縣鄉財政體制改革管理
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孔子的學生曾子在《大學》中：“生財有大道，生之者眾，食之者寡，為之者疾，用之者舒，則財恒足矣”2,說的是生財自有正大的道理，在職的官吏人數不多，耗費財政費用的人就少，國家采用量入為出的財政原則，國庫的儲蓄就可豐盈，財用也富裕不竭。因此，完善縣鄉財政體制改革，建立比較符合實際、比較規范、比較科學的財政體制是重要的一環。按照公共支出均等的要求，保證縣鄉財政基本支出需要，縮小鄉鎮之間基本公共服務能力的差距，針對此目標筆者提出以下對策建議。
（一）合理界定地方政府間事權范圍，劃分政府間財政支出責任
強化政府公共服務功能，是樹立和落實科學發展觀的一個重要著眼點。作為履行公共服務職能的一個重要手段，財政收支活動要致力于推進公共服務型政府建設；公共財政和公共服務型政府一脈相承，公共財政制度建設有利于推進公共服務型政府的建設；財政政策是推進公共財政制度和公共服務型政府建設的先導，要通過調整完善包括財政支出、財政收入、財政體制等方面的政策，推進公共服務型政府的建設3。從體制層面上研究界定縣鄉級政府的財政支出責任，優化配置財政資源，從而有效緩解縣鄉財政緊張的局面。地方政府間事權的界定，涉及政府工作的各個方面，同時有相當一部分涉及到從中央到地方不同層級，先將重點事權在各級政府間進行配置劃分，在著重分析縣級相關財政支出應占多大比例適宜。
第一，合理劃分農村義務教育事權在各級政府間的配置。農村義務教育在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會中具有基礎性、先導性和全面性的重要作用。為從理順機制入手解決制約農村義務教育發展的經費投入等問題，促進教育公平和社會公平，提高全民族素質和農村發展能力，按照國務院有關政策要求，國家決定從2006年起首先從西部省份開始在全國進行農村義務教育經費保障機制改革。一是全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭免費提供教科書，并補助寄宿生生活費。二是提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。三是建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。四是鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。農村義務教育階段面學雜費所需資金，農村中小學教師工資性支出、農村中小學布局調整和危房改造資金，實行中央、省、市、縣四級共同負擔的辦法，鄉鎮和村一般不再負責農村義務教育支出。由中央和地方分別負擔，建議對一般財政狀況的縣級市，中央、省、市、縣分擔比例為6：2：1：1為宜。建議教育布局的調整要立足現在、著眼未來，要綜合考慮人口密度、地理環境、交通狀況，以及農村人口將大量轉入城市等現實因素，科學規劃，因地制宜的搞好機構性調整，并盡可能的將學校向城市和農村中心集鎮集聚。應允許和鼓勵農民選擇學校，送子女進入城市求學，這可以作為義務教育的一種輔助手段。
第二，合理進行社會保障事權在縣鄉級政府間配置。社會保障是地方政府所面臨的普遍問題，尤其是經濟轉軌時期，穩定與發展已成為政府職能最主要的方面，應考慮改革與轉軌對社會保障規模、范圍的重要影響。統籌推進基本養老、企業補充養老和個人儲蓄性養老保險體制改革，最后解決轉軌過程中成本和征繳問題，完善失業保險制度，擴大覆蓋面。市場調節無法提供良好的衛生保健服務，逐步實現省級統籌，堅持統籌結合的城鎮職工基本醫保模式，將基本醫保制度擴大到所有城鎮居民。政府將為全民提供最基本的衛生保健服務，并計劃在2010年之前將這一體制推廣到全國，因地制宜、積極穩妥地推進新型農民合作醫療和貧困農民醫療救助制度。縣級負責執行本管轄區域內的養老、失業、最低生活保障、對收入的稅收調節等勞動和社會保障管理；負責本行政區域內的自然災害預防、抗御與救濟等民政管理；按屬地原則負責在中央規定的保障標準、運行機制和籌資方式下公費醫療及醫療保險的集體管理，負責本行政區域內傳染病及瘟疫防治管理，負責本轄區衛生規劃的實施，按照隸屬關系分工負責實施公益性醫療機構建設，負責轄區內城鎮和農村飲水衛生標準的組織實施和初級醫師資格認定，并負責本行政區域內指導監督。對養老及失業保險所需資金，由于關系到被保障對象的基本生活來源而且所需資金數額巨大，應該為中央、省、市、縣共同承擔的責任。醫療保險、工傷保險等可由省市兩級共同承擔。與此同時，應進一步增加對農村醫療的投入。每個鄉鎮衛生院改造支出可由縣以上地方政府共同承擔，以省、市縣為主。
