財政投融資
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從宏觀層面分析,1996年宏觀經濟“軟著陸”以后,我國經濟發展呈現需求疲軟和通貨緊縮跡象持續交互強化的態勢,經濟增長率持續走低。為遏制經濟下滑,中央政府采取了積極的財政政策和貨幣政策。其中財政投資的力度尤其大,1998年8月,由財政部向國有商業銀行增發1000億元國債,同時相應增加1000億元銀行貸款,定向用于農林水利、交通通信、城市基礎設施、農村電網建設與改造、中央直屬儲備糧庫和經濟實用房六個方面的基礎設施建設。據國家計委的統計數字顯示,截至1998年12月31日,撥付到基礎項目的投資資金總額為2210.5億元,其中,國債專項資金627億元,銀行貸款533.5億元,地方配套資金1050億元。國債專項資金與銀行貸款和地方配套資金的比率為1∶2.53。1999年國家又增發600億元的國債資金,除用于基礎設施建設外,采用財政貼息的辦法,增加對重點工業、重點企業技術改造和產業升級的支持。由此可見,為擴大內需,啟動經濟,財政籌集大量資金不斷注入經濟運行中,這部分投資運行的結果有兩種:一是引發社會后續資金陸續進入經濟運行中,經濟步入良性循環;二是財政投資啟動效率低,政府不得不繼續注入財政資金,加大財政債務負擔。針對我國經濟運行現狀,要形成第一種局面,必須創新財政投資體制,推動國民經濟的良性運行。
從微觀層面分析,改革開放以來,我國企業所有制構成和規模構成發生了非常顯著的變化,國有經濟的產出份額越來越小,非國有經濟逐漸成為經濟增長的主體;中小企業發展迅速,在支撐經濟增長和有效吸納就業方面發揮著重要作用。但盡管如此,我國的投融資體制始終是以傾斜國有大中型企業的間接投融資為主,產生一系列矛盾。其主要表現有:一是實現的經濟增長和投資績效不匹配。如全國75%的工業產值、90%以上的就業、80%左右的經濟增長來自非國有部門,但效率。如對近年來國家預算內投資進行分析,政府投資幾乎涉及國民經濟的各個行業,1995年涉及92個大類中的86個大類,1996年涉及88個大類,1997年仍涉及87個大類,其中約40%左右分布于競爭性、盈利性產業,甚至連餐飲業、娛樂服務業和旅游業等高競爭性行業也大量占有資金。國有企業的效益下滑嚴重,虧損嚴重,1998年比1997年,全年工業企業利潤下滑17.0%,虧損企業多虧21.9%,年末產成品庫存增長5.5%,工業企業經濟效益綜合指數下降4.2%。三是銀行呆壞帳增加。80年代以來,在以財政為主轉向以銀行為主的投融資體制下,國有銀行成為集中低成本資金支持產業發展的信用工具,政策性貸款占國有銀行貸款總量的三分之一以上,并且70%～80%的貸款給了效益差的國有企業,國有銀行也因此背負了沉重的不良資產。據官方估計,目前國有商業銀行不良貸款為貸款總額的20%～25%,其中已確定不能收回的呆帳為貸款總額的6%～8%。針對以上問題,為適應企業所有制結構和效益結構的變化,促進國有企業(包括銀行)的改革和走出困境,財政投融資體制創新勢在必行。
二、財政投融資體制創新的實質
在現代市場經濟中,財政投融資在世界各國得到廣泛的利用和發展,成為國家經濟活動中不可缺少的投融資和調控手段。如日本,財政投融資始于明治時期,二戰后,日本面臨著兩個突出問題,即如何盡快實現經濟獨立和解決大量失業問題。解決這兩個問題需要大量資金,這僅僅依靠民間投資的力量,是難于滿足的,特別是對于那些在經濟發展中具有重要作用的基礎設施建設的投資項目來說,由于投資周期長、風險大,當時還較分散弱小的私人資本無力顧及,而政府的財政預算能夠用于投資的部分也很有限。為此,政府開始通過大藏省的資金運用部籌集部分資金用于投資,從而使財政投融資得以很快發展。從1953年的3228億日元擴大到1993年的36兆日元,財政投融資計劃總額相當于中央財政一般會計預算總規模的1/2,與一般會計預算中一般支出的規模接近。財政投融資的發展對日本的經濟起到了積極的推動作用:一是著眼長期經濟發展,貫徹國家政策,調整產業政策,促進資源合理配置;二是通過大量認購國債和地方債券,有效彌補國家財政預算資金的不足;三是調整經濟波動,促進經濟穩定;四是通過對基礎產業、公共設施等部門的貸款,成為民間資本的補充,通過扶持開發新產業和新工業基地建設,為民間金融資本投資開辟了新市場。
