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提要發達經濟體的經驗表明，隨著市場經濟的不斷發展完善和一國融入全球經濟的程度加深，支付結算體系的重要作用日益顯現。十國集團支付結算體系委員會（CPSS）在去年的《中央銀行對支付結算體系的監管》報告中指出：中央銀行要始終對支付結算體系的安全和效率予以最密切的關注。因為中央銀行的主要職能之一是維護公眾對貨幣的信心，而這種信心極其依賴于經濟機構通過支付結算體系順暢而安全地轉移貨幣和支付工具。支付體系必須是強健的和可靠的，即使依托其運行的金融市場發生危機時，支付系統本身絕不應當成為這種危機的根源。可見，一個完善的支付結算體系不僅是高效率的，而且應當是安全可靠的。

支付結算體系是實現貨幣債權轉移的制度安排和技術安排的有機組合。在現代市場經濟中，一個完整的支付過程主要由交易、清算和結算三個環節構成。支付結算體系主要包括支付工具、支付系統、支付服務組織和相關的法規制度等。支付工具也是傳達收付款人支付指令、實現債權債務清償和貨幣資金轉移的載體；支付系統支撐各種支付工具應用，提供資金清算與資金最終轉移通道；支付服務組織向客戶提供支付賬戶、支付工具和支付清算、結算服務，如中央銀行、金融機構和專門的支付清算組織等。支付結算法規制度是規范支付結算行為，保證支付結算市場有效性的法律基礎設施。維護支付結算體系的安全、高效和穩健是中央銀行公共管理政策的基本目標之一。

一、中國支付結算體系的缺陷

經過二十多年的改革探索，中國支付清算體系的發展取得了巨大成就。建立了以匯票、本票、支票和信用卡為主體的支付結算制度，發展了信用支付工具，并隨著現代科技的發展推動網上支付等支付工具的電子化；不斷改進了支付清算系統，組織規范了各地同城票據交換系統、各商業銀行的行內資金匯劃系統，建立了中國現代化支付系統（CNAPS），大額支付系統（HVPS）已經完成在全國的建設和推廣工作，小額批量支付系統（HEPS）將在2006年完成在全國的建設和推廣工作。這些系統覆蓋所有支付工具的應用，提供了社會資金快速運行的重要渠道。

但是，中國的支付清算系統仍存在系統相對獨立分散、功能分割等明顯缺陷。具體表現在：

（一）賬戶管理分割。各商業銀行分行都在當地人民銀行分行開設儲備金賬戶。這種高度分散的賬戶管理方式分割了國家銀行體制，使得銀行監管變得困難，也不利于商業銀行有效管理行內的資金。

（二）支付清算系統分割。首先，商業銀行分支機構在中央銀行分支機構開設獨立賬戶，分別代表一個獨立的支付業務處理單位，導致跨行清算系統其實成為商業銀行跨分行的系統，而四大國有商業銀行之間的“聯行”自成體系，股份制商業銀行、城市商業銀行以及信用社則沒有獨立的“聯行”系統，結算渠道經常梗阻，匯兌系統要借助四大國有商業銀行的跑道，不利于支付清算體系的完善和優化，也不利于監督管理。另一方面，隨著商業銀行行內結算系統日益完善，各行越來越重視各自的商業利益，對行內支付結算系統的投入力度很大，而中央銀行對各商業銀行電子匯兌系統的影響十分有限，加劇了中國支付結算體系分割的局面。另外，中國的支付清算體系與國際支付清算系統（SWIFT）尚未連接，這使得中國支付清算體系還未成為世界支付清算體系的組成部分。其次，中國證券登記結算公司的登記結算服務仍分散在深、滬兩個不同的業務平臺上運作，資源不能共享，系統設置重復，賬戶不能通用；資金結算銀行與券商分別在兩市開戶，分散調撥資金，增加了運作環節，降低資金使用效率，影響市場的整體效率。而專門負責銀行間債券登記結算的中央國債登記結算公司也與前者不屬同一結算系統，形成兩個分割的登記結算系統，造成債券市場分割的格局，加大了市場的運行成本。

支付結算系統間的這種不相融、不相連的特點還加大了金融衍生產品創新的難度，不利于股票指數期貨、債券期貨、外匯期貨、期權等金融衍生品種的發育，也不利于金融市場的全面發展。

（三）支付清算的監管體系分割。制訂支付清算法規制度，維護支付清算系統的正常運行是中央銀行的一項傳統職責。中國銀行業監督管理委員會的成立使得中央銀行監督管理下的銀行支付清算系統、證券登記結算系統中原本錯綜復雜的各種矛盾更加突出。新的《中國人民銀行法》規定，中央銀行負有“維護支付、清算系統的正常運行”、“會同國務院銀行業監督管理機構制定支付結算規則”、“對執行有關清算管理規定的行為進行檢查監督”等職責。因此，就支付結算管理職能分工來看，銀監會主要負責對支付結算業務的日常管理和具體違法行為的處罰，有關結算糾紛的受理和處置由銀監會進行，并且由銀監會負責對銀行卡業務和資金交易的監管。人民銀行負責支付結算規則的制定、支付結算市場準入；而且它作為清算系統的組織者，只為金融機構提供支付清算服務和對金融機構之間的資金清算行為進行監管，不再負責支付結算日常行為的監管，不再履行以往的支付結算現場檢查和涉及支付結算違規行為的行政處罰職權。這樣，就割裂了支付結算體系的內在聯系，加大了支付體系的系統性風險，并增加了協調成本，削弱了支付體系的監管效率。