第三，合理進行農村經濟社會事務管理責權在縣鄉級政府間配置。集體組織實施小型農田水利、水土保持、正常防汛、農技推廣、農田基建、扶持鄉鎮企業發展等有很大區域性而外溢性較小的一般農業經濟管理責權；通過提供公共設施、外部環境等市場建設保障條件來保證本轄區內第三產業發展，通過財政政策引導其發展，通過貼息、擔保等方式，鼓勵其發展；充分發揮主動性和創造性，支持本轄區內的城鎮建設，促進本區域內的經濟和社會發展，承擔縣、鄉、村道的交通道路建設和維護等責權；承擔本區域、流域內的環境保護管理責權；承擔國家資源開發政策的集體執行與一般管理監督責權。要確保對農業項目的投入，就要整合支農資金，以地方和產業發展為平臺，將中央、省、市財政預算安排下撥的支農資金與地方財政、農口部門安排的支農資金集中起來，捆綁使用，集中財力辦大事。對農業的專項投入應堅持“總量增加，上下結合，部門對口，集中投入”的總體原則，具體講，由縣級農業主管部門根據區域內農業發展的總體規劃，與同級財政部門結合，確定支持農業發展項目規劃，逐級上報到省級農業主管部門，省級農業主管部門結合全省農業發展的總體規劃，對項目進行初步整合，確定一家牽頭部門，在部門內部建立農業發展項目部。在編制年度預算時，由省級財政部門與省農業主管部門結合，確定年度支持的具體項目。項目預算經批準后，及時下達到市縣財政部門，確保除防汛、抗旱等不可預見的災情外，農業項目確定一項，建成一項，見效一項。整合支農資金有利于公共財政資源合理配置，發揮支農資金的整體效益，更好的緩解農業和農村發展的資金供需矛盾，促進農業農村發展和農民增收。
（二）進一步完善縣市鄉鎮分稅制財政體制，從制度上確保縣級政府事權與財權的對接
在分稅制體制框架下，各級政府的事權（合理界定各級政府適應市場經濟而既不“越位”也不“缺位”的職能邊界）----財權（在各財政層級上匹配與各級政府事權相呼應的稅基，以及在統一稅政格局中適當安排各地的稅種選擇權、稅率調整權、收費權等）----財力的配置，可望得到一種與市場經濟邏輯貫通、順理成章的安排4。一是要確定合理的稅收返還辦法。原非稅制財政體制中的體制補助基數和體制上解基數是1993年制定的，隨著經濟與社會各項事業發展，以與目前各地的實際財力狀況不相適應，因此建議取消原體制補助和上解，對困難地區實行以獎代補，充分調動其發展經濟的積極性。改變“兩稅”稅收返還計算方法，實行超出技術部分按增量分成，這樣既可以保證地方財力與收入的同步增長，同時也與所得稅改革方案一致。二是應進一步規范轉移支付制度。所得稅分享改革后，中央和省以下級財力進一步增強，有必要進一步規范轉移支付制度。目前我國還沒有涉及政府間轉移支付制度的法律，《預算法》也沒有相關條款，在很大程度上影響了轉移支付制度的權威性和可操作性。要改變我國財政轉移支付制度實施過程中因其不夠規范而導致的一些弊端，應從以下幾個方面采取措施：（1）要對現行中央專項撥款進行合理分類，簡化和歸并過多的專項撥款種類，盡快改進撥款辦法，引入“因素法”，增加透明度，以提高專項撥款的科學性、公正性和效益性。同時要對專項撥款中能打入下級結算體制基數的一律打入體制基數，提高專項轉移支付的綜合效益，從制度上杜絕不規范爭取資金過程中存在的腐敗現象。（2）要適當加大一般轉移支付的規模和力度，減少對下級財政支出的政策干預和直接領導，給基層政府更大的自主權，用于解決其他公共服務項目的缺口問題，更好地在財政體制中體現民主。同時要增強一般轉移支付的測算和分配的科學性，以便提高財政管理體制的整體性和綜合性。（3）要提高轉移支付的規范化、均等化水平，解決歷史遺留下來的基數不平等問題。要淡化基數影響，逐步取消稅收返還、基數返還、體制補助等保“既得利益”的不平等政策，從起點上矯正偏差。（4）要對貧困地區縣鄉在轉移支付上給予更大的照顧和傾斜，確保縣鄉政權機關正常運轉所需最低限度的經費，改變經濟發達地區與欠發達地區政權機關辦公經費分配上的嚴重不平衡現象。（5）要盡快建立政府支出評價體系，科學評價政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上級財政補助愈多的不合理現象，維護轉移支付的公正性和合理性。