借鑒日本的財政投融資經驗,首先,我國財政投融資體制的創新,不是回歸“大財政”,而是在重視資本市場投融資的基礎上,發揮財政投融資的獨特作用:(1)發揮財政直接投融資的杠桿作用,即用財政對基礎產業等的適度投資,引導社會資本投資。人們普遍認為,政府直接投資對私人資本投資具有“擠出效應”,但這適應于競爭性領域。對于投資收益小、社會效益大的非競爭性領域,如果沒有政府直接投資搞基礎建設,如通路、通電和通水等,減低企業的創業投資成本,就不可能吸引社會資本投資,從這種意義上講,政府對公共產品的直接投資,對社會投資具有“擠入效應”。(2)發揮財政投融資的先導作用。即要通過政府作出統一的財政計劃和投資等手段,促進國家高科技的發展。如美國政府在二戰中組織實施了研制原子彈的“曼哈頓計劃”,耗資20多億美元,動員了12.5萬多工作人員參加。60年代的“阿波羅登月計劃”,政府投資達300億美元,40萬人和近萬家公司以及120多家科研機構共同參與研究和開發。80年代以后,美國的“星球大戰計劃”、歐洲共同體的“尤里卡計劃”,日本政府制定的“振興科技發展計劃”等,這些計劃的開發和組織實施對國民經濟的發展有著至關重要的影響,又帶動國家產業結構進行相應的調整和改造。一個國家的領先科技和先導產業,往往需要利用政府統一的90%的資產、70%的貸款仍給了國有企業。二是國有企業投資布局廣,缺乏財政計劃和投資來領航,否則,分散的社會資本自身是無法實現科技創新、產業升級換代的歷史任務的。(3)發揮財政投融資促進產業優化的作用。產業的優化涉及三方面內容:一是產業合理化,中心是解決現有產業的重組和關聯產業的協調問題;二是產業結構的高級化,中心是解決新興產業或先導產業的發展和現有產業技術結構問題;三是產業組織合理化,中心是解決企業規模結構,特別是大中小企業之間的關系問題。在市場經濟中,產業優化的主體應是企業自身,但一定要得到政府的扶持,政府要加大對國家鼓勵發展產業的資金支持,如為高新技術企業提供財政貼息和貸款擔保;適當降低高新技術企業的增值稅稅率,或實施消費型增值稅;對高新技術企業的固定資產設備投資實施抵扣;有選擇地使用加速折舊、投資抵免、稅收優惠等,引導原有企業二次創業和產業升級等。
其次,創新的財政投融資體制不同于計劃體制下的投融資體制。這主要表現在三個方面:
一是財政投融資的功能定位上,創新的財政投融資的規模和范圍被控制在不妨礙市場機制作為資源配置基礎性手段的限度內,成為矯正和彌補“市場失靈”和市場低效率、促進經濟社會健康發展的重要工具。
二是財政投融資活動方式上,創新的財政投融資活動雖然也要借助于政府的威力,但要盡可能采用市場方式運作,如招投標、資信等級管理等。三是財政投融資資金來源上,創新的財政投融資資金來源要突破單一的財政預算安排,拓展多元化的以國家信用為擔保的國內外債券、國內外貸款等。
第三,創新的財政投融資活動不同于一般的財政支付活動。雖然創新的財政投融資活動也是從屬于財政收支活動,但只有以資金支付為起點,以廠房建成、設備安裝完畢、生產經營活動開始等資本新增,或者說是生產條件的具體形成為結束的過程,才算是財政投融資活動,否則,如果只有貨幣價值形態的支付活動,而沒有形成社會生產條件,只能算是一般的財政的支付活動,而不是財政的投融資活動。
第四,創新的財政投融資活動不同于一般的信用活動。雖然財政投融資是信用體系的組成部分,但它以政府信用籌集資金,在資金運用上體現出政策性和有償性的高度統一。即財政通過發行各種公債和金融債券、國家預算安排等來源籌集到的資金,在投資上主要是貫徹實施政府特定的經濟和社會發展政策,不以盈利為主要目的,但要求收回本金并收取一定的使用費用。
三、財政投融資體制創新的內容
