前言：本站為你精心整理了經營土地保護協調制度范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

編者按：本論文主要從耕地銳減的原因；對策措施等進行講述，包括了城市化、工業化的高速發展、政府出讓土地的成本差異、土地所有制形式的影響、法律法規不完善、提高現有建設用地的使用效率、改革現有征地制度、清理土地方面的法律法規等，具體資料請見：

摘要：近年來，我國由于城市化、工業化速度加快以及對經營土地的錯誤理解，使得耕地面積銳減，也使得我國人地矛盾越來越突出。在經營土地過程中，如何有效保護耕地，協調人與土地的關系，成為一個不可忽視的重要問題。首先對土地出讓制度、土地所有制形式進行了分析；然后從現有土地法規等制度設計角度，分析了造成耕地銳減的原因；最后，從提高城市土地利用效率、改革征地制度、整頓開發區、實施財產稅等方面提出了保護耕地的對策措施。

關鍵詞：經營土地；耕地保護；協調機制

耕地是土地的最基本形式，也是農業最為基礎的生產資料。一個國家的國民經濟和社會穩定及健康發展都離不開耕地的合理開發和利用，尤其是像我國這樣一個對土地高度依賴的農業大國，耕地的地位與作用就顯得尤其重要。

我國正處于城市化和工業化的加速發展時期，在此過程中對耕地的占用不可避免。但是存在于我國經濟建設指導思想上的偏差、土地管理制度設計的缺陷以及各級政府對于經營城市、經營土地理念的錯誤理解，片面地追求“以地生財”的思想，認為經營土地就是盡可能多地出讓土地換取資金，導致耕地面積銳減。1996年我國共有耕地19.5億畝，到2002年底減少為18.89億畝，平均每年減少1000余萬畝。2007年，我國耕地面積又比上年減少了1.32%，建設用地凈增加了40.9萬公頃，其中占用耕地19.65萬公頃。因此，探尋經營土地過程中耕地銳減的原因，采取措施保護耕地已成為當務之急。

1耕地銳減的原因

1.1城市化、工業化的高速發展

我國目前正處于城市化加速發展的階段，即所謂城市化率由30%向70%加速發展的時期。該時期城市化水平與工業化水平、GDP增長呈正比，而城市化水平的提高必然伴隨著城市規模的擴大、建設用地的增加。

1.2政府出讓土地的成本差異

政府出讓的土地主要來源于兩個方面：一是從集體土地征用而獲得的新增建設用地；二是政府通過舊城改造獲得的土地和依法收回的各種國有土地。

新增建設用地，由于種種原因土地取得成本較低，往往能取得投入少、收益大的效果；并且多數情況下，土地征用費由開發商支出，政府新增建設用地可以說是“無本萬利”。加之，占用農地引進項目產生的招商引資政績，還有可能產生新的稅源，也推動著占用農地愈演愈烈，屢禁不止。因此，在土地供應量有較大彈性的情況下，新增城市建設用地能使當地政府的經濟收益和政績做到投入少、產出大，積極占用農地必然成為各地發展經濟的首要選擇。

另一方面，由于具備拍賣條件的土地往往位于開發條件較好的城區，土地多為熟地，土地取得成本和開發成本較高。在舊城改造中，由于地塊的拆遷量過大、政府運作不當及其他原因，有可能使土地的出讓價低于土地取得的成本，而且拆遷國有土地獲取土地收益的風險往往比征用農地的風險大。因此，各地政府在獲取土地收益時，往往情愿占用農地，而不愿拆遷國有土地。

同時，用地者有償取得被圈占的土地使用權往往要比取得城鎮存量建設用地付出的代價小，而且在這種土地上搞建設不必做拆除等活動，免除很多麻煩，致使用地者使用新增建設用地的“積極性”也是很高。

1.3土地所有制形式的影響

憲法規定了我國目前土地的國有和集體兩種所有制形式：即城鎮的土地屬于國家所有，土地的所有權由國務院代表國家行使；農村和城鎮郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農戶使用和經營的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對集體土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。特別是農村，集體和農民不得私自改變土地的用途，不得買賣土地或者以其他形式轉讓土地。這樣的土地所有制安排出現了以下幾個問題：

一是集體土地所有權的虛無性。雖然法律規定農村土地歸農民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰。例如，村委會既不是經濟法人，也不是一級政府，但在村民現有民主法制知識缺乏和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數人所有。這樣的問題相當普遍：即村長或者村委會少數人出租和變相出賣集體土地，從中尋租；侵占、挪用國家征地的補償；多留機動地和集體田，頻繁進行土地承包的調整，從中謀利等等。

