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編者按：本論文主要從2006年之前,美國沒有對我國出口產品進行過反補貼調查；美國對中國采取反補貼的新貿易救濟手段，其影響不可小視；我國應對反補帖調查的對策建議等進行講述，包括了利益集團的影響，政治利益的需要、美國對華貿易逆差的持續擴大、中國的經濟運作現狀令美方質疑、我國法律法規與WTO《補貼與反補貼措施協定》仍存在一定的沖突、客觀面對，積極應訴、加快調整法律法規和策略等，具體資料請見：

摘要：2006年底美國首次對中國進行反補貼調查，這一事件有著特定的政治、經濟、立法等方面原因。反補帖調查對我國外貿的影響不可小視，我國必須從多方面采取策略加以應對。

關鍵詞：貿易救濟；反補貼；對策

中美貿易摩擦由來已久，隨著兩國經貿交往規模的迅速擴大，美國逐漸成為與中國發生經貿摩擦最多、最激烈的國家。以前，美國對華貿易救濟的主要手段是傳統的反傾銷和特殊保障措施，但這種政策在2006年底發生了重大調整。2006年11月21日,應美國NewPage公司的申請,美商務部對原產于中國、韓國和印度尼西亞的銅板紙進行反傾銷和反補貼立案調查,這是美國首次對中國進行反補貼立案調查;2007年3月30日,美國商務部宣布了對中國出口的銅版紙產品反補貼調查初步裁定，中國企業的凈補貼率為10.90%-20.35%，決定對中國適用反補貼法,并開始對中國出口美國的銅版紙產品征收臨時反補貼稅。2007年10月8日,美國商務部宣布終裁結果，裁定補貼成立，凈補貼率為7.40%-44.25%。2007年11月20日，美國國際貿易委員會最終認定，從中國進口的銅板紙沒有對美國的造紙產業造成損害，至此此案在歷經1年時間后以終止調查結束。

一、2006年之前,美國沒有對我國出口產品進行過反補貼調查

中國的原材料和勞動力以及制成品的價格被認為是由政治因素而非市場因素決定的。早在1986年,美國聯邦上訴法院在喬治城鋼鐵公司訴美國聯邦政府案中的判決,奠定了美國對非市場經濟體出口產品不適用反補貼稅的理論依據。基于這種認識,美國認為反補貼法不適用于非市場經濟國家,所以沒有對我國的產品實施反補貼調查。其次，補貼作為政府行為,在調查中要涉及大量政府間交涉,被調查對象國政府提供給該國生產上的補貼的詳細資料很難獲得,同時還要考慮自身國家整體利益的平衡。因此,除非被調查對象國政府補貼行為非常明顯,原則上各國一般不愿對他國進行反補貼調查。

隨著中國成長為貿易大國，當反傾銷、技術性貿易壁壘、匯率壓力、知識產權等工具都不能遏止中國出口的高速增長之后,美國國內進口競爭產業和有關政客都無法抑制援引反補貼工具打擊中國出口商品的強烈沖動。美國對華貿易救濟新趨勢的產生原因可以歸結為以下幾點：

1.利益集團的影響，政治利益的需要。在美國國內政治中，一些政客需要滿足部分利益集團的要求。從某種程度上來說，外貿政策就是不同的利益集團之間矛盾和斗爭的產物。在一國內部,贊成自由貿易的集團主要是由有國際競爭力的行業和眾多的消費者組成,他們是自由貿易的受益者。反對自由貿易的集團主要是由那些與進口相競爭的行業(如夕陽行業,低技術、就業數量大的行業)以及這些行業中的工人組成,他們是自由貿易的受損者。受到保護措施不利影響的消費者或中間產品的進口商(自由貿易的受益者)一般人數眾多,利益分散,并且保護措施的實施對他們個人而言影響不大,要有效地把他們組織起來相當困難,因此,其自然難以形成利益同盟而對政府的決策施加影響。相反,根據曼柯•奧爾森的集體行動理論,保護措施的受益者(自由貿易政策的受損者)由于其人數較少,利益集中,因而容易克服集體行動的困難而組成良好的利益集團,集團中的成員能夠被動員起來去維護組織的利益,他們具有很強的政治影響力,甚至能夠影響總統選舉的輸贏。他們向政府游說或施加壓力,促使政府實施有利于他們的保護措施。從政治利益出發,當迎合少數利益集團能贏得更多選票時,按照“理性人”追求利益最大化原則,政府會實行貿易保護主義,對國內某些產業進行保護,保護少數人的利益。