與此同時，還要注重轉移支付制度的立法工作，用法律手段保障轉移支付制度的規范性和嚴肅性。三是合理確定縣級政府的事權和財權，實現縣級政府的責權利統一。在目前中央和省集中了主體稅種及增量的分稅制財政體制下，對一些涉及國計民生的公共財政支出也應由國家和省負擔，按照責權利相對等的原則，對近年來上劃到省級管理的地稅、工商、計量和質量檢驗、藥品監督等部門的一些經費，不應再由縣級財政負擔，應劃入省級財政支出范圍。在進一步研究確定各級政府間財政支出責任的前提下，按照責權利相對等的原則相應調整現行財政體制，并以法律、法規的形式固定下來，以保持政策的連續性，調動縣鄉政府發展經濟、培植財源的積極性。四是改變部分基金收支的管理辦法，這部分基金收入涉及文化建設事業費、公路養路費等。這些收入由基層部門征收，全部上繳省，由省部門負責支出管理。鑒于相應的財政支出責任只要在縣市一級，因此應下放相關的財權和事權，如養路費，應改革目前的公路建設體制，實行由省統一規劃，由市縣負責行政區域內建設與維護的辦法，養路費的大部分應留給基層政府。
（三）積極推行省直管縣財政體制
實行省直管縣財政體制是進一步明確中央和省級政府責任，發揮省級政府的區域財力調節作用，緩解縣鄉財政困難、促進縣域經濟發展的重大措施。一是財政體制可以不必要與行政體制相配套，在我國地方行政管理層次中，可以設立省、縣二級財政體制。二是明晰事權，進一步理順省與市、省與縣、市與縣的財政關系，按照凡屬于國家事務的事權，劃歸中央級，屬于省事務的，劃歸省級，屬于市縣事務的，劃歸市縣級的原則，確立三級政府的事權體系。在理順省與縣的關系上，主要應解決省如何帶動縣更好發展的問題。省要為縣級財政提供更多的服務，因地制宜地制定發展政策，逐步解決體制遺留問題，改善縣的發展環境。縣要堅持自力更生為主，爭取省財政幫助解決突發問題，加快鄉財縣管步伐，逐步撤銷鄉鎮財政管理層次，整合縣鄉財力資源。三是通過財政體制的“扁平化”漸進帶動行政體制的“扁平化”。財政管理體制的“扁平化”主要體現在以推行省直接管縣為核心的省以下財政管理體制減少層級的創新。四是財政公開，建立公開透明的財政管理體制。建立各項資金分配管理制度，正確處理效率與公平的關系，對各項財政資金的分配方案，省財政應對市、縣公開，對分配結果不公正的，省財政應及時作出調整。五是修訂相關的法律制度，在試點的基礎上，總結經驗，修訂相關法律，完善相關制度，鞏固省直管縣財政體制的改革成果。
（四）不斷深化“鄉財縣管”改革
“鄉財縣管”是縣鄉財政體制改革的重要組成部分，也是擺脫鄉鎮財政困境、規范和加強鄉鎮財政管理的一項重要舉措。洛南縣自2004年在各鄉鎮實施這一改革以來，通過清理賬戶、清理票據、清理債務和清理財政供給人員，對鄉鎮實施“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”，在“保工資、保運轉、保重點”和緩解鄉鎮財政困難等方面取得了明顯成效。但目前仍存在著一些亟待解決的問題，如對一些違規操作缺乏監督制約措施、清理賬戶未完全到位、改革的基礎工作急需加強等薄弱環節，在很大程度上影響了“鄉財縣管”改革初衷的實現。針對存在問題，一是要進一步強化對違規操作的監督、制約措施，逐步規范操作程序，不斷提高管理水平。二是要建立查處私設賬戶的監督網絡，通過設立舉報箱、舉報電話等手段，在廣泛接受社會各界監督的同時，建立嚴厲的懲戒機制，確保改革沿著正確的軌道運行。三是要夯實“鄉財縣管”基礎工作，建立健全各項規章制度，不斷提高自動化辦公水平，加強人員培訓工作，及時妥善地解決改革工作中出現的各類問題。
（五）逐步完善稅收征管體制
目前我國在稅收征管上國稅、地稅、財政三足鼎立的征管格局，不僅加大了稅收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了經濟秩序的紊亂和腐敗現象的滋長。要改變目前這種狀況，筆者認為，一是要理順地稅部門管理體制，由于地方稅收的地方屬性，不具有與高層政府或其他區域的公共性或外溢性，因此可以考慮取消地稅部門的“條條管理”機制，劃歸地方政府全權管理，促進稅收征管與財政管理相融合，有效避免基層地稅部門在稅收問題上向當地政府爭取不當“優惠政策”的現象發生。二是為了切實降低稅收征管成本，建議成立地方財稅局，一套班子，兩塊牌子，財政部門與地稅部門合署辦公，統管當地的財政和地方稅收工作。目前，我國浙江、寧波、上海等地在實行財稅合并方面已取得了成功經驗，強化了財政預算管理，壓縮了稅收征管成本，提高了地方政府的宏觀調控能力，這些都為我們提供了前車可借之鑒。三是針對當前一些基層地稅部門在各鄉鎮間稅收歸屬劃分上的隨意性及失廉行為，以及一些鄉鎮為完成財政收入任務向基層地稅部門拉稅、買稅的不正常現象，可在當前撤鄉并鎮的基礎上，成立鄉鎮財稅所，統管當地的財稅工作，以規范財稅管理，堵塞稅收流失，消除部門間經費供給水平的不平衡及一些腐敗現象的發生。
