PPP項目財務管理及控制策略
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摘要：為滿足國家的快速發展，ppp模式得到政府的重視，并在公共產品和服務領域得到大力的推廣應用。PPP模式為社會資本參與到公共產品與服務市場提供了路徑，對提高我國社會公共服務水平，助力社會經濟發展提供了重要作用。本文從PPP模式出發，對財務管理中存在的問題進行剖析，探索了相應的控制策略，為更好地在社會公共服務領域發揮PPP模式的優越性提供了參考。
引言
PPP模式在我國推廣起步較晚，雖能有效約束政府方和社會資本方的行為，為社會資本方參與到公共產品及服務領域提供路徑，實現多方共贏的局面，但在實際推廣應用過程中尚存在諸多問題，如在項目融資、資金管理、成本控制等財務管理方面問題相對突出，嚴重制約著PPP模式的應用。為此，本文基于對PPP模式及其運作特征的分析，探索了諸多財務管理中存在的問題，為解決財務管理中的問題提出有效的控制策略，這些探索將有助于完善PPP模式的推廣應用，更好的助力社會經濟的發展。
一、PPP模式定義
PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府和社會資本方通過合約的方式，建立合作關系，參與到社會大型公共服務領域和基礎設施建設進程中。PPP模式建立在合作協議的基礎上，對政府方和社會資本方的權利義務予以明確，屬于公私合作、互利共贏的長效合作模式。從參與主體角度看，PPP模式中約定了社會資本方主要負責設計、建設、運用以及后期維護工作，投資回報主要由使用者付費和政府付費兩部分組成。政府方主要發揮監督和管理的責任，負責對產品和服務質量的監管。從項目角度看，PPP模式降低了政府財政壓力，解決了公共基礎設施產品和服務的融資效率低下的問題，同時避免行政管理機構過多的行政干預，提高了公共基礎設施和服務領域的市場化程度，為項目的推動提供了強有力的保障。
二、PPP項目運作特征
（一）主體合作建立在合同基礎之上
PPP模式運作首先建立在合同基礎之上，在市場經濟運行規律上，政府方和社會資本方簽訂合同文本，對項目主體的各項權利義務予以明確，對政府方和社會資本方在公共基礎設施以及服務領域的行為予以約束和規范。PPP模式中項目主體的目標不盡相同，政府追求社會效益最大化，社會資本方則追求經濟效益最大化，雙方存在合作關系，但目標不統一，是一種博弈合作關系。
（二）PPP模式合作周期長
PPP模式合作周期一般在10年以上，甚至于達到30年至50年之久。漫長的合作周期也帶來了合作關系的復雜性。合同是政府方和社會資本方合作的基礎，要求項目主體對項目全過程負責。社會資本方雖負責項目的設計、融資、建設、運營以及后期維護等，但在合作過程中，雙方均需對項目全生命周期負責。由于PPP項目在推進過程中，不僅涉及政府方和社會資本方之間的合作談判，同時涉及融資方、規劃設計單位、建筑施工單位、稅務單位等諸多單位機構的合作談判，因此，在長期性的合作進程中，PPP項目涉及的項目主體諸多，合作關系較為復雜。
（三）PPP模式實現資源互補、風險共擔、利益共享
從合作的角度看，PPP項目中政府方具有行政調度的優越性，掌握著公共資源與信息等優勢資源，具有較強的資源調配能力。而社會資本方則具有優越的服務能力、創新能力等，在PPP項目合作過程中，雙方能夠實現資源的互補，同時PPP合同又明確了雙方風險共擔、利益共享，確保社會資本方獲得合理的利潤，同時又要提供合格的公共服務。
三、PPP項目財務管理中存在的問題
PPP項目在我國如雨后春筍般層出不窮，PPP模式得到各地區的重視和推廣。在推進PPP模式過程中，豐富了我國公共基礎設施和服務領域的產品，社會資本方的廣泛參與，也激活了我國社會資本的活力，對我國經濟的發展具有一定程度的推動作用。但PPP項目主體在合作進程中，存在目標不統一的問題，如政府方重視社會效益的實現，社會資本方則追求資本回報率。在長周期的合作過程中，給PPP項目的財務管控帶來諸多的挑戰，在投資環節、融資環節、資金管理、成本管控以及風險管控等環節均出現了相當多的問題。具體如下：
（一）融資環節存在的問題
PPP項目需求資金量較大，少則幾個億，多則幾十億，屬于重大項目的融資。就目前PPP項目融資過程中存在的問題，突出表現為兩點：一是融資渠道單一，主要依托銀行貸款作為項目資金提供方，對于社會資本方而言，單一的融資渠道導致企業負責率顯著增高，銀行對企業的授信額度、償債能力等考核相對較嚴，導致項目融資手續煩瑣、融資成功率不高等問題突出，造成項目開工或動工后出現資金短缺的問題，嚴重制約著項目的落地和順利運營。二是資金監管機制不健全，資金管理不規范，突出表現為項目資金核算管理不規范、賬面和票據不明晰，導致項目資金有效使用率不足，資金撥付不及時或不到位，嚴重增加了項目資金監管風險。
（二）預算管理存在的問題
項目預算管理是PPP項目財務管控的重要內容，對財務管控的成敗起到至關重要的作用。就目前看，我國對于PPP項目預算管控的力度不足，首先新的預算法并未得到足夠的重視和推行，導致部分PPP項目預算管控的口徑不統一、措施不到位現象的發生。預算管理的失敗直接導致PPP項目收入不穩定，進而導致項目現金流發生短缺。在PPP項目落地進程中，由于預算管理不到位，致使現金流和項目資源浪費、成本管控困難等問題突出。因此，合理管控預算，確保項目資金安全有效，將有助于提升項目利潤，提高項目整體收益率。
