對第三產業的需求，因此，應大力發展小城鎮第三產業，特別是為工業生產和居民生活服務的新興服務行業。第三產業的興起會創造出更多的就業崗位，吸納更多的農村剩余勞動力。
（三）深化體制改革，清除農村剩余勞動力向小城鎮轉移的障礙
1．改革戶籍制度。轉移到小城鎮的農民，如果仍然是農業戶籍，就不能與非農業戶籍居民享有平等的社會地位和就業等，農民就失去了轉移的積極性。要使小城鎮真正能吸引和穩住農村剩余勞動力，就必須改革戶籍制度。從長遠來看，必須完全廢除現行戶籍制度，但戶籍制度的改革應是漸進式的，以免對城鎮沖擊過大。現階段各地方政府應按照國務院2001年10月批轉的《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，加快小城鎮戶籍管理制度改革。凡在小城鎮有合法固定的住所、穩定的職業和生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶籍，原先城鎮擁有非農戶籍的人員也登記為城鎮常住戶籍，這樣便形成一元化的戶籍登記制度。
2.改革土地制度。首先，完善農民承包土地流轉制度。允許農民對承包土地在承包期內進行轉包、出租、入股、抵押等流轉活動，從土地流轉中獲得合理的收益，從而促使農村剩余勞動力向小城鎮轉移。有些地區上述土地流轉活動難以進行，并且由于農業稅費的存在，承包土地成了轉移農民的經濟負擔，應允許那些已到小城鎮從事非農產業并購買住房或有較穩定收入的農民退還承包土地。當然，退還承包土地的做法與我國現行的土地承包制度相悖，如何退還仍有待地方政府根據當地實情而定。其次，加快小城鎮土地使用制度的改革。進入小城鎮的農民，不論是新建企業還是新建住宅都要占用土地，繁雜的城鎮土地使用審批手續和高額的使用費往往把農村勞動力阻擋于小城鎮之外。因此，必須本著降低進城“門檻”的原則，加快小城鎮土地使用制度的改革。
3．建立健全社會保障制度。轉移到小城鎮，割斷與農村土地的聯系，農民最大的擔心是搞不好沒有退路。因此，應盡早為轉移到小城鎮的農民建立健全相應的社會保障制度，最主要的是建立和完善醫療保險、養老保險和失業保險。健全的社會保障制度將解除農民的后顧之憂，加快其向小城鎮轉移的步伐。