2.美國對華貿易逆差的持續擴大。近20多年來中國經濟的迅速發展使得美國高度重視中國市場的潛力，中國迅速成長為出口巨人又使得美國國內的一些利益集團倍感威脅；從1978到2008年,中美貿易差額發生了巨大變化,雖然雙方統計的具體數額不盡一致,但美國對華貿易由順差轉為逆差,并且不斷增加是一個客觀的事實。據美國統計,1978年美國對華貿易為5億美元的順差,從1993年開始出現逆差，到2000年中國成為了美國最大貿易逆差來源地，2000年的逆差額是838億美元，以后逐年增加，2006年上升到2325億美元，2007年美國對華貿易逆差高達2563億美元，增幅為10.2%，創歷史新高。隨著美國對華貿易逆差的不斷增加,越來越多的美國企業界人士開始認為逆差導致美國失業率上升,經濟增長受到影響,從而理所當然地把美國的經濟失衡歸咎為中國的貿易體制、經濟結構與產業發展政策。這使得美國的企業對受補貼的中國企業的申訴意愿特別強烈。

3．中國的經濟運作現狀令美方質疑。在美國NewPage公司申請對中國銅版紙反補貼調查申訴書中列舉了13項政府補貼，涉及從我國中央到地方，來自商務部、發改委、稅務、銀行等機構各種名目的“優惠政策”，其中包括中央和地方根據五年計劃給予的資金扶持和科研獎勵津貼、國家和省級對出口名牌企業的扶持政策、來自國家開發銀行的貼息貸款、國家發改委給予的重大國產設備增值稅增量抵扣政策、對于“雙高一優”技術改造項目給予的貼息優惠貸款、政策性貸款和貸款免除、對于外資企業給予的“兩免三減半”稅收優惠等。

總地來說，目前我國的經濟運行中至少有三種類型的經濟行為容易引發補貼爭議。首先是中央政府的規劃支持，即指政府通過發展規劃和財政預算來大力扶持國有企業。比如將國民生產總值的約3.6%用于國有企業的額外預算，雖然未指明具體給予哪些企業，但必然會構成國有企業的某些補貼。其次是國有銀行對國有企業的資金支持。在美國看來，我國國有銀行給予國有企業的政策性貸款和優惠利率，甚至于本金未償付或沖銷貸款等不得已現象，都是政府對國有企業的一種補貼。因為國有企業借欠銀行款項的現象具有一定的普遍性，這類所謂的政府補貼就會擁有相當龐大的數額。第三類是稅收優惠，WTO《補貼與反補貼協議》禁止成員給予出口企業任何形式的扶持,以及對進口或出口某種特殊商品的企業予以扶持——包括稅收、資金支持以及任何可能的其它形式。任何低于中國現行國家和地方標準企業所得稅率33%的稅收補償,美商務部都將其認作補貼。在不同的中央和區域稅收優惠機制下,國內不少企業都享有所得稅減免優惠,包括以前的“兩免三減半”所得稅優惠、適用于很多種出口產品增值稅出口退稅以及免稅額度等。稅收優惠的大量存在,為美商務部提供了一個充分的理由。