1.財政投融資制度創新。在計劃經濟體制下的“大財政”,名義上的集權管理,已被實質上各地區、各部門所肢解,各部門、各地區在本部門、本地區的利益的驅動下,投資盲目擴張,并倒逼中央政府投資的擴張。在轉軌時期,財政的不斷“放權讓利”,不但削弱了財政對國民經濟的投融資能力,也使財政和金融職能錯位,國有銀行成為“第二財政”,國有銀行和國有企業之間盲目投融資,不斷積累著“投資取向與市場需求相悖———企業效益降低———銀行呆壞帳增加”的過程。尤其是目前,在政府預算投入不足,專業銀行轉向盈利性投資的空缺中,更是沒有哪一方能承擔起統籌經濟建設的重任。因此,財政投融資制度的創新,在于重建集權化的財政投融資體系,即嚴格按照公共需要和宏觀政策意圖,把每年的各項財政投融資來源,及資金使用規模、具體使用項目、各項資金使用的條件和使用收費等等,都象國家預算一樣,明細編入計劃,即財政投融資預算。這種預算與政府公共預算不同點在于,財政投融資預算編制計劃后,只送國務院批準,呈人代會備案,人代會只對計劃實施日常監督,而不審批,以保持投融資運作的靈活性。同時,財政投融資預算的實施,要通過資金委托———資金管理———資金運用三分離的投融資體系,明確委托———關系,確立人格化的投融資主體和監督主體,使資金的供、管、用之間產權清晰、責權明確,任何一環都不能無償動用資金。
2.財政投融資活動創新。財政投融資活動范圍不限于國有經濟,而是不論經濟成分,只要是公共需要或宏觀政策調控需要,都可以直接投融資或間接投融資,具體為:(1)純公益性的項目,如國防、生態、環保、防洪排澇、文教、醫療保健、城市道路等,屬于按國家預算安排項目,產出服務無償提供,連日常經營費用和修理費用也要從外部補充。(2)提供準公共品的項目,財政投融資的原則是,內資以債券、BOO(建設—擁有—經營)、BOOT(建設—擁有—經營—移交)和PPP(私人建設—政府租賃—私人經營)為主,外資以TOT(移交—經營—移交)為主。如以巨大的基礎設施存量資產的未來收益為保證,發行行業(電力、水利、交通等)債券;以特許權經營方式向民間或國外開放基礎設施市場等。(3)關系國計民生的關鍵行業、先導產業、自然壟斷、風險和不確定性大的領域,財政要直接投融資于基礎性研究和開發活動,同時扶持大企業,推動科研院校與大企業的合作開發,建立起以國有大企業為依托的投融資體系。(4)一般性行業,財政的投融資要與國有經濟的戰略性重組緊密相接,國有企業要依托大公司、大集團的力量,推動經濟結構調整和技術進步。即要退出資金規模和技術要求不高、進入壁壘較小的行業和產品生產領域,要扶持支持并把資金集中到關系到國民經濟命脈的自然壟斷型和技術資金密集型產業的大公司、大集團。但應注意,在一些衰退產業,特別是資源枯竭性產業,但又是國計民生需要的產業,應主要由政府直接或間接投融資,扶持企業重組、尋找新的經濟增長點。
3.財政投融資機制創新。在市場經濟中,投融資的低效率是制約經濟高效益運行的源頭。因此,提高財政投融資效率,是財政投融資創新的核心問題。適應市場經濟發展需要,我們要逐步建立起效率型的財政投融資機制:(1)動態的資金流動機制。隨著經濟形勢的發展,財政投融資活動范圍和方式不是一成不變的,如目前的一些壟斷企業,可能是未來競爭激烈的非壟斷行業,所以,財政投融資的領域不能固定在某一行業或產業,而是隨著經濟形勢的發展而不斷調整,如對一些新興的產業或先導產業,政府首先要加大對其基礎性研究與開發活動的投融資,等新興產業或行業一旦形成生產能力,以政府為主的投融資要讓位于以企業為主的市場投融資,政府要依托已經進入該產業或行業、并達到規模經濟要求的企業進行投融資,并創造條件和扶持社會資本的規范進入。而這時,財政投融資的重點又要轉移到新的新興產業或先導產業。(2)多層次的財政投融資風險責任分擔機制。財政投融資最大的風險源自財政投融資的產權責任模糊。財政投融資成為社會主義市場經濟投融資主體,是來源于政府的政權行使者和國有經濟的代表者雙元身份和政府的社會管理和經濟管理的雙重職能,這雙元身份和雙重職能在具體實施中,容易被簡單地運用行政手段所混淆,致使財政投融資活動與行政權力結合在一起,產生低效率和腐敗。