（三）成本管控存在的問題
作為一種新型項目模式，PPP模式在我國起步較晚，全國雖立項多個PPP項目，但成熟的項目不多，管理經驗不充足，PPP項目成本管理有效性有待進一步提高。就成本管控的問題而言，部分PPP項目受參與主體多的影響，出現成本管控的遺漏，尚未針對所有參與主體開展全方位的成本管控，部分企業的財務部門對成本管控重視程度不足，主觀管理意識欠缺，滋生了項目成本浪費的現象發生，嚴重降低了PPP項目的投資回報率，對公司造成不同程度的損失。
（四）項目風險與內控管理存在的問題
我國部分地區存在盲目開展公共基礎設施建設和公共服務產品建設的問題，對地區財政承受能力評估不足，社會資本方為追求眼前的短期利益，而貿然參與PPP項目，從而誘發出一系列不可估量的風險。一方面部分不適用于PPP模式的項目，盲目選擇PPP模式，項目前期風險評估不科學或不準確、項目實施過程對風險把控不嚴格、事后項目發生虧損等一系列連鎖風險的出現，導致項目資金鏈斷裂，出現爛尾的現象。因PPP項目的特殊性，政府方需要綜合考量地區財政壓力，開展項目可行性研究報告、財政承受能力評估等，但在部分地區缺乏前期的風險評估，項目內部控制不到位，造成資源的浪費，給社會帶來較大的負面影響，不僅損失了地區投資環境，同時也給社會資本方的信心和積極性帶來嚴重的打擊。
四、PPP項目財務管理控制策略
（一）建立健全項目融資機制
PPP項目的核心關切點在于項目融資，融資渠道多、融資安全等將有助于PPP項目的落地。為此，應積極建立健全項目融資機制，首先應完善PPP項目融資管理計劃，確保項目融資過程中資金來源的可靠性、穩定性和安全性。此外，加強融資管理監督機制的構建，通過資金監督管理機制強化PPP項目融資資金使用的安全性。資金使用的安全性包括資金應用到正確的地方，同時有效提升資金使用效率。其次，為保障社會資本方能夠履約，確保PPP項目主體合作的持續性，應科學選擇預留項目融資資金，對項目流動資金予以預留，避免社會資本方過度依賴銀行貸款，造成社會資本方因自身企業負債率過高，影響企業經營活動，造成企業發生嚴重的財務風險。最后，應積極拓展PPP項目融資渠道，由于PPP項目是政府與社會資本方共同合作的項目，為確保項目融資的安全性，應積極對比不同融資方案的優劣性，盡量選擇組合式的融資模式，除銀行貸款外，應積極探索其他融資渠道，以確保PPP項目資金供給的持續性，避免單一融資渠道對項目產生的資金斷流等風險。
（二）強化項目預算管理
加強PPP項目資金預算管理，針對PPP項目資金使用的需求，企業財務管理人首先應積極的探索適合PPP模式下的預算管理機制，在基于對PPP項目的認識基礎上，開展項目投資分析、可行性研究。強化對涉及資金、設備、材料、人員等方面的數據收集和整理，通過科學的研究與分析，制定出適合PPP項目的預算管理方案，力爭從項目源頭把控資金使用的安全性和有效性。其次，則是強化預算管理的有效性。預算方案出具之后，在實施推行過程中，應該做到責任到人，確定各部分責任主體，加強預算支出的分析和整理，建立預算統計、上報和審批制度。最后則是需要加強資金使用監管。資金使用監管應做好事中管理，力爭每一項資金的使用都可追溯，資金使用應規范化，確保資金落實到具體項目的使用中。在預算管理過程中，應依據市場規律提前做好項目投資回報率和利潤率的測算，為后期核對做好準備，以避免PPP項目出現財務風險。
（三）提高項目成本管理能力
相比于傳統項目而言，PPP項目具有半公益性性質。項目建設和運營周期較長，社會資本方只能獲取合理的利潤回報，且項目后期維護成本較大。提高項目成本管理能力，將有效節約PPP項目成本開支，提高項目的綜合收益率。在PPP項目落地過程中，成本管理的有效性關系到社會資本方的參與積極性，決定著項目公共服務能力的實現。為此，應在項目參與主體中灌輸項目成本管控理念，社會資本方由傳統的財務管理轉變為全員成本管理，從建設前期到運營后期實施全過程成本管控。加強對項目材料成本、人力資源成本等管控，尤其是材料成本，其占據項目成本的6成以上，在加強成本管理的過程中，應強化對采購、倉儲、調配等環節的成本管理，同時合理優化人資，降低人力資源成本，最大化的節約項目成本，提高項目投資回報率。（四）強化項目內部管控力度內部管控的有效性將提升企業的綜合競爭能力，幫助企業更好地參與PPP項目。為此，在PPP項目實施過程中，應引入和利用信息管理的科學性和有效性。搭建內部交流和管控平臺，一方面可強化政府與社會資本方之間的溝通，另一方也有助于PPP項目信息的共享，避免因信息阻滯導致項目管控風險的發生。此外，PPP項目受政策影響性較大，在推進過程中，還應強化對政策的管控，提高企業的市場應變能力，從而規避因政策變動、市場變化造成的財務管控風險。
五、結語
PPP模式有助于我國新型城鎮化的建設，為居民生活提供更加豐富的公共服務產品。為更好地發揮PPP模式的優越性，加強PPP項目的融資管理、預算管理、成本管理以及內控管理，將有助于提升財務管理的水平，實現項目的綜合效益。
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作者:金芹 單位:四川省商業建設有限責任公司