4．我國法律法規與WTO《補貼與反補貼措施協定》仍存在一定的沖突。我國在加入WTO以后，對照WTO規則和加入世貿的承諾，已經對很多的法律法規，特別是涉及外資優惠政策的部分進行了修改和調整，但是確實還存在一些與WTO《補貼與反補貼措施協定》（SCM協定）不相一致的規定、措施，有待進一步調整完善。2007年2月，美國就我國的補貼政策向WTO提出與中國磋商（案件編號：DS358），美國在其磋商請求和設立專家組的申請中提出的爭議事項主要涉及我國一些有關補貼的法律、行政法規和規定，涉及范圍廣泛，數量眾多，比如（1）1999年國家稅務總局《外商投資企業采購國產設備退稅管理試行辦法》，2006年國家稅務總局、發改委<外商投資項目采購國產設備退稅管理試行辦法>;(2)2000年財政部、國家稅務總局<關于外商投資企業和外國企業購買國產設備投資抵免企業所得稅有關通知〉，上述補貼根據2007年修改后的〈中華人民共和國企業所得稅法〉第57條繼續有效；（3）1999年財政部、國家稅務總局印發〈技術改造國產設備抵免企業所得稅暫行辦法〉，上述補貼在新〈企業所得稅法〉實施后同樣繼續有效；（4）2007年修改后的〈企業所得稅法〉第25條與2004年〈外商投資產業指導目錄〉第13條，等等。美方認為這些法律和規定明顯違反了WTO的〈補貼與反補貼措施協議〉及〈中國加入議定書〉等法律文件。

二、美國對中國采取反補貼的新貿易救濟手段，其影響不可小視

首先，反補貼調查會使我國現行的經濟政策、產業政策面臨挑戰。補貼具有幾個明確的特點：第一，補貼必須是政府行為；第二，補貼的對象主要是國內生產與銷售企業，但不一定僅指出口補貼，包括對國內各產業部門、行業、企業或地區、科研部門的財政捐助和政策信息；第三，被授予方必須實際享受到了利益；第四，補貼應具有專向性，即指成員方政府有選擇地、有差別地而非普遍性地給予某一個企業、行業或地區等。補貼和傾銷一樣，都是以低于正常價值在進口國市場銷售，屬于“不公平競爭”。但是反傾銷調查所針對的一般是個別企業的經濟行為，而反補貼調查針對的是政府行為，涉及大量的政府政策問題，會造成整體行業、整體區域的全面影響，具有更大的危害。長期以來，補貼與稅收優惠是我國產業政策的重要內容，是政府調控宏觀經濟的重要手段。由于補貼是一種政府行為，反補貼調查的對象是政府行為，因此，我國政府對經濟的調控手段將受到很大限制。為減少他國的反補貼調查，我國政府可能按照國外所設定的市場經濟標準自動減少對產業的扶持、自動減少國有企業,這不僅會影響我國的宏觀調控政策和總體經濟計劃,而且會影響到國家發展戰略的制定。如果說反傾銷只是使中國蒙受經濟損失的話，反補貼更具有政治上的意義。

其次，美國對華反補貼的舉動將引發跟風效應。第一，為美國眾多行業所效仿。美國針對中國銅版紙進行反補貼調查,為美國對中國生產的其他商品征收反補貼稅敞開了大門。其后,美國商務部初步認定中國出口的活性炭產品也接受了補貼,并對美國同行業產品造成了“實質性損害”。2007年11月27日，美商務部就對華第三和第四起反傾銷反補貼雙反調查案――薄壁矩形鋼管和復合編織袋案做出初裁，裁定中國涉案企業存在補貼。從未來一段時間看,美國政府的決定很有可能會讓許多美國其他行業效仿,比如像目前形勢比較嚴峻的鋼鐵、紡織等美國制造業也通過這個方法來尋求美國商務部的支持。國際貿易專家費爾德曼說,這是一個對中國影響深遠的決定,“將會看到針對中國各種產品的同類訴訟的浪潮。”第二,為歐洲、日本等其他發達國家發送了一個“跟進”的信號,使得中國在隨后的時間里遭受更多的反補貼調查。美國雖然不是世界上第一個對中國適用反補貼法的國家，因為加拿大在2004年就曾發動3起對華的反補貼調查，但加拿大畢竟影響力遠遠不及美國。從2007年2月份,美國政府以中國存在貿易補貼為由,向世貿組織提出申訴,指責中國存在“出口補貼”和“進口替代補貼”兩方面在世貿框架下被禁止的補貼開始,日本、墨西哥等國也相繼采取行動,這種形勢務必會影響中國商品出口的國際環境。而且,就在美方宣布對中國適用反補貼法后不久,歐盟方面也開始考慮重新修訂對中國等國家的反傾銷政策,并可能改變在補貼問題上對中國等“非市場經濟體”較為寬松的立場。