因此,為減小財政投融資風險,要通過委托和關系,明確資金托管、資金管理和資金運用三個層次的產權關系,落實各個投資主體的責權利,形成E.C.菲呂博騰所定論的產權機理,即“產權安排確定了每個人相對與他人時的行為規范,每個人都必須遵守它與其他之間相互關系,或承擔不遵守這種關系的成本。”(3)財政投融資和市場投融資的協調機制。這主要包括三個層面,一是財政投融資活動要嚴格遵照市場經濟的信用原則,對財政投融資資金進行流動性、安全性管理。具體在現實中,財政投融資不能唯成分論,凡是國有經濟,就“撒胡椒粉”式地實施平均主義投融資,或對已經扭虧無望的國有企業仍一味地“扶貧幫困”,發放“安定團結”貸款等。而要以社會經濟效益高低來決定投融資領域,凡是能夠支撐經濟增長的要素,無論是什么經濟成分,只要是符合財政投融資扶持的條件,財政投融資都可進入,尤其要選優擇強扶持,從整體上增強我國經濟在國際市場上的競爭力。二是雖然財政投融資體制強調自上而下一致的政策導向機制,但必須借助市場投融資體制,實施市場化的投融資活動。同時,財政投融資的政策性導向,要對市場投融資的方向、規模、時間發揮引導效應,使市場投融資逐步納入到國民經濟良性運行的軌道上,減少盲目性和短視行為。三是在投融資項目選擇上,市場投融資活動要優先參與競爭,凡是適應從其他來源獲得資金的項目,財政投融資活動不應向其提供資金,要把有限的財政投融資集中安排到國民經濟發展不可缺少、但經濟效益外溢、投資規模巨大、風險高、個別資本難于或不愿意承擔的低效益或根本無效益的領域。而且,在必須使用財政投融資扶持和發展的領域,財政投融資要注意更多體現政府的經濟長期戰略,注重宏觀平衡和結構均衡領域。
四、財政投融資體制創新的基礎條件
我國傳統的財政職能是建立在計劃經濟體制下,強調財政統收統支、統一調度社會資源與統一分配生產成果,在具體實施中,往往采用行政命令手段貫徹財政政策,相應,財政投融資以行政導向覆蓋了國民經濟的方方面面,投融資效率低。
隨著社會主義市場經濟的發展,市場已經在社會資源配置中發揮了重要作用,以財政為主體的統一調度社會資源的局面不復存在,財政職能轉變為優化資源配置、公平收入分配和穩定經濟增長等方面,這是以市場功能的充分實現為前提,并以彌補市場缺陷為己任,必須在尊重市場機制作用的前提下,運用市場手段進行政策調節。這種職能的轉變為財政投融資體制創新提供了基礎條件,主要表現在財政職能實施的法制性、效益性、主動性和協調性上:第一,以法律規范財政活動的合理界線,并在法律的范圍內實施財政職能。具體講,財政活動必須通過立法或相應法律程序的批準,政府才能據以征稅和支用所需款項,否則政府無權征用一分一厘錢款。因此,財政活動(包括財政投融資活動)必須按法律程序審批確立的計劃,即國家預算和財政投融資預算來執行,一切財政資金要納入國家財政的統一的復式預算管理體系中,不能存在任何形式的超越法制規范界線的強權資金運營,如“部長基金”、“省長項目”等。第二,建立有效率的財政。要適時地從提高兩個比例為中心轉向強化財政政策調控;從利益平衡轉向目標管理;從基數法轉向零基預算;從傳統的收支平衡轉向職能收支,以職能確定收支范圍,同時吸收國際上現代財政定量分析和模型運用的新技術,科學規范財政的收支行為和結構,以提高財政效率。第三,政府掌握財政政策運用的主動權并能有效的控制財政政策運行。即通過強化公共財政職能,主動為社會經濟運行降低成本;通過規范財政投融資預算,收縮財政投資戰線,促進國有企業的扭虧增盈,積聚財政調控經濟運行的財力,使國家主動地運用預算赤字、政府采購、稅收等手段調控經濟運行。第四,財政政策的實施必須與其他宏觀調控政策配套實施。這不僅要求各種宏觀政策如財政政策、貨幣政策、產業政策、投資政策和消費政策等協調連動,而且要求各種政策實施的時機、力度、方向、方式等的有機配合,尤其要保證財政投融資資金的運用與財政政策、貨幣政策、產業政策等對接。