（六）建立財政體制運行的監測、調整與制約機制
分稅制財政體制改革運行以來，由于缺乏行之有效的監測、反饋、調整與制約機制，不僅使體制運行中存在的一些問題長期得不到解決，而且造成了改革成效的大打折扣。如分稅制財政體制運行中存在的縣鄉政府事權與財權高度不對稱、轉移支付制度不夠規范等問題的存在及其所造成的負面影響，都在很大程度上影響了改革的進程及效果。另如一些在實踐中明顯失于合理與公平的個別硬性支出增長指標，一增再增，盡管其不合理性越來越明顯，盡管基層反映強烈，但一直沒有任何一個部門作出明確答復，不僅使一些地方政府的有關部門為完成任務迫于無奈而紛紛造假，也使黨的政策的嚴肅性受到威脅。因此，為了確保分稅制財政體制改革順利有序地運行，擴大已有成果，解決存在問題，建議高層政府建立和完善財政體制運行的監測機制和下級政府向上級政府的訴求機制，及時糾正和調整現行財政體制運行中的弊端及不合理因素，同時建立健全財政體制運行中的監督制約機制，確保分稅制財政體制改革沿著預定的軌道順利前行。
二、縣鄉財政體制改革的幾個重點問題
從財政的角度考慮，在增大投入的同時，如何從事業發展的角度完整設計、細化事權關系，形成各級財政間的合理分擔，并在此基礎上對財權進行相應匹配，使一些現行的政策安排內化為體制性安排，是一個比單純增加財政投入更為重要的問題，也是發展好各項事業的根本保證。沒有體現保障的投入，是不可能持續和有效的，也無法維持事業的長期發展。這種財權與事權安排亟待解決的問題包括兩個層次：一是確定財政行為的基礎，從而衍生出財政職能和相應的財權與事權的整體安排。即根據效率的要求，政府與市場都只做自己應該做并且有能力做好的事情，從而形成對各級財政的整體安排，形成財政分級的基礎。如教育類的公共事業應根據其公共性和重要性的不同區分為義務教育、高等教育、職業教育等，然后將有限的財力首先確定在公共性和重要性最明顯的義務教育領域，從而形成對財政資源的整體安排。二是從事業發展的角度對各級財政的事權和財權進行劃分。即根據效率的要求，凡是下級政府能夠有效處理的事務就交給下一級政府，并安排相應的財力；主要在基層發展的事業，如農村義務教育，需要由基層承擔具體的管理、實施責任，但財力需要由各級財政根據公平的原則和監督的有效性進行分擔。按照這樣的思路，我們需要對近年來實施的用于農村的過渡性政策進行一個較為全面的分析與評價，并逐步明確、規范地將其納入體制中，由各級財政共同加以保障1。
（一）理順財政資源配置關系，支持和鼓勵縣鄉政府增加收入。一是按照公共財政要求，合理劃分財政收入分享比例，調動縣鄉政府發展經濟和增加收入的積極性。省以下各級政府間財政收入的劃分要明確、合理和規范。根據區域經濟發展和財政收支平衡情況，將適當稅種的主要收入留給縣鄉或提高縣鄉分享比例，調動縣鄉政府發展經濟和增加收入的積極性。二是為縣域內各類市場主體的自我發展、自我創新，創造更加規范、公平、開放的外部環境。積極引導社會資本和民間資本發展縣域經濟，積極推進農業結構調整，支持糧食生產，扶持產業化龍頭項目等政策措施，促進縣域經濟發展。三是加大轉移支付力度，不斷增強財力薄弱地區的財政保障能力。
（二）正確處理縣鄉財政體制改革中集權與分權的關系。財政的集權與分權，是正確劃分財政分配層次的問題。盡管財政分權在調動基層政府發展經濟和增加收入積極性方面有一定好處，但是，當前農村公共產品供給明顯不足、以及縣鄉財政困難的重要原因，就是財政分配層次過多，省以下分稅制財政體制改革沒有從根本上解決這類問題，財權和財力過多地逐級向上集中，加之財政分配層次過多，財權和財力與本級次經濟社會事務管理責權不對稱。當政府間財權和財力在各層級之間層層集中時，到最底層級的鄉鎮已經所剩無幾。根據陜西省市縣和鄉鎮較多的實際情況，適當的財政集權非常必要，尤其在當前全省農村公共支出需求很大的情況下，財政必要的集權才能解決農村的公共產品提供問題。目前農村義務教育、衛生醫療、社會保障等公共需求的財政支出不斷擴大，財政分配結構應向上一級政府調整，集中財力辦大事，只有集中財力才能辦大事。