三、我國應對反補帖調查的對策建議

1.客觀面對，積極應訴。雖然美國對華反補貼有其特定的政治和經濟背景，但就案件本身來說，只是就純粹的法律問題展開辯論的過程。作為WTO的成員，我國被其他成員國投訴本身是很正常的事情，即使是美國自己這樣國內法制比較健全的國家，在WTO中也是被投訴最多的成員國。所以先要以客觀冷靜的心態處之，然后認真分析應對措施，爭取有利的結果。美國的反補貼調查從立案、初裁到終裁有一個較長的行政程序。其中包括了評論、抗辯、問卷、聽證、核查等一系列調查環節。可以充分利用美國反補貼調查程序中的各個環節、渠道與方式,進行積極的應訴與抗辯,也可以走其司法程序進行上訴,以表明我國的原則、立場與態度。2007年1月9日,我國商務部曾以公平貿易的名義,聯合銅板紙案所涉的兩家主要造紙企業(即江蘇金東紙業有限公司和山東晨鳴紙業集團股份公司),主動向美國國際貿易法院提起上訴,要求美國的國際貿易法院臨時禁止令,中止美國商務部對華發起的銅版紙反補貼調查;判決美國商務部在將中國視為非市場經濟國家的同時發起反補貼調查的行為為非法。這是我國第一次以政府的名義利用美國的司法程序進行反訴的一個重要舉措，與此同時還可以保留我國采取其他合理措施的權力。

2.加快調整法律法規和策略。我國加入WTO已經7年，法律法規的調整工作一直在做。對于我國立法中仍然存在的與WTO規則明顯不符的規定必須加快修改和調整，因為這些針對性強的投訴可以抗辯和回旋的余地很小，會讓我國在爭端解決中處于不利的境地。法律明文規定的補貼屬于“顯性補貼”，這種形式很明顯違反WTO規則，容易被投訴，所以各國都在盡量避免使用。

事實上的補貼很多，投訴方不易取證。，我國應該講究立法的技巧，避免爭端的激化。在全面清理各種補貼和稅收優惠政策時，劃分出哪些是禁止性補貼（“紅燈”補貼），哪些是可訴性補貼（“黃燈”補貼）和不可訴補貼（“綠燈”補貼）。逐步取消禁止性補貼（“紅燈”補貼），如出口補貼和進口替代補貼；增加WTO協議所允許的補貼制度，即不可訴補貼（“綠燈”補貼），如科研與開發補貼、對落后地區的補貼和有關環境保護的補貼；把握可訴性補貼（“黃燈”補貼）的數量及形式，力求將從價補貼率控制在5%以內。在稅收優惠方式上可以變直接優惠方式為間接優惠方式。調整后的國內補貼政策，要既有利于應對國外的反補貼調查，又有利于我國企業長遠利益的維護及國民經濟的持續安全發展。

