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編者按：本論文主要從湖南省縣級政府財力困難的主要表現；湖南省縣級政府財力困難的原因分析；培育湖南省縣級政府財力的宏觀政策研究等進行講述，包括了縣級財政收支差額與赤字、文教體衛經費支出嚴重短缺、農村社會保障體系財政資金需求缺口巨大、行政機構膨脹,事業管理費高、縣域、農村經濟發展不足、城鄉資源占有不均等導致城鄉居民收入的不均等、精簡鄉鎮行政機構與成員、推進鄉財縣管、提高農民在土地轉讓過程中的分享比例、改革土地流轉制度和戶籍管理制度等，具體資料請見：

【摘要】解決地方財政困難的一個重要途徑就是加大縣級政府財力培育,發展適合各地實情的縣域經濟,以經濟的發展來促進財政問題的解決,走“經濟-財政-經濟”的辯證發展道路。本文以湖南省縣級政府財力培育為研究對象,在分析湖南省縣級政府財力困境現狀及成因的基礎上,提出湖南省縣級財力培育的宏觀政策。

【關鍵詞】縣級政府;財力培育;湖南

近年來,在國民經濟保持持續發展和國家財政收入連年快速增長的背景下,縣鄉財政困難越來越突出。這主要是由于農業、農村經濟和整個國民經濟結構實施戰略性調整,省以下財政體制改革不到位,增人增支剛性增長,國民收入分配格局調整滯后等體制性、政策性多種因素綜合作用的結果,是城鄉分割和地區間經濟非協調發展在縣、鄉財政上的集中反映。

一、湖南省縣級政府財力困難的主要表現

(一)縣級財政收支差額與赤字

近年來,隨著農村稅費改革和國家清費立稅改革相繼出臺,縣鄉預算外收入急劇下降,縣鄉財政的包袱大大增加。縣鄉政府作為一級政權機構,有其必須履行的政府職能,必須提供的公共產品和公共服務。但由于縣鄉財政巨大的財政赤字和財政負擔,大多數的縣鄉財政很難支持一級政府的正常運轉,影響縣鄉政府職能的實現。

以長沙市縣級政府為例,2003年財政赤字為41502萬元,2008年達到166097萬元,擴大了4倍。不僅如此,縣與縣之間的財政收入與財政支出差距也呈擴大趨勢。在同一市內,以長沙縣與望城縣為例,2003年財政收入、財政支出分別相差15925萬元和19728萬元,2008年分別達到37021萬元和47953萬元。不同市域,差距就更大了。以長沙市長沙縣與湘潭市湘潭縣為例,2003年財政收入湘潭縣為長沙縣的37.51%,財政支出則為40.88%,2008年分別為25.97%和51.91%。可見財政收入差距不斷擴大,財政支出相對縮小,故地方財政承受能力即財政赤字的差距不斷擴大。

(二)文教體衛經費支出嚴重短缺

目前,工業化、現代化的進程確實使中國逐步躋身于世界強國之林。但長期以來,由于片面強調經濟的發展,忽視了微觀經濟主體對社會環境發展的需求,致使我國大部分城市存在經濟發展與社會發展不協調、經濟建設與社會文化建設不協調的問題,這不僅阻礙了經濟的發展,也加大了我國人口素質、社會環境等方面與發達國家的距離。要改變這種狀況,必須從轉變政府職能入手,對文、教、體、衛在社會發展中的作用給予充分的認識,并將科技和教育支出放到政府財政支出的首位,給予優先考慮。2000年至2008年,湖南省文教體衛財政總支出隨著經濟增長而增加,但占財政支出比例卻呈現出下降趨勢,2008年僅為19.69%,是近9年來的最低水平,大大低于發達國家35%—40%的水平。

(三)農村社會保障體系財政資金需求缺口巨大

農村社會保障資金嚴重不足,城鄉社會保障實施嚴重不平衡。目前,農村以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在小范圍內試點實行,社會保障基金調劑范圍較小,用于農村的社會保障資金費用也較少。以湖南省為例,2001年用于農村的保障資金為912.4萬元,僅相當于城市保障資金的3.4%,若加上農村困難戶集體補助金487.0萬元和農村五保戶集體供養金14467.5萬元,也只有15866.9萬元,僅占湖南社會保障金總額的9.96%。可見,農村社會保障水平低下,支援不發達地區的財政支出比例逐年下降,但不發達地區卻是最需要財政公正支持的。