既要適當減少財政分配層次，從現在的中央、省、市、縣、鄉（鎮）五個層次，減少為中央、省和縣市三個層級，提高財政資源分配效果。目前，省直接管縣和鄉財縣管試點的成功實踐表明，實行中央、省、縣（市）三級財政管理體制，是切實可行的解決集權與分權最佳方案，省財政直接管縣（市）不再與省轄市發生財政分配關系，直接對省進行各種繳納和結轉業務。鄉鎮財政分兩種情況，一是“鄉財縣管”財政管理體制。對經濟發展水平較低、全部財政收入、自由財力達不到規定標準的鄉鎮實行“收支統管、分戶核算、超收獎勵、節支留用、鄉財縣管鄉用”的財政管理體制，在條件成熟時直接作為縣財政的派出機構。二是分稅制財政管理體制。對經濟發展水平較高、全部財政收入超過500萬元、可用財力在200萬元以上實力雄厚的鄉鎮財政，實行“劃分稅種、核定收支、定額補助（或上解）、自求平衡”的分稅制財政管理體制。
（三）合理設置縣鄉政府經濟社會事務管理責權（以下簡稱事權），界定縣鄉財政支出責任。政府彌補市場機制在資源配置方面的缺陷，為滿足社會公共需要的公共物品和服務。由于公共財政是建立在政府提供公共服務以彌補市場缺陷和糾正市場失效的需要上，
因而提供公共服務則是其首要任務，在決定了應提供的公共服務項目之后，相應決定應有多大規模的公共支出。一是政府監視權和財政支出責任的劃分相對滯后。目前，除大型公共工程項目、特大自然災害和病蟲害防治等由中央政府承擔外，其他事權基本按行政隸屬關系劃分。如需要劃清各級政府保證工資發放上的財政支出責任，現在情況是全國必須執行國家統一工資政策，統籌使用本級財力，保證本級的工資支出。由于省以下各級政府的事權沒有明確的劃分，有些社會事務由多級政府共同承擔，造成政府間職責不明，也容易形成基本事權的下移。近年來，如工商管理、計量和質量檢驗、煙草、藥品監督等，移交由省直部門統一管理，在一些基本管理權限上劃的同時，一些相關的支出卻劃歸縣級，實行由縣級財政定額上解財力的辦法，從而形成基本事權的下移。二是縣級政府事權與財權的不匹配，在一定程度上加大了基層財政支出壓力。如農村義務教育是國民教育的基礎，作為公共產品，具有效益外溢性，如果將提供義務教育的全部財政支出責任配置于基層政府，就很可能出現教育資源的不均衡。目前農村義務教育支出在縣級一般預算支出中的比重大致在20-25%左右，主要包括中小學教師工資性支出、中小學辦公經費支出、中小學教學儀器設備購置支出和中小學布局調整、危房改造等項支出。從2002年開始，農村中小學教育管理體制和投入體制由原來的“分級辦學、分級管理、縣辦高中、鄉鎮辦初中，農村辦小學”調整為“以縣為主”的教育投入體制。從此，農村中小學義務教育在地區間的發展呈現出不平衡的狀況，貧窮和富裕地區之間，農村中小學生受教育程度、教育質量、及教育環境方面出現較大差別。再如，農村衛生醫療支出由于受縣市鄉鎮可用財力短缺的影響，鄉村衛生投入普遍不足，目前鄉鎮衛生院承擔著提供以預防保健、基本醫療、健康教育、計劃生育、康復等為主要內容的綜合性服務，受縣級衛生行政部門委托承擔轄區內公共衛生管理，負責對村級衛生機構的技術指導和對鄉村醫生的培訓等職能，農村公共衛生工作由鄉鎮衛生院承擔。然而，鄉鎮衛生院既是經營者，又是農村衛生市場的管理者和公共衛生的提供者，不利于農村衛生工作的健康、有序發展。可以選擇取消鄉鎮衛生院承擔的公共衛生的職能，在縣市設立負責公共衛生的機構和若干分支機構，承擔原來鄉鎮衛生院的公共衛生和市場監督管理職能。實行購買服務的辦法，既可以直接由縣市的公共衛生機構直接與村衛生室聯系，向村衛生室購買服務，減少中間環節；也可以向同原來的鄉鎮衛生院購買服務，充分利用其在技術人員、儀器設備等方面的優勢。但是，購買服務的財政支出責任應該如何劃分，從財政供給范圍看，明顯屬于財政支出的“缺位”的部分，增加農村衛生事業投入，逐步建立農村公共衛生防疫保健體系，提高全民醫療衛生水平，同樣也是公共財政范圍，這部分財政支出責任不應該全部由縣財政承擔。同時，再把預防、婦幼保健、衛生市場管理等職能剔除之后，鄉鎮衛生院可以按照贏利性（或非贏利性）單位處置，通過市場競爭求得生存。目前，出租、銷售鄉鎮衛生院的勢頭非常迅猛，地方政府、醫院管理者都有強烈的改制沖動。還有政府所承擔的財政供養人員的養老保險與醫療保險支出責任。目前，大部分縣鄉社會保障基金收不抵支相差數額較大。養老醫療保險關乎城鄉居民的根本利益，關乎社會的穩定，社會保證基金的籌集和使用，應在各級政府間劃分明確的責任。另外，預備役、武警部隊、軍隊離退休人員和傷殘人經費及醫療費支出屬于國防支出，應由中央、省級政府承擔財政支出責任，縣鄉兩級不應再承擔這部分財政支出責任。