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[摘要]20世紀后半葉，美國的經濟重心和工作機會經歷了由城市到郊區、由北向南、由東到西的轉移，許多工廠搬遷后留下了被污染的土地。這些土地處于被廢棄的狀態，此即“棕色地塊”。本文論述了美國政府處理“棕色地塊”的政策法規和方式方法。

[關鍵詞]美國；城市；棕色地塊；治理

美國的“棕色地塊”(brownfieldsite)最早、最權威的概念界定，是由1980年美國國會通過的《環境應對、賠償和責任綜合法》(comprehensiveenvironmentalresponse，compensation，andliabilityact，cercla)做出的。根據該法的規定，棕色地塊是一些不動產，這些不動產因為現實的或潛在的有害和危險物的污染而影響到它們的擴展、振興和重新利用。20多年來，棕色地塊的清潔、利用和再開發問題越來越受到美國聯邦、州、各地方政府以及企業和民間非贏利組織的極大關注。政府出臺了許多政策措施，各相關城市社區和民間組織積極配合，希望以整治棕色地塊為契機，推動城市及區域在經濟、社會、環境諸方面的協調和可持續發展。

一、棕色地塊的由來

棕色地塊可以說是美國工業留給城市的“遺產”。20世紀后半葉，美國經濟發生了深刻的變革，經濟重心和工作機會經歷了由城市到郊區、由北向南、由東到西的轉移。許多工廠在搬遷后留下了大量遺址，這些遺址在不同程度上被工業的廢棄物所污染，成為在環境上受到損害的地塊。這些地塊大多數只有幾英畝，處于被廢棄閑置的狀態，少部分仍殘留著一些夕陽產業。

棕色地塊多數位于大都市區的中心城市。從經濟上看，它們是一批可以再開發利用的財產，只是這筆財產的真正價值被一些可見的或潛在的危險和有害物質所掩蓋。在這些地塊被社會各界廣為關注之前，各州和地方政府對其處置不力，結果使得相關區域未得到有效治理。聯邦政府于20世紀70年代末期開始管理有害廢棄物的立法過程。1980年通過了《環境應對、賠償和責任綜合法》，俗稱“超級基金”(superfund)。該法對棕色地塊進行了統一規范，主要意圖在于清潔全國范圍內的有害地塊，并明確清潔費用的承擔者。但是，這項法律所界定的責任過于苛刻嚴厲，對有害地塊污染程度的評估和對清潔費用的預測也不甚清晰。由于擔心糾纏于“超級基金”沉重的、看似無限的責任而陷于得不償失的境地，無人愿意加入聯邦政府的清潔和復興計劃。久而久之，開始只是輕微污染的地塊，就逐漸演變為今日污染、凋弊、貧困的經濟和社會的邊緣地帶。據美國市長同盟和其它一些組織估計，至今為止，全美大約有45萬個這樣的棕色地塊。由于棕色地塊中的有害物質危害環境和人們的健康，蠶食農田，大量城市居民從這些區域及周邊地區搬走，向郊區遷移，從而使這些社區的人口和經濟萎縮，市政當局的稅收減少，進而影響了城市經濟的發展。

美國市長同盟對cercla的弊端進行了分析，認為過高的費用和過重的責任是阻礙對棕色地塊成功進行再開發的首要因素。明顯的不合理之處，在于大多數棕色地塊是以前的工商業者遺棄的廢址，不應由后來的開發者來承擔清潔有害物質的責任和費用。除非有人愿意冒險去購買這些污染的土地，并有財力對其進行勘察和清潔，否則這些土地將永遠被閑置。從70—80年代的情況來看，事實恰恰如此。

美國環境保護署()對于90年代之前對棕色地塊處置不力的原因也提出了兩點看法：

(1)對被污染地塊的污染程度認識不清；

(2)對于造成污染并導致形成棕色地塊的可能責任認識不清。認為，正是這兩個認識不清，以及擔心cercla所規定的強制清潔責任，成為私人部門介入棕色地塊治理過程的障礙。

然而，對于一個城市來說，清潔和再開發這些棕色地塊，將為私人投資創造有利的條件，進而增強這些地區基礎設施的建設，增加地方政府的稅源，創造新的商業和工作機會，促進城市社區的復興和地區經濟的增長。采取實質性的措施以推動這方面目標的實現，是90年代棕色地塊治理進程的重點。