二、湖南省縣級政府財力困難的原因分析

(一)行政機構膨脹,事業管理費高

多年來,財政供養人口過多,增長過快,結構不合理的狀況并沒有多大的改善。人浮于事的結果直接導致財政支出中用于工資的比例在增加,但行政效率卻低下,加大了尋租行為出現的可能性,增加了財政運作成本。據調查,2001—2008年湖南省政府行政管理費占財政支出的9%—10%,并呈現穩步增長趨勢;部門事業費占財政支出比重高達30%;行政事業管理費占比高達55%以上。財政支出絕大部分花費在政府行政機構、部門管理事業費上,造成財政支持經濟發展和基礎設施建設不足,導致財源培育不足,制約了財政收入的增長。

(二)縣域、農村經濟發展不足

當前,縣鄉財政可用財力增長乏力,主要原因在于經濟發展不夠。湖南是農業大省,但農業基礎設施建設滯后,抵御自然災害的能力不強;農業產業結構調整慢,綠色、優質、高效的農產品基地規模小,農業龍頭企業帶動能力弱,農民增收的步伐緩慢。2008年湖南省農民收入中的73.8%來自農業,其中,農業收入中來自糧、棉、油、糖、煙葉的收入高達80%以上,來自果菜收入比重還不到10%。過去,在農產品短缺的情況下,農產品價格一直比較高,農業只要增產就能帶來農民增收。并且,湖南省農業稅收年增長幅度,從2000年的33%回落到2005年的9.6%直至近年才稍有回升。種種現象表明,農業增產、農民不增收和財政不增稅的問題對縣鄉財政經濟發展的制約作用已經顯露出來,并呈現不斷強化的趨勢。這是近幾年來縣鄉一級財政困難程度進一步加大的重要原因。

(三)城鄉資源占有不均等導致城鄉居民收入的不均等

1.城鄉人口結構對城鄉收入差距的影響。我國建國50多年來人口增長過快,農村人口總量也是在遞增的,到2000年才有快速相對下降的跡象,但至今仍有將近61%的人口聚居在農村,表明我國城市化水平仍然偏低,農業就業結構轉換仍然滯后于產業結構的轉換。農村聚居大量的人口,必然導致極低的生產效率,這也和我國工業化的程度極不相稱。造成這種局面的根本原因當屬我國計劃經濟時代的戶籍制度,到現在農民要變成城市居民的主要途徑還是升學。因此,打破城鄉人口滯留的格局,加快城市化進程,顯得尤為必要。

2.產業結構演進對城鄉收入差距的影響。1978年以后,我國經濟確實出現了高增長。而到上世紀90年代中期以后,高增長卻是由第二、第三產業拉動,而第一產業停滯甚至萎縮,這主要是由農業的稟賦決定的,但還夾雜著人口因素。1997年以后,我國農業產值占到GDP的20%以下。同期,我國農村人口仍占總人口的70%左右,結果就導致城鄉收入差距變得特別突出。1978年,從三種產業的產值結構來看,我國工業所占比重已達44.8%,具有人均GDP3000美元以上中等發達國家的特征;而從勞動力結構來看,農業勞動力比重高達73.3%,是人均GDP200美元以下農業國家的典型特征。這里面的關鍵因素是人口結構的調整跟不上產業結構調整的步伐。1999年,我國農業產值在總產值中的比重為17.7%,而就業比重依然高達50.1%。根據庫茲涅茨的統計分析,當人均GDP達到500美元時,第一產業的就業比重為31.4%。可見,我國農業勞動力比重過大導致農業相對勞動生產率過低。

