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編者按：本論文主要從收費公路經(jīng)營權(quán)；收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的動力機制；我國收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的障礙；收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建等進行講述，包括了公路基礎(chǔ)設(shè)施市場化的要求、公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的要求、公路交通領(lǐng)域資源優(yōu)化配置的要求、是提高公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營管理水平的要求等，具體資料請見：

【摘要】公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指收費公路經(jīng)營權(quán)全部權(quán)能或部分權(quán)能的變更。收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引進市場機制的必然產(chǎn)物，是提高公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營管理水平的要求。本文分析認為，目前公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中仍存在一定程度的認識障礙、價格機制障礙、市場發(fā)展水平障礙以及市場競爭機制障礙，因而產(chǎn)生了相應的制度訴求，并提出從運作機制和保障機制兩個方面構(gòu)建公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的基本思路。

【關(guān)鍵詞】公路交通管理收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制

一、收費公路經(jīng)營權(quán)

《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》（交通部令1996年第9號，以下簡稱9號令）規(guī)定，“公路經(jīng)營權(quán)是依托在公路實物資產(chǎn)上的無形資產(chǎn)，是指經(jīng)省級以上人民政府批準，對已建成通車公路設(shè)施允許收取車輛通行費的收費權(quán)和由交通部門投資建成的公路沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)服務設(shè)施的經(jīng)營權(quán)”。我國目前相關(guān)法律法規(guī)中，只有9號令對公路經(jīng)營權(quán)進行了定義，9號令之后，業(yè)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)均以收費公路權(quán)益為正式用詞，基本上不再用公路經(jīng)營權(quán)一詞。

筆者無法掌握相關(guān)部門用“收費公路權(quán)益”取代“公路經(jīng)營權(quán)”的意圖，但仍認為用“公路經(jīng)營權(quán)”更為合理，原因主要有以下幾點：其一，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上來看，經(jīng)營權(quán)相較于權(quán)益是更為普遍的用詞；其二，經(jīng)營權(quán)是收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)和服務區(qū)經(jīng)營權(quán)等一組權(quán)利的組合，投資者獲得這些權(quán)利的目的是通過經(jīng)營獲得收益，經(jīng)營權(quán)更能表達這種經(jīng)濟關(guān)系；其三，按照產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能可以組合，公路經(jīng)營權(quán)是收費公路占有、使用和收益等權(quán)能的結(jié)合體，而“收費公路權(quán)益”一詞無法表示這種意思。

目前而言，收費公路經(jīng)營權(quán)主要是指高速公路經(jīng)營者通過投資建設(shè)或受讓方式獲得的公路收費權(quán)、沿線服務區(qū)經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、高速客運班線經(jīng)營權(quán)等權(quán)利中的一種權(quán)利或由幾種權(quán)利組合而成的權(quán)利束。

二、收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的動力機制

1、公路基礎(chǔ)設(shè)施市場化的要求

市場機制以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，在中國的政治制度和經(jīng)濟制度下，國家掌握公路基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)，公路資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系主要體現(xiàn)在公路經(jīng)營權(quán)的流動上。但目前我國公路市場還不健全，一方面大力引進市場機制，另一方面卻限制公路經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不順暢的產(chǎn)權(quán)流動機制給市場機制的引入帶來了阻礙。公路經(jīng)營權(quán)人獲取了收費公路經(jīng)營權(quán)后，無論是經(jīng)營方向發(fā)生變化還是企業(yè)出現(xiàn)財務危機，都不能對公路經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，無疑會對企業(yè)的發(fā)展形成障礙。在這種情況下，準備進入收費公路產(chǎn)業(yè)的社會經(jīng)濟主體在獲得收費公路經(jīng)營權(quán)之前都會思量再三、權(quán)衡利弊，以確保決策的正確性。因此，公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域要想真正引進市場機制，讓市場機制在公路交通資源配置中發(fā)揮重要作用，必須改革公路產(chǎn)權(quán)制度，允許公路經(jīng)營權(quán)在特定條件下進行流轉(zhuǎn)。

2、公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的要求

公路產(chǎn)業(yè)化追求的目標就是收費公路的“效益化”。公路基礎(chǔ)設(shè)施具有網(wǎng)絡(luò)性，我國高速公路正在從彼此分離、互不貫通的零散狀態(tài)向整體性、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。通過委托、轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，將一個路網(wǎng)（區(qū)域）內(nèi)的高速公路交由一個公路經(jīng)營企業(yè)運營管理，統(tǒng)籌考慮高速公路網(wǎng)絡(luò)布局，實現(xiàn)收費、通信、監(jiān)控、服務區(qū)、救援等系統(tǒng)的合理規(guī)劃，形成合理的交通指揮調(diào)度系統(tǒng)，有利于高速公路路網(wǎng)整體功能的充分發(fā)揮，從而提高高速公路經(jīng)營效率和效益，促進公路產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn)。