二、90年代聯邦政府對棕色地塊的政策和立法

進入90年代以后，隨著新經濟的興起和聯邦政府財政狀況的好轉，各州和地方不斷呼吁聯邦政府采取行動，協調和資助棕色地塊的治理。為了滿足公眾振興棕色地塊經濟的需要，在1995至1996年間制定了棕色地塊行動議程；1997年5月，克林頓政府為落實這項議程，發起并推動了棕色地塊全國合作行動議程(brownfieldsnationalpartnershipactionagenda)。該議程的目標，是通過制訂與過去有所不同的可持續發展計劃，將經濟發展和社區復興同環境保護結合起來，由公共部門和私人機構共同來解決環境污染問題。當年，聯邦政府在100余個棕色地塊投入的資金超過4億美元。1998年3月，相關的聯邦合作部門確立了16個棕色地塊治理的示范社區，展示多方合作的成效，吸引了9億多美元的經濟開發基金涉足其中，并為以后的跨部門合作處理環境和經濟問題提供了范本。

行政當局在制定新政策的同時，還積極推動國會的相關立法進程，以徹底清除私人機構投資棕色地塊的障礙，鼓勵社會各界參加對棕色地塊的綜合治理。在1997年全國合作行動議程的創議下，國會于1997年8月通過于《納稅人減稅法》(taxpayerreliefact)，以稅收方面的優惠措施，刺激私人資本對棕色地塊清潔和振興方面的投資。該法規定，用于棕色地塊環境清潔方面的開支，在治理期間，免征所得稅。這項法律規定對于吸引私人資本起到了關鍵的作用。據政府估計，在一年的稅收收入中，因為稅收方面的刺激措施而減少3億美元的收入，但卻能因此吸引34億美元的私人投資用于衰落社區的治理和復興，使得8000個棕色地塊恢復生產能力。另外，該法還分清了污染的責任人和非責任人的界限，并制定了適用于該法的區域的評估標準。

聯邦政府的積極介入和政策、立法方面的作為，使棕色地塊的治理展現出了樂觀的發展前景。據美國市長同盟2000年版的《美國土地的循環利用》報告估計，如果全美231個相關城市的棕色地塊得以再開發和利用，將增加55萬個就業機會，每年給這些城市帶來超過24億美元的稅收收入。

三、棕色地塊的治理結構

棕色地塊治理的參與者從聯邦到地方，從政府部門到私人組織，數量眾多；其所使用的手段，從政府的政策和立法、財政支持，私人企業的投資、非贏利組織的溝通協調到個人的志愿參與等等不一而足，呈現出治理的多元化和多樣化的發展趨勢。

1．聯邦政府

在聯邦一級，美國環保署是棕色地塊治理的主導機構。2000年10月，作為對1995年到1997年合作行動議程的綜合，出臺了正式的棕色地塊經濟振興計劃(brownfieldseconomicredevelopmentlnitiative)。該項計劃授權各州、社區和各類買下棕色地塊的產權所有者(stakeholder)協同工作，對棕色地塊進行合理的評估、清潔和可持續的再開發利用。這項計劃總結了恢復棕色地塊經濟活力的四項關鍵行動。

(1)對棕色地塊的評估論證給予資助。至計劃出臺時止，以兩年為期限，每個區域資助20萬美元，共計資助了360多個棕色地塊。這些資金被用于對棕色地塊進行評估，并通過試驗找到清潔和振興不同區域的模式，在此過程中將社區小組、投資人、貸款人、發展商及其他有影響的主體聯系在一起。

(2)明確責任。有一整套的方法來分清治理過程中貸款機構、市政當局、棕色地塊的產權所有者、發展商、地塊預期的購買者的責任。例如，可以同棕色地塊的預期購買者達成協議，簽署一份合約，不追究購買者對已存在的污染的責任。

(3)工作培訓。給每個地塊兩年資助20萬美元，用于訓練被污染社區的居民從事清潔棕色地塊的工作，并為將來環境領域里的就業崗位進行人員培訓。

(4)給清潔工作的貸款項目。貸款基金給棕色地塊的環境清潔工作提供貸款和資助，給每個地塊的資助數額在五年內可達50萬美元。

2．州政府

從長遠來看，各州在污染地塊的清潔和再利用方面起著非常重要的作用。由各州發起的志愿清潔計劃(voluntarycleanupprograms，vcps)制定了清潔的標準，并對整個棕色地塊的清潔起著監督作用。在聯邦政府啟動全國合作行動議程之際，全國就已有30多個州有了這樣的清潔計劃。州政府通過清潔計劃，以特定的政策承諾鼓勵私人自愿同意參與棕色地塊的清潔行動。對已經由私人部門清潔的地塊，由州政府頒發證明已完成清潔的證書。這些地塊也因此不再適用cercla的規定，不會要求清潔者承擔更多的義務。