二是集體土地被征用為國有土地的不平等性。我國不允許集體建設用地進入市場，集體所有土地的交易只能被強制征用給國家后進行，并且對集體土地的征用具有明顯的計劃經濟痕跡。同時，國家是以補償價值，而不是以交換價值征用集體土地，即低價征用；而各地將征用的集體土地有償出讓時，是高價出售。土地補償費和安置補助費實質上被看作土地未來若干年預期收益的總和，而我國目前農村土地的收益普遍偏低，導致土地補償費用過低。就一般耕地來看，根據地點的不同，大多數被征耕地得到的補償一畝地在3000～30000元之間。而國有土地出讓價一般一畝在20萬元以上，競爭價高的達到百萬元，甚至更高。

三是土地使用年期較短和使用權終止財產歸屬的不確定性風險。從我國目前土地使用權使用年期制度安排來看，一是年期的時間較短，二是年期終止時使用者有關財產的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。

1.4法律法規不完善

《土地管理法》頒布實施以后，濫占亂用土地的狀況雖受到一定遏制，但由于管理體制和法制還不夠完善，沒有建立起嚴格的管理措施，缺乏有效的執行監督機制。因而在經濟快速發展的情況下，仍有相當一部分耕地被非法占用。

同時，對于現有土地法規，我國仍存在執行不力的情況。如為了避免圈地現象的發生，《土地管理法》規定，對于出讓土地在一年之內未開發的，政府有權收回。但是對于此項規定，各地能夠嚴格執行的非常少見。

2對策措施

2.1提高現有建設用地的使用效率

首先，我國城市發展要走土地節約型的城市化道路。專家研究，小城鎮建設需要占用的土地資源要比發展大中城市多得多。通過對不同規模城市的規模收益和外部成本進行定量分析發現，規模過小的城市，規模收益低，政府負擔的外部成本高，經濟效益差；人口在10～100萬人規模區間，才有真正的凈規模收益，在100～400萬人之間規模區間城市凈規模收益最大。

其次，加快舊城改造工作。舊城改造可以為城市發展提供大量建設用地，能有效保護耕地。加快舊城改造工作要做好以下幾點：一是要解決好“拆遷工作”，這項工作具有政策性強、涉及面廣、投資成本高、難度大、持續時間長等特點，可以考慮的方式是將舊城改造和新區開發結合起來，通過新區開發為舊城改造創造條件。二是鼓勵開發商參與舊城改造。舊城改造由于成本高、難度大一直不受開發商的青睞。地方政府應對舊城改造項目采取稅收、貸款方面的優惠，以經濟利益增強舊城改造對開發商的吸引力。三是積極探尋新的舊城改造模式，走出一條最優的舊城改造之路。

2.2改革現有征地制度

改革現有征地制度，一是改革目前的征地程序，要增強農民在征地過程中的話語權，賦予農民反對耕地被征用的權利，這就要完善目前集體土地所有制制度。另一個是要改革目前的征地補償制度。目前耕地征用補償存在兩個問題：一是補償費用過低；二是補償費用一次性發放，造成農民失地問題，給社會的可持續發展帶來隱患。

為保障農民利益，征用的土地不應是一次性的“出賣”，而應使農民通過“出賣”土地得到長期性的利益保障。應當將土地農民集體所有明確界定為農民按份共有制，農村集體經濟的每個成員都有按份分割農地所有權的權利，農民按份共有的農地權利可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送，即實現合法流轉。要抓緊制定規范征地行為的法律法規?，F有的土地方面的各種法律法規，遠不足以保護農民的土地權利，全國人大應盡快制訂《農村土地征用法》。

農村土地用途由耕地轉變為建設用地后必然有一個增值，為準確界定征用耕地的價格，應借鑒城市土地價格管理體制，建立農村土地價格體系，對農村土地進行分等定級，建立農村土地基準地價，制定農地區片綜合地價，為土地征用中土地價格的界定提供依據。

2.3加大整頓違規開發區力度

根據國土資源部的信息，全國各地擅自設立各類園區違規用地問題嚴重。全國目前各類園區3500個，面積3.6萬平方公里，已大于全國城市國有建設用地3.15萬平方公里的規模。據對10個省市統計，在458.1萬畝園區實際用地中，未經批準的用地占68.7%。為保護耕地，必須加強違規開發區整頓力度。

對違規設立的開發區，該撤銷的要堅決撤銷，該核減面積的要堅決核減，該復耕的要堅決復耕。要嚴格按照開發區設立的標準，對各地開發區清理整頓情況進行驗收。對依法設立的開發區，要按照布局集中、用地集約、產業集聚的原則，鼓勵其健康發展?？傊?，要本著節約建設用地、防止土地浪費、提高土地利用效率的原則對開發區進行清理整頓。