3、公路交通領(lǐng)域資源優(yōu)化配置的要求

流動是資本的天性，資本流動的范圍越廣，市場機制發(fā)揮的就越充分，資源配置的效率就越高。資本流動和產(chǎn)權(quán)流動緊密結(jié)合，通過產(chǎn)權(quán)交易的方式，使產(chǎn)權(quán)在不同主體之間流動、轉(zhuǎn)移，有利于社會資金投入到收益最大的行業(yè)（企業(yè)），實現(xiàn)資本利用的最優(yōu)化；還有利于更多社會主體和社會成員對某項產(chǎn)權(quán)收益的分享。收費公路產(chǎn)權(quán)流動主要體現(xiàn)為經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，建立高效的流轉(zhuǎn)機制，有利于公路經(jīng)營公司順利開展資本運營，實現(xiàn)公路經(jīng)營企業(yè)的優(yōu)化重組，促使公路交通領(lǐng)域資源得到優(yōu)化配置和充分利用。

4、是提高公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營管理水平的要求

從經(jīng)濟學的觀點看，允許交換的財產(chǎn)具有最高利用價值的傾向。也就是說，通過自愿交換過程，價格機制會使資源流向用途最大的購買者手中。若一個競爭者愿意出更高價格取得某條收費公路的經(jīng)營權(quán)，那是因為其認為通過經(jīng)營該收費公路能獲得更多的收益。

由于收費公路具有自然壟斷性，政府會對公路收費標準進行規(guī)制，以維護社會公眾利益，因此我國收費公路特許經(jīng)營過程中，公路經(jīng)營企業(yè)往往會以收費公路要承擔社會責任為名，要政府給予相應的擔保和優(yōu)惠政策。在這種情況下，公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營成本、經(jīng)營效率的高低基本上都不會影響其收益，必然喪失改進管理方法、提高經(jīng)營效率的動力。與其如此，不如削減相應的優(yōu)惠政策，允許公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、在二級市場交易，讓市場機制在收費公路經(jīng)營中發(fā)揮作用，這樣對經(jīng)營管理水平低的公路經(jīng)營公司不僅是壓力而且是動力，有利于提高公路經(jīng)營公司的經(jīng)營管理水平。

三、我國收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的障礙

1、認識障礙

長期以來，公路作為公共物品一直由政府提供，公路“社會公益性”以及私人資本“逐利性”的認識在政府官員和人民群眾中根深蒂固，他們認為經(jīng)營性公路一定比收費還貸公路收費期限長，發(fā)展經(jīng)營性公路使用者負擔更大，會損害公路的社會公益性。甚至有的政府官員認為發(fā)展經(jīng)營性公路實際上沒有吸引到社會資金，反而讓投資者“空手套白狼”，把國家寶貴的公路資源、土地資源等作為牟取暴利的工具。誠然，實踐中上述問題確實存在，但不能把問題產(chǎn)生的原因歸結(jié)于發(fā)展經(jīng)營性公路，而政府監(jiān)管不到位、監(jiān)管力度欠缺才是其根結(jié)。公路交通開放市場后，對社會資本參與公路項目建設(shè)的進入機制、收益水平、權(quán)益轉(zhuǎn)讓、資金來源等方面的法規(guī)建設(shè)和監(jiān)督管理不到位，才導致了公路資源被一些經(jīng)營者用來牟利，損害了社會公眾利益。因此，相關(guān)政府管理人員、社會公眾應改變對發(fā)展經(jīng)營性公路固有的偏見，客觀評價特許經(jīng)營制度對中國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，給收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營性公路健康發(fā)展掃清認識障礙。

2、市場發(fā)展水平障礙

（1）市場中介缺失。公路經(jīng)營權(quán)交易與普通商品交易有很大的區(qū)別，其運作程序相對復雜，涉及到多個產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟利益，這就要求有完善的中介服務機構(gòu)為之服務，如資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)等。當前我國尚未建立完善的公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務組織體系，在大多數(shù)地方、大多數(shù)情況的公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都是政府交通運輸主管部門充當中介組織。交通運輸主管部門既當“裁判員”，又當“運動員”，不可避免地會通過行政干預影響其他交易主體的權(quán)益，從而失去中介服務組織應有的效率和媒介功能。同時，由于公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中介服務體系不健全，公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供給和需求信息無法在較大范圍內(nèi)得到有效的傳輸，在一定程度上也制約了公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