一級政府應設置相對應的事權，正確合理的界定政府事權，是劃分政府財政支出責任的保障。政府間財政支出責任的劃分，原則上應與該層級政府事權的縱向配置理想一致，即哪一級政權機構擁有提供某種公共產品的責任和權利，那么該級政府就要相應的承擔為這種公共產品的生產提供成本資金，即財政支出的責任。縣級財政承擔的財政職責與財政收入來源要匹配，如果政府事權超出了財政可用財力，上級政府應該考慮由轉移支付或其他財政資源配置方式來解決。縣鄉兩級政府屬于國家基層政權，直接面對廣大城鄉居民，是黨和國家各項方針政策的直接執行者，是促進經濟與社會全面發展、維護社會穩定的重要力量。因此，政為財之本、財為政之基，做好基層政府的各項工作，離不開相應的財力做保障。
三、推進相關配套改革，保證縣鄉財政體制改革順利進行。
（一）大力發展縣域經濟，做大縣鄉財政收入蛋糕。
抓好財源建設，培植和壯大財源基礎，做大做強財政經濟“蛋糕”，是緩解縣鄉財政困難的根本保證，也是促進縣域經濟持續、穩定、健康發展的重要舉措。因此，要根據十六屆六中全會、中央一號文件、國務院2006年農村綜合改革工作會議精神，堅持科學的發展觀，樹立科學的理財觀念；堅持圍繞財源抓經濟，圍繞效益抓財源；堅持財源工作從源頭抓起的方針，把財源建設與經濟結構調整、農民增收、深化企業改革與發展、發展非公有制經濟、第三產業項目建設和建設經濟強縣結合起來，抓住發展的機遇，充分利用好國家的優惠政策，勵精圖治，開拓進取，立足自身優勢，提升比較優勢，鞏固支柱財源，培植新興財源，優化財源結構，逐步建立起立體、多元、有后勁的特點財源體系。具體包括以下幾個方面：
1、找準農民增收和財政增長的結合點，促進農村經濟發展
大力發展縣域經濟，把“三農”工作作為工作的重中之重，著眼于增加農民收入，提高糧食綜合生產能力，推進農業和農村經濟結構的戰略性調整。一是要加強各級財政對農業基礎設施的投入力度，夯實農業發展基礎，優化種植業結構，突出發展特色農業。二是要大力發展鄉村企業，為農村企業的發展創造良好環境，尤其是進一步加大對農業產業化龍頭企業的扶持力度，充分發揮龍頭企業的帶動作用，促進農村產業結構升級。三是要進一步加快小城鎮建設，提高城鎮化水平，充分發揮小城鎮的輻射帶動作用，使小城鎮成為吸納農村剩余勞動力的主渠道。
2、鞏固支柱財源，培育新財源
注重地方經濟的客觀實際，把握市場經濟發展規律，充分發揮自身優勢，挖掘潛力，重點鞏固支柱財源，全面培育新財源。一是抓好工業結構調整，做大、做強支柱產業，每個地方都要發揮地方經濟和資源優勢。集中力量扶持幾個拳頭產品，幾個利稅大戶，幾個上百萬元上千萬元的支柱財源，做好示范，奠定基礎，以點帶面拉動區域經濟增長。二是要按照市場經濟的游戲規則，通過股份合作、兼并聯合、公司制改組等多種形式，加快對縣域國有企業的改革，同時配套完善社會保障制度，搞好再就業工程，努力使企業增加活力，減少包袱，加快發展。三是要加快發展各類私有、民營、股份制等經濟實體，鼓勵非公有制經濟參與國有集體企業、參與社會事業發展，優化發展機制，提高整體素質，將其作為發展縣域經濟的主力軍。四要擴大對外開放，全力招商引資，大力發展縣鄉工業，以工促農，以工帶商，走“工業強縣之路”，加快縣域經濟快速發展。五是積極扶持和鼓勵第三產業發展，尤其是地方特色旅游業。
（二）推進鄉鎮機構改革，減少不必要的支出
鄉鎮黨委、政府的主要職能是促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、維護農村穩定。按照“精簡、統一、效能”和因地制宜的原則，對不同類型的鄉鎮，分別指定不同的機構和崗位設置形式。改變傳統的鄉鎮工作方式，切實提高鄉鎮工作效能。一是要做好鄉鎮機構和人員的精簡工作。據報載，山東省推行鄉鎮機構改革后，將鄉鎮黨委、政府機構合并設置，提倡黨委、政府交叉任職；嚴格控制鄉鎮黨政行政人員編制；鄉鎮級不再設置自收自支事業單位，逐步將這些單位推向社會，辦一些經營性的實體。這一經驗值得我們認真借鑒。二是通過提前離崗、提前退休、發展設施農業、創辦經濟實體等渠道，積極穩妥地做好人員分流工作。對創辦經濟實體的分流人員要給予政策上的優惠，對一次性買斷工齡的分流人員，縣鄉政府應將這部分支出打入縣鄉財政預算，若為困難縣鄉拿不出這筆開支的，高層政府的財政部門應該一次性“兜底”。要千方百計為因改革而分流的人員找出路，謀生路，確保改革卓有成效地運行和大局穩定。