3.堅決抵制美方采取雙重救濟措施。對同一出口產品的同一損害后果采取雙重救濟措施的做法是完全違反WTO反傾銷和反補貼規則的，這種做法實際上是美國貿易保護主義的升級。不論是GATT(關稅與貿易總協定)1947還是GATT在1994增補的第6條第5款，條文在對同一出口產品是否可以同時征收反傾銷和反補貼稅雙重征稅的問題上，都作出了明確的規定：即在任何締約方領土的產品進口至任何締約方領土時，不得同時征收反傾銷稅和反補貼稅，以彌補傾銷或出口補貼所造成的相同情況。按照這一規則，如果某一進口產品同時存在傾銷和補貼問題，那么對由于傾銷或補貼造成的相同損害后果，進口成員方只能選擇采取或征收反傾銷稅或征收反補貼稅，而不得同時既征收反傾銷稅，又征收反補貼稅。GATT第6條5款是明確禁止成員方對同一進口產品采取反傾銷和反補貼雙重救濟措施的。因此，當我國出口產品同時遭受反傾銷和反補貼雙重指控的時候，一方面，我國企業在應訴中應當運用這一規則，據理力爭，拒絕同一出口產品就相同損害被雙重征收反傾銷稅和反補貼稅；另一方面，有關這個問題應當引起我國政府有關部門的充分注意，并應當就有關問題向對方當事國提出磋商和談判，指出雙重救濟措施是違反WTO相關協議的，甚至在必要的情況下可以通過WTO爭議解決機構來制止這種違反WTO規則的做法，以維護我國出口企業的正當權益和我國貿易利益。

4.建立反補貼調查的預警機制。預警機制的作用在于防患于未然。與費盡周折的磋商、應訴成功或遭受反補貼調查再進行補救相比,通過預警機制于無形中化解貿易摩擦顯然是最佳選擇。企業是出口的主體,數量眾多,很多企業在國外設立了分支機構,使信息來源廣、反饋及時。政府作為公共服務機構,擁有獨特的地位和豐富的資源,可以通過中國駐外機構以及使領館的商貿機構、海關等組織收集各國反補貼調查的信息。行業協會可以利用身為民間服務機構的優勢,加強與國外同行的聯系,掌握國外同類商品的銷售與價格信息。若能協調好各方的優勢,建立起“三位一體”的預警機制,將使中國出口產品有效避免遭遇不必要的反補貼調查的困擾。

5.盡快轉變外貿增長方式。近20多年來，我國對外貿易之所以取得了巨大的成就,主要得益于兩個有利條件:(1)充分利用了自《關稅與貿易總協定》締結以來所建立和形成的貿易自由化環境,有效地實施了以出口和創匯為導向的外貿戰略;(2)充分利用了我國勞動力資源豐富的優勢,以低價營銷策略實現了對國際市場的搶占。究其第一點而言,出口創匯型的外貿發展戰略,確實為我國對外貿易的發展、外匯儲備的積累作出了重大貢獻，但隨著時間的推移和國內國際經濟環境的變化，這種戰略也導致了貿易收支不平衡和貿易摩擦加劇、低價競爭和貿易條件惡化、外匯儲備過多和人民幣升值壓力巨大、出口相關措施與世貿組織原則不符、對外依存度過大與內外貿失衡、外貿結構不合理與技術創新能力等問題,已經日益成為制約我國外貿經濟甚至國民經濟持續發展的重要因素，因此轉變外貿增長方式迫在眉睫。而就第二點而言,僅僅依靠豐富的勞動力資源并在此基礎上搞低價競爭,很難成為貿易強國。因為低價搶占市場常常與傾銷、補貼相聯系，有關國家依此而采取的反傾銷、反補貼和保障措施等貿易狙擊,意味著我國企業以低價營銷策略參與國際競爭的阻力將越來越大。因此,以我國外貿增長方式轉變為基礎,以貿易大國向貿易強國轉變為指導,拋棄重商主義思維,致力于自由貿易秩序的維護,這是解決中美貿易摩擦的一個有效途徑。

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