三、培育湖南省縣級政府財力的宏觀政策研究

(一)精簡鄉鎮行政機構與成員

益陽市作為湖南省改革試點城市,2006年內,全市鄉鎮從144個精簡到96個,1294名鄉鎮干部精簡為705人,鄉鎮事業編制減少10035人,精簡率達63.4%。以益陽市2005年底人口總數460.6萬人為基數,幾乎每300人中就有一名政府辦事人員;年度財政收入總額92377萬元,而財政支出達到317808萬元。從種種事實中我們不難看出,湖南省縣級政府機構臃腫,基層行政機構人員冗雜,財政供養規模過大,使得縣級政府財力無法滿足社會對公共產品和公共服務的需求,無法促進縣域經濟和社會事業的協調發展。這就要求必須進一步推行縣級政府機構改革,精簡冗員。可以根據“一級政權,一級事權,一級財權,一級稅基,一級預算,一級產權,一級舉債權”的基本原則,考察各地實際職能需要與財力因素,配備工作人員,避免出現人多反而不辦事、辦不好的情況。并且,政府的編制也應該考慮一定時期內的財政情況,在集中財力求發展的時期可以適當縮減編制,等到經濟社會發展需要更多的人才時,再適當引進,以達到比一開始人員臃腫時更事半功倍的作用。

(二)推進鄉財縣管

自從實施稅費改革、全面取消農業稅等政策后,絕大多數鄉鎮已經失去其主要的財源。農業稅在整個湖南省的財政收入中占了比較大的比重,在絕大多數沒有自主產業,僅僅依靠農業稅等稅費收入取得財政收入的鄉鎮對上級財政轉移支付的依賴性也越來越強,“吃飯財政”的現狀都難以持續。在這樣的前提下提出逐步撤消鄉鎮財政,推進“鄉財縣管”也是必然趨勢。采取預算共編、賬戶共設、集中收付、票據統管的管理模式,逐步取消鄉鎮財政。

(三)提高農民在土地轉讓過程中的分享比例

在現行征地制度下,除鄉鎮企業用地、農村公共公益事業用地、農民宅基地外,所有新增建設用地需要占用農用地的,無論是出于基礎設施建設等公共目的的需要,還是出于房地產開發等私人目的的需要,都借助國家土地征用權來實現農地轉用,征地的服務范圍超出了公共利益的界限。同時,國家法律規定的征地補償標準過低,在征地補償中對農民的最低生活保障和就業保障未予足夠的考慮,特別是對于本來就很低的征地補償費用,集體經濟組織又要截留、分享,因此農民實際得到的補償更低。征地后失去土地的農民由于缺乏非農就業所必需的專業技能等原因,很難在短時期內找到合適的非農就業崗位,而貨幣形式的社會保障體系又很不完善,致使一部分農民的基本生活和就業都受到了影響。在土地用途管制下,農民承擔了耕地保護、國家糧食安全、可持續發展等方面公共利益的代價,卻不能全面分享農地轉用過程中的土地增值收益,不能得到應有的公共財政上的支持和補貼,農民的土地權益事實上集體性地受到了侵害。

(四)改革土地流轉制度和戶籍管理制度

要創新土地流轉制度,一是要打破國家對土地一級市場的壟斷,允許集體非農用地直接進入市場,對經營性用地實行市場定價;二是明確界定“公共目的”的內涵和外延、明確界定政府土地征用權限和征用范圍,提高農民轉讓土地的分享比例;三是建立能夠全面、真實地反映土地資源價格、資源成本和社會保障價格的科學的地價評估體系,對批準入市的土地進行全面的定價評估,為征地補償提供價格依據;四是在充分考慮農村集體經濟組織和農民的土地發展補償、未來收益補償、社會保障補償以及勞動力安置等因素的基礎上提高征地補償標準;五是對于有長期穩定收益的公益性占地,允許農民入股,允許經批準為建設用地的農用地以租賃形式轉化為工商業用地。

四、總結

縣級財政不再是一個單純的財政問題,因此在討論縣級財力建設時,不再局限于就財政而論財政,就經濟而論經濟,而是將二者緊密結合起來,辨證地分析縣級財力的“經濟——財政

——經濟”的發展模式。具體來看,其主要體現在發展縣域經濟與培育財源、財力資源投入與縣鄉尤其農村經濟發展上。經濟發展與財政收入是源與水的關系,但我國現階段下,財政投入支持縣鄉尤其農村經濟發展必不可少。因此,應辯證矛盾統一、長短期相結合來看待財力培育與現階段財力困境問題。