國際清算銀行（BIS）的最新研究指出，為保持金融體系的安全和效率，一個國家的大額支付系統與證券結算系統應協調發展。其重要原因在于，大額支付系統與證券系統存在相互依存的關系。具體來說，證券系統中的資金結算借助于大額支付系統，可有效實現DVP，以防范支付風險。

二、支付結算體系的改進構想

綜合各國經驗，中央銀行在國家支付系統中的作用應該包括：

1、制定支付系統政策，監督管理清算機構以及在支付系統中起關鍵作用的商業銀行；

2、運作支付系統，并為金融機構提供賬戶間的結算；

3、操作大額轉賬體系；

4、監督支付系統的運行，并制定公共政策，指導中央銀行以外的支付系統的運行。在政策方面，還包括規劃并運行中國現代化支付系統（CNAPS）的總體結構、制定必要的法律、法規和技術標準，特別是跟支付系統風險管理和保障系統安全相關的政策。在運行方面，中央銀行應繼續運行現有的2500家同城清算所和中國現代化支付系統，并應該擁有和運行大額跨行資金轉賬系統。在電子批量支付系統和銀行卡聯機零售支付系統方面，則應該起組織和協調各商業銀行的作用。中央銀行對小額支付系統的影響可以通過制定政策間接地實現，而不應過多地直接參與系統的運行。對支付系統的監督可以通過監督清算機構以及清算機構的參與者來進行。

從制度上確保中央銀行在支付結算體系的領導地位，實現中央銀行與其他相關監管機構和部委有效溝通。由于中央銀行負有監管支付系統的職責，各國中央銀行法對此均有不同程度的表述。需要特別強調的是，金融系統的穩定性體現在支付系統的穩定性上。如果金融機構不能履行支付的義務，則視為金融危機發生。所以，中央銀行法一般提出“維護金融系統的穩定性、維護支付系統的穩定性”等。但是，隨著金融體系監管職能從中央銀行分離，中央銀行落實這項職能似乎出現困難。因此，明確賦予中央銀行對于支付系統的監管權力，是完善金融監管體制的重要環節。

監管支付系統意味對于支付系統的所有參與者具有監管的權力。監管對象包括銀行、非銀行金融機構以及其他支付服務的提供者（例如儲值卡的發行者）。就證券結算系統來說，證券結算系統的安排是金融系統的關鍵組成部分，證券結算體系的風險不會只局限于證券市場，并且會傳遞到整個金融體系。證券結算過程中擔負著重要職能的任何機構或職能部門出現的金融問題或操作問題，對金融體系的其他參與者會造成嚴重的流動性壓力或對其他的機構產生嚴重的信任危機。證券結算的任何中斷所帶來的危害將會傳遞到其他的支付系統。就證券市場本身而言，市場流動性也嚴重依賴于結算系統的安全性和可靠性。

作為金融機構的最后貸款人，中國人民銀行承擔著對有關金融機構流動性監控、救助有問題金融機構以防范系統性金融風險的職責。當金融機構出現支付困難，同時又難以從其他渠道獲得流動性時，該金融機構只有向中央銀行申請流動性支持。因此，如果一個具有系統性特征的金融機構出現了流動性風險，在沒有存款保險制度的情況下，中央銀行從維護金融穩定和保護存款人的角度出發，就必須提供流動性支持，否則就有可能導致系統性金融風險，甚至金融危機。中央銀行要實現維護金融穩定的目標，必須了解金融機構特別是高風險金融機構的實時狀況，與金融監管機構共享重要信息，因此，有必要在中國人民銀行、其他相關部門及金融監管機構之間建立協調機制。鑒于中央銀行在支付結算體系中的特殊地位，這些金融監管機構之間的協調機制中，中央銀行應發揮主導作用。就中國金融監管中業已形成的分業監管體系來說，銀監會、證監會、外管局等均從各自角度對其監管的金融機構和所轄的內部支付結算系統的風險實施監管，由于缺乏及時溝通協調機制，彼此之間形成風險敞口，產生協調上的問題，使得風險可能傳遞到其他部門，甚至造成支付危機。

從各國經驗來看，中央銀行通過各種力量聯合其他相關部門可以實現支付結算體系的安全性和高效性。在澳大利亞，一方面，成立了銀行業、保險業和證券業的綜合監管機構，獨立于中央銀行，另一方面，在儲備銀行內部成立支付系統委員會，平行于貨幣政策委員會，通過支付系統委員會專司支付系統的監管職能。美國則是通過美聯儲在支付結算行業協會或通過中央銀行的附屬機構實現其對支付系統的主導地位。在美國，支付服務的組織和行業標準的制訂是通過支付清算行業協會或者中央銀行的附屬機構來完成的。清算行業協會雖然獨立于中央銀行，但是央行在該協會中具有舉足輕重的地位，一般擔任該協會的主席。由于央行運營多個支付系統，因此，主導著組織、標準的制訂。

基于中國的現實狀況，可考慮由中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會、財政部、國家發改委、國家外匯管理局、國家審計署等部門共同設立支付結算委員會，由中國人民銀行牽頭負責；并以中央銀行的現代化支付系統為基礎，組建國家清算銀行，使其成為支付結算體系的核心，與商業銀行行內資金匯劃系統及同城票據交換所、證券登記結算公司、期貨交易所結算部門共同構成中國金融支付結算系統的架構。