三是要給鄉鎮政權機關職能定好位，徹底從直接干預企業和農民生產經營的領域里退出，把全部精力都放到為農村、農業、農民提供優質的公共服務上。四是要打造一支精干的為民服務的隊伍。我國當前的干部管理及工資制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一樣，不僅在很大程度上束縛了一個人的潛能的充分發揮，而且造成了納稅人所納稅款的極大浪費。因此，筆者認為，在鄉鎮一級政府應實行干部聘任制，打破干部身份的“終身制”和“鐵飯碗”。凡是工作不稱職、群眾不歡迎、屢教不改的公職人員，要無情分流，懲一儆百。否則，這一問題處理得不好，不僅會嚴重影響黨和政府在人民群眾中的威望，而且是對廣大納稅人的極端不負責任，甚至可以說是一種犯罪。
在精簡鄉鎮機構的同時，筆者認為對省轄市一級的政權機關、特別是經濟比較落后地區的政權機關，可以適當虛化。分稅制財政體制改革實施“市管縣”的初衷是，讓中心城市經濟帶動周邊縣域經濟的發展。但在十多年的改革實踐中，不少困難地方的市級政權機關由于受財力和經濟條件所限，對縣鄉財政的宏觀調控和扶持不僅沒有達到改革的初衷，而且在某種程度上成了縣域經濟發展中的障礙因素。近年來，我國浙江、安徽等省市在歷經“市管縣”后，又重新回歸“省管縣”財政體制，并在緩解縣鄉財政困難和加快縣域經濟發展方面取得了不少可以借鑒的寶貴經驗。“省管縣”后，省級財政按財政體制直接結算到縣，既可避免市級集中縣級財力的問題，市級財政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市財政，把工作重點放在服務于中心城市的發展上。
在精簡或虛化某些政府層級方面，筆者認為還有一項重要工作要做。目前在我國一些地方“撤鄉并鎮”已取得顯著成效的同時，筆者認為對一些小規模的縣（市）區也應該進行“撤縣并市”。如有的縣（市）區只有一二十萬人，但也是四大班子，眾多局委，數千號吃“皇糧”的人。這樣不僅年年使數以千萬計的稅收資源變成了吃飯錢，使本該充滿活力的縣鄉政府變成了“吃飯財政”、“討飯財政”，把本該變成農村一座座水庫、抽水站、橋梁或一條條道路的錢變成了養人錢，而且由此造成的公共財政缺位還加大了貧困地區農民的困難程度。因此，有關專家研究認為，在平原地帶、人口密集的地區可以考慮100萬人以上建一縣級政府，丘陵地帶50萬人建一縣級政府，山區縣30萬人以上建一縣級政府。經過上述調整，每壓縮一個小規模的縣（市）區，每年將可節約財政資金數千萬元。
（三）深化農村義務教育改革，千方百計保障教育經費開支
教育是對人力資本的投資，能夠產生巨大的社會效益，對初等教育投資具有更大的社會效益。在我國社會主義新農村建設中，大力提高農村義務教育水平，具有重大的長遠性、基礎性作用。但是當前我國農村義務教育發展面臨著嚴峻挑戰，突出地表現在以下兩個方面的問題：第一，農村中小學生上學困難和輟學等問題依然嚴重。第二，現行財稅體制導致農村教育投入嚴重不足。按照目前的財稅體制，高等教育由中央和省市負責，農村義務教育由縣鄉負責。由于在財政資金分配上，上級政府權力分配大于下級政府，地方財力分配權力主要在省級和市級，縣鄉政府財權最小。在本級財政負擔本級教育支出的原則下，地方政府在教育經費分配上偏向高等教育和城市義務教育，農村義務教育得到省、市財政投入少。在財政收入向上集中和財政支出分配向城市傾斜的同時，一些地方還存在著將教育等社會負擔下放的傾向，一些地方在發展義務教育方面承擔的責任明顯不夠，省級財政用于農村義務教育的支出很少，農村義務教育投入基本上是由鄉鎮財政和農民負擔。
隨著農村義務教育規模的不斷擴大，義務教育的經費分擔責任集中在鄉和村兩級，投入重心過低，這不僅造成財力薄弱的鄉級政府無力發展農村經濟，而且向農民征收教育經費過多，也加重了農民的教育負擔。針對上述問題，中央明確提出了要加快農村義務教育體制改革，建立和完善各級政府責任明確、財政分級投入、經費穩定增長、管理以縣為主的農村義務教育管理體制，中央和省級財政要更多地承擔發展農村義務教育的責任，深化農村學校人事和財務等制度改革。具體說來，第一，要完善財政稅收體制改革和加強法制建設，調整國家在初等教育、中等教育和高等教育的財政支出結構，確保義務教育投入的優先政策。農村中小學教師工資由中央、省市和縣共同負擔，由縣統管，減輕鄉鎮財政負擔。第二，加大對農村地區和貧困地區的收入轉移支付力度，對貧困地區實行完全免費的義務教育。第三，提高政府義務教育經費投入比重。結合農村稅費改革，設立一定比例稅收專門用于教育。第四，深化教育改革，提高農村義務教育的辦學質量和效益。通過建立教師聘用制度和教學質量監督機制，改革農村義務教育的用人制度和教師工資制度。建立教育投入的績效考核制度，將義務教育資金使用績效狀況作為任免、獎懲校長和教育主管干部的重要依據。采取有效措施鼓勵教師向艱苦地區流動，解決貧困地區優質教師數量不足等問題。