2.4改革土地稅制

目前主要是加快財產稅的改革步伐。從財產稅的角度看，涉及兩種不同的城市土地管理方式。一種是城市土地采用批租形式，這種形式下，政府必然希望土地能夠賣出較好的初始價格，以便政府改善公共服務和城市基礎設施。這種方式的優點在于操作簡單，可以為本期政府提供大量資金來源。缺陷在于出讓期過長（一般為50年～70年），對將來的土地增值收益分配政府難以控制，容易導致地價虛高，加重開發商和消費者的資金負擔，征地獲得的高額利差也會刺激地方政府的“賣地沖動”。另外一種體制則是，土地的供應和交易基本上沒有限制，但是作為土地的使用要定期進行評估，在此基礎上，征收財產稅。這種體制設計會使土地初始價格比較低，但是從后期流量來看，每年都要承擔一定的財產稅，財產稅成為未來的預期收入。通過設立財產稅，政府就有了一個持久穩定的收入來源，并且有了財產稅，政府還可以搞市政債券。另外，財產稅的做法有利于資源的優化配置，城市的某些特別資源由于城市規劃、基礎設施等的變化會升值（比如公路、地鐵通車后，沿線的土地價格就會提高），價值規律的作用會使資源流向利用效率最高的領域，實現資源的最優配置，從而財產稅也會跟著提高。

目前，絕大多數成熟市場經濟國家都已經采取第二種做法，即征收財產稅的方式。而大批發展中國家也已經開始采用這種做法。我國也應加快財產稅的實施工作。

推行財產稅制度，必然使土地出讓的初始價格下降，要影響到各級政府的短期利益和積極性。但是，從長期來看，財產稅制度可以使土地收益長期化，一方面有利于政府對土地價格的調控，使政府獲得土地的增值收益；另一方面可以使政府有一個永續收入，為解決失地農民問題提供條件。

2.5改革現有的政績觀

目前一些地方政府政績考核是只注重GDP和財政收入的增長，只看城市建設等表面成績，卻不管花了多大成本，不管城市建設質量有沒有提高，更不管人民滿意不滿意、能不能承受。例如很多地方政府為表現城市形象、官員政績，在城市化建設中普遍存在“四大風”（即大量興建大馬路、大廣場、大樓、大草坪）工程。因此，應改革現有的政績考核制度，設計一種懲罰短期行為、激勵長期行為的考核制度，把官員工作的成本、損失以及人民的支持度等納入考核范圍，重在考核其對當地經濟發展的貢獻。

2.6加強法制建設

首先，清理土地方面的法律法規。一是廢除不適應城市化、農業現代化、市場經濟和保護私人財產要求的條款；二是土地管理法、房地產管理法、耕地保護法、草原法、森林法、水利法和其他有關法律之間，及其實施條例之間，要相互協調；三是根據國家所有、市場取向、政府彌補市場失效的土地制度安排原則，對現有的涉及土地的法律和法規進行補充修改。目前主要的是加快業已啟動的《土地管理法》、《土地利用總體規劃綱要》新一輪的修改（修編）工作。

以《土地管理法》中建設占用耕地“占一補一”的占補平衡原則為例，筆者認為可以修改為允許基本農田跨省異地代保和實行跨省區易地墾造耕地和跨省區調劑指標，以解決各地土地供需矛盾。同時，占補平衡原則不能僅僅注重耕地數量的占補平衡，更重要是耕地產能的占補平衡。

其次，加強對土地法規制度的執行和監督。不管多么完美的土地管理制度，都有一個執行力的問題。從各地近幾年發生的大量違法用地案件來看，土地監督機制需要花大力氣建立和完善，監督和懲罰成本的支付必不可少。按照土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的監督三分離的原則，法律法規的起草和制定，應從部門起草改由人大召集的有關各方參加的專門小組從事。由于土地具有有限性、固定性、不可增加性等特點，而且問題繁多，應將土地使用、交易和行政的監督，從有關部門分離，成立土地管理監督管理委員會。

另外，要重視土地利用總體規劃和年度供地計劃的制定，并且要著重加強這兩個計劃的嚴肅性，要絕對杜絕規劃和計劃流于形式、隨意更改的現象。

3結語

通過以上分析我們可以得出，在經營土地過程中，耕地面積銳減是由目前土地征用、土地所有制形式、法律等一系列制度設計上的缺陷造成的必然結果。要從根本上保護耕地必須從完善土地征用、土地稅制、官員考核體系、土地法規等制度設計入手，切實理順耕地保護的制度障礙。