在這方面，各州和建立了良好的合作關系。早在1996年底，就與相關各州就vcps達成了協議，并簽署備忘錄。協議規定在1997財政年度由籌集資金改善和增強各州啟動和執行清潔計劃的能力。備忘錄在州與之間進行了工作的分工，各州與共同商定一個基本的標準，將據此評估各州實施vcps的能力；如果州政府要申請得到聯邦政府在其建立和實施vcps方面的財政資助，就必須接受的評估。

3．地方政府和社區

地方政府和社區是推動聯邦政府關注棕色地塊問題并對此提供幫助的主要力量。各地方認為，應對由棕色地塊帶來的社會和經濟問題，除的政府行為之外，還應高度重視建立公共對話機制。這個公眾的參與機制以社區討論為基礎，確保環境的清潔行動和結果應該有利于區域經濟的振興，而不是相反。也就是說，已經清除污染的土地不動產必須給社區經濟的振興和發展帶來活力。各地方政府和社區尤其強調對于棕色地塊的治理決不僅僅是聯邦、州或地方政府的事務，而應該是各級政府同私人機構、非政府組織和地方社區的共同任務。在這個過程中地方社區表現出了強烈的參與意識和分享治理收益的愿望。

作為地方共同利益代言人之一的美國市長同盟，更是把棕色地塊問題視為國家的頭號環境問題。市長同盟敦促聯邦政府支持棕色地塊的清潔和振興，作為對城市未來的投資。為此，該組織還會同全美縣域聯合會(nationalassociationofcounties)新成立了一個名為“社區可持續發展聯合中心”(jointcenterforsustainablecommunities)的組織，來支持像棕色地塊振興這樣的可持續發展計劃。

4．非政府組織

在棕色地塊治理的過程中，各種商業集團的活動一直很活躍，它們成立了許多新的公司，投資于棕色地塊，期望這些投資能給他們帶來積極的回報。私人基金也在努力地支持這項改革計劃，買下棕色地塊的那些基金在全國各地支持和承辦了各種各樣的會議、現場會和研討班。聯邦政府早就認識到必須充分調動民間的力量，才能順利推進棕色地塊的治理進程。1996年9月，聯合各類貸款人、律師、宗教領袖，發起召開了棕色地塊全國大會，吸引了一千多人參加。特別是在地方層次上，非政府組織的參與已經成為提高各種項目效率的重要方式。

5．改善治理的方式

在棕色地塊經濟振興過程的不同階段，全國范圍內的合作行動議程表現出了不同的治理理念和方式，這些方式主要有以下四種。

(1)合作。對于政府而言，成功的棕色地塊的清潔和復興行動必須經常與各類民間組織，尤其是棕色地塊的產權人保持交流與溝通。合作的形式包括會議、現場會、協議、技術轉讓，以及其它進行聯系和共同工作的方式。

(2)合理化。不斷的改革和制度創新是棕色地塊環境清潔和經濟振興的基礎。改革包括對組織機構內部的政策規定進行經常性的評價和改善，以鼓勵棕色地塊的治理行動，清除經濟振興的障礙。合理化的渠道有指南、修訂政策和規定甚至建議修改相關法律等。

(3)研究。環境的保護和區域經濟的復興需要大量的數據和信息，供決策者參考。相關的研究就是要滿足這方面的需要，進行技術方面的研究，數據的搜集和分析，以及設計舉辦公共論壇，以便了解公眾對棕色地塊治理的需要和期望。

(4)制訂以社區為基礎的計劃項目。這些項目是合作、合理化以及研究的成果在地方層次真正落到實處的方式。全國合作行動議程的中心環節之一就是在全國范圍內挑選出10個示范社區，以展現棕色地塊治理方面進行各方協作的成效。這些項目還包括在查清殘留污染物、評估、清潔、土地開發以及培訓相關工作人員方面提供貸款和獎勵。實踐證明，這些支持對于幫助社區與其它組織實施棕色地塊治理計劃起到了很大的作用。

總之，單純依靠市場機制或者政府行為，去解決一些涉及不同地區和不同領域的復雜的城市社會經濟問題，并不能取得滿意的效果。美國社會目前正在進行的對城市棕色地塊的治理，動員了社會各方面的力量和資源，靈活運用了不同的手段和方式，為不同國家治理類似的問題提供了參考和借鑒。