（四）妥善解決縣鄉政府債務問題，確保基層政權穩定
由于事權與財權的高度不對稱、公共財政職能的嚴重缺位和越位基層財政越困難的實際國情，我國基層政府的巨額債務絕大部分都發生在鄉鎮一級。這些債務不僅嚴重影響了黨和政府在人民群眾中的形象，而且嚴重威脅到縣鄉財政的安全運行和農村社會的穩定。如何建立一種長效還債機制，妥善解決這一問題，化解政府風險，筆者認為應采取以下措施：一是按照統一的標準、口徑和內容，對鄉鎮政府債務進行清理核實，核清債權債務主體，分清償債義務和清償責任。二是對不同類型的債務采取不同的解決辦法。如對過去農村九年制義務教育達標、農村道路建設、農田水利基礎設施建設等積累起來的債務，由于這些債務主要是由政府公共物品供給缺位造成的，中央和省級政府應承擔更大的清償責任。對鄉村直接借貸形成的歷史債務，凡不是為農民辦事的，應當按照“誰受益，誰負擔”的原則落實債務人，不得將債務轉嫁給鄉鎮政府。對應由鄉鎮政府本身化解的債務，可以采取拍賣、租賃等方式盤活資產、資源，解決部分債務；也可以通過債權債務轉換消除債務；還可以借鄉鎮企業的改組轉制轉移償債義務等。有財力的地方應將鄉鎮債務列入年度預算逐年予以化解。三是要建立健全債務管理制度，防止新增不良債務。對鄉鎮確需舉辦的公益事業，應組織有關方面人員進行科學論證和聽證公決，并實行“一把手”責任追究制，不得以財政名義舉債。鄉鎮政府一律不準直接辦企業，也不準為企業貸款提供任何擔保和抵押，更不準讓鄉鎮財政擔保。同時要不斷完善新增負債決策和審批制度。鄉鎮因正當理由確需借貸的，必須經鄉鎮人代會審議通過，并報上一級政府批準后方可進行。四是要建立嚴格的考核制度和責任追究制，把鄉鎮政府債務的增減作為考核鄉鎮主要負責人任期目標和工作實績的重要內容。對鄉鎮主要負責人要實行離任審計，防止前任“政績”變為后任的包袱和群眾的負擔；對未經批準產生的新增債務，按照“誰決策誰負責，集體決策由主要領導負責”的原則嚴肅處理；對不按規定程序決策、盲目舉債和為單位舉債擔保等造成經濟損失的，其鄉鎮主要負責人不得提拔重用，并予以嚴肅查處。要根除可能導致債務產生的土壤和條件，尤其是要從制度上約束鄉（鎮）領導借款搞“政績工程”和“形象工程”，同時要把化解不良債務列入政績考核重要內容，樹立“增收是政績、還債也是政績”的觀念，積極為消化政府債務營造良好的社會氛圍。
（五）按照公共財政體制的要求，建立健全財政監察機制
加強財政監督，提高監督效能，對于促進縣鄉財政改革與發展具有十分重要的意義，財政監督是財政的主要職能，是提高財政管理水平的一項手段。適應公共財政體制的變化，財政管理要從微觀管理象宏觀管理轉化，由單一向全局轉變，做到事前預警、事中監督、事后評價及跟蹤反饋。在機制創新方面，一是建立組織協調機制。在明確各部門職責、劃分職權范圍的同時，建立以財政部門為核心的組織協調機制，實行聯合會議制、定期進行工作聯系和溝通。二是建立一套監督保障機制，加強財政監督干部隊伍建設，搞好財政監督和組織保障，同時，加快財政立法進程，健全財政監督法律體系，為順利開展財政執法，增強財政監督的權威性、嚴肅性提供法律保障，使各項財政基金發揮出最大效應。
黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，描繪了我國在新世紀第二個五年經濟社會發展的宏偉藍圖，是今后一個時期推動中國經濟社會發展的綱領性文件。根據《建議》提出的“十一五”時期財政改革和發展的目標、任務和主要措施，各級財政部門必須以科學發展觀為統領，在全面總結“十五”時期財政工作
與財政改革的基礎上，認真分析財政發展中面臨的問題，積極完善縣鄉財政體制改革，進一步發揮財政職能作用，更好地為全面實現“十一五”規劃的各項目標服務。縣鄉財政是國家財政體系的基礎環節，是基層政權建設和社會穩定的重要保障，縣鄉財政直接為有著眾多人口的農村居民提供公共產品和服務，直接關系到農村經濟社會的協調發展。分稅制財政體制改革以來，縣鄉財政面臨著突出的收支矛盾。對于矛盾的解決，筆者認為應從更深的體制層面分析，探尋更為切實、規范、科學的對策。