（2）市場運作機制不完善。我國公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場運作體系中，股份制有了較大發(fā)展：目前全國已有將近20家公路上市公司；證券化在不斷嘗試之中；公路經(jīng)營權(quán)抵押市場也逐步完善。但總體來看，公路經(jīng)營權(quán)市場運作機制還不完善，公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式較少、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定跟不上實踐的發(fā)展，這些問題都給公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的進一步發(fā)展帶來了重重困難。

3、價格機制障礙

我國公路基礎(chǔ)設(shè)施在很長一段時間內(nèi)一直由政府直接提供，這種投資體制下只進行公路資產(chǎn)的實物管理，而否認公路具有價值，認為其不是商品，割裂了公路所有權(quán)與公路經(jīng)營權(quán)、公路經(jīng)營權(quán)價格與價值之間的內(nèi)在聯(lián)系。1984年“貸款修路，收費還貸”政策出臺后，公路的商品屬性在理論界才形成統(tǒng)一認識。商品屬性為公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了理論基礎(chǔ)，公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必然涉及公路轉(zhuǎn)讓價格問題，這又促進了公路經(jīng)營權(quán)價值評估和公路經(jīng)營權(quán)價格機制的探討，形成了“以公路經(jīng)營權(quán)評估價值作為轉(zhuǎn)讓價格的參考依據(jù)，并不得低于評估價值”的價格機制。

鑒于其無形資產(chǎn)屬性和特許權(quán)屬性，公路經(jīng)營權(quán)（收費權(quán)）價值評估方法在理論界也一直存在爭議，多數(shù)人士認為應采用收益法；部分人士認為應采用成本法和收益法相結(jié)合的方法；還有少數(shù)人士認為應采用成本法。雖然《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》確定了收益法為公路經(jīng)營權(quán)（收費權(quán)）評估的統(tǒng)一方法，目前中介機構(gòu)在公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓時的評估中也均采用收益法，但事實上，在用收益法對公路經(jīng)營權(quán)（收費權(quán)）進行評估的實踐中，也涉及諸如參數(shù)不確定等不少棘手問題，面臨著眾多的困惑。

同樣，對于公路經(jīng)營權(quán)（收費權(quán)）價格形成機制，理論界也存在不同看法。不少人士認為，公路經(jīng)營權(quán)（收費權(quán)）交易是市場行為，而經(jīng)評估得到的公路經(jīng)營權(quán)（收費權(quán)）價值是公允價值，公路經(jīng)營權(quán)（收費權(quán)）交易應以評估價值為參考依據(jù)是合乎情理的，也是必須的，但是交易價格不得低于評估價值的規(guī)定就值得商榷了。有專家甚至提出，如果說低于評估價值轉(zhuǎn)讓意味著國有資產(chǎn)流失，那么高于評估價值轉(zhuǎn)讓是不是就意味著投資者的損失？

公路經(jīng)營權(quán)價格機制上的認識一定程度上對交通運輸管理部門造成了錯誤的引導，使其在公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中患得患失，擔心承擔國有資產(chǎn)流失責任，阻礙了公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

4、競爭機制障礙

目前無論是公路經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)都存在一定的競爭機制障礙。在公路經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)中，政府和投資者作為流轉(zhuǎn)的雙方，本身就是不對等的主體。雖然流轉(zhuǎn)合同建立在雙方公平自愿的基礎(chǔ)上，對雙方具有同樣的約束力，但是政府行政主體的特殊身份決定了雙方地位不對等的客觀存在性。在公路經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)中，政府雖不直接參與公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性要求政府公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行監(jiān)管，以保障收費公路社會效益的發(fā)揮。而政府部門在監(jiān)管中往往出現(xiàn)越位現(xiàn)象，針對公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對各類市場行為干預過多、過強。與此相對應的是，在公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中的其他主體，受“政府代表權(quán)利”思維的影響，在市場主體意識和能力尚未完全形成的情況下，無法擺脫政府干預，這在一定程度上也助長了政府干預的強度。政府干預過多、過強必然破壞正常的市場秩序，影響公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中競爭機制作用的發(fā)揮，甚至出現(xiàn)尋租問題和腐敗行為，大大限制了公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的發(fā)展。

四、收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建

公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的各種障礙都嚴重影響了公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的發(fā)展，大大降低了公路交通領(lǐng)域資源的利用效率。在現(xiàn)行體制下，消除上述各種障礙，促進收費公路經(jīng)營權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)，需要相應的制度支持和保障。

從上述公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的各種障礙產(chǎn)生的制度訴求來看，構(gòu)建科學合理的公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，應從公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運作機制和保障機制兩個方面著手，

1、公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的運作機制

公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運作機制是公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體實施機制，主要包括建立順暢的流轉(zhuǎn)渠道、創(chuàng)設(shè)內(nèi)容齊全的流轉(zhuǎn)方式。公路交通資源的優(yōu)化配置需要公路經(jīng)營權(quán)自由暢通的流轉(zhuǎn)，而我國《收費公路管理條例》、《公路法》都明確規(guī)定收費公路經(jīng)營權(quán)不得再轉(zhuǎn)讓；2008年10月1日施行的《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》雖沒規(guī)定收費公路經(jīng)營權(quán)不得再轉(zhuǎn)讓，但也沒有明確規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓，致使收費公路經(jīng)營權(quán)二級交易市場至今仍未形成，流轉(zhuǎn)渠道仍不暢通。因此，公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的建立和完善首先必須建立順暢的流轉(zhuǎn)渠道，使得政府規(guī)制下公路經(jīng)營權(quán)在市場上可以自由流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)渠道和流轉(zhuǎn)方式是相輔相成的，流轉(zhuǎn)渠道的暢通需要科學的流轉(zhuǎn)方式予以支持，因此，公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運作機制的構(gòu)建需要創(chuàng)設(shè)內(nèi)容齊全、重點突出的流轉(zhuǎn)方式。建議在公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮主觀能動性，大膽創(chuàng)新，不斷進行新的有益的嘗試，逐步建立以公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、再轉(zhuǎn)讓為主，委托、信托、抵押、入股、租賃等多種形式并存的流轉(zhuǎn)方式體系，以促進公路經(jīng)營權(quán)順暢流轉(zhuǎn)和公路交通資源優(yōu)化配置。

2、公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保障機制

公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保障機制是運作機制得以良好運轉(zhuǎn)的保障措施，主要包括公路經(jīng)營權(quán)價格形成機制、公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)契約制度和公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政府規(guī)制制度。

公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中必然涉及價格問題，針對公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的價格機制障礙，應改變現(xiàn)有轉(zhuǎn)讓價格低于評估值就是國有資產(chǎn)流失的認識，用立法形式或者行政規(guī)定確立轉(zhuǎn)讓價格可以在評估值上下一定比例范圍內(nèi)浮動；同時應加強研究，對收益法涉及參數(shù)的確定、計算問題不斷探索，逐漸完善公路經(jīng)營權(quán)評估的收益現(xiàn)值法。

公路經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)、再流轉(zhuǎn)中涉及到不同的參與者，應明確流轉(zhuǎn)雙方之間、流轉(zhuǎn)方和政府之間的權(quán)利、義務關(guān)系，這就需要流轉(zhuǎn)契約。研究公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)契約的屬性，確立流轉(zhuǎn)契約的基本框架并積極應用到公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐中，不僅可以維護公路基礎(chǔ)設(shè)施的社會公益性，保障政府和公眾的利益，而且也在一定程度上防止了政府利用行政干預破壞市場秩序的行為，保障了公路投資者的合法權(quán)益。此外，我們除了在公路經(jīng)營權(quán)契約中規(guī)定流轉(zhuǎn)各方、政府的權(quán)利、義務之外，還可以規(guī)定公路特許經(jīng)營的風險分擔機制和利益分享辦法，這樣既保障了公路投資者合理利潤的獲得，又限制了投資者的超額收益，避免了公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的國有資產(chǎn)流失問題。

通過公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在公路交通領(lǐng)域引入市場機制，優(yōu)化公路交通領(lǐng)域的資源配置，有利于提高公路資源的利用效率。但是資本具有逐利性，私人資本投資收費公路的最終目標是利潤最大化，在經(jīng)營過程中有可能會損害社會公眾的合法權(quán)益。收費公路具有社會公益性，政府是保障公路基礎(chǔ)設(shè)施社會公益性的代表，必須對收費公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行規(guī)制。應當通過行政規(guī)制和法律規(guī)制，培育良好的公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，健全公路經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場行為，促進公路資源的優(yōu)化配置。