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【摘要】現行財政體制的諸多內容仍不能適應市場經濟體制的要求,重要表現就是財政制度的內容與市場經濟內在的公平競爭原則相悖。今后,產業政策、區域經濟政策等宏觀經濟政策的制定,應充分考慮宏觀經濟政策對公平競爭所造成的危害,應充分考慮這些政策的實施是否能收到預期的收益及這些收益能否彌補因公平競爭原則受損而導致的社會福利損失。

【關鍵詞】財政體制；財政政策；競爭；沖突；協調

【正文】

一九九四年財政體制改革的功效不容否定。但同樣不容否定的是,現行財政體制還存在許多亟待解決的問題:如財政收入占GDP的比重過低;財力不足,預算外資金過多,管理不規范;政府采購制度與國際慣例相差較大;轉移支付制度不規范、不科學;財政法制化程度不高,缺乏一個完整的法律體系。[1]針對如上缺陷,近幾年學術界就如何完善財政體制進行了認真探討:既有從宏觀層面對財政體制改革的總思路如改革的指導思想、基本原則、目標和任務等進行勾勒的,也有從微觀層面就單項財稅制度如財政轉移支付制度、所得稅制度等進行具體而微設計的;既有對發達國家的財政體制進行研究,為我國財政體制改革提供借鑒經驗的;也有從國際慣例、從“入世”角度對我國財政體制的完善提出具體對策的。本文擬從競爭法的角度對財政體制的缺陷作一反思與檢討,并以此為基礎,就如何完善現行財政體制提出一管之見。

一競爭法是調整競爭關系與競爭管理關系的法律部門。競爭關系,即市場主體間在競爭過程中形成的社會關系,而競爭管理關系則指國家職能部門在依照職權監督、管理市場競爭過程中所形成的社會關系。財政體制是一國財政制度的總稱,它由各項具體法制制度如稅收法律制度、政府采購法律制度及轉移支付制度等構成。從法律層面考察,這些制度屬于財政法范疇。財政法屬于宏觀調控法,與作為市場規制法的競爭法沒有必然聯系。

但將財政法與競爭法置放于健全社會主義市場經濟體制這樣的歷史背景考量,我們發現,兩者間的聯系客觀存在。系統論認為,“什么事情都是一個系統,而且有一個結構。而這個結構之中存在著相互作用”。“處理一個問題,必須把這個問題有關的部分聯系起來考慮”。[2]競爭法與財政法雖屬于兩個不同法律部門,但它們同屬于經濟法,同屬于市場經濟法律體系的組成部分。競爭法以排除、限制、禁止不正當競爭和壟斷,保障優化資源配置所必需的公平競爭秩序不被任何強力破壞為己任,而財政法則以規范國家財政收入、支出及財政管理活動,確保國家財政收入分配功能、宏觀調控功能、監督功能的實現為己任。兩者相輔相成,共同為市場經濟體制的建立與完善服務。但比較而言,競爭法在市場經濟法律體系中更具有基礎法地位,這是由競爭機制在市場經濟中的地位與作用決定的。市場經濟是競爭經濟,市場對資源的優化配置只有通過競爭機制和價格機制的作用才能實現。如果競爭機制不完善,那么,市場經濟就不可能真正建立起來,市場配置資源的功能優勢也就無以發揮。競爭法的基礎法地位,要求其他法律制度特別是保障政府干預的宏觀調控法如金融法、財政法、產業法等不得含有嚴重違犯競爭法原則的內容。

二根據競爭法基本原則尤其是公平競爭原則,對現行財政法律制度的內容予以考察,不難發現,許多內容不符合公平競爭原則的要求。

第一,差別稅率不符合公平競爭原則的要求。差別稅率,即國家對同類納稅義務人設定不同的稅率。我國稅收法律制度的差別稅率大致有四種:不同所有制企業的差別稅率;內資企業與外商投資企業的差別稅;不同地區企業的差別稅率;不同行業或不同產業的差別稅率。第一種差別稅率在1994稅制改革以前較普遍,稅制改革后,隨著內資企業所得稅稅率的統一,已基本消除。當前稅制中的稅率差別主要是后三種,其中又以內資企業與外商投資企業的稅率差別和不同地區間企業的稅率差別較常見。《外商投資和外國企業所得稅法》(1991)對外商投資企業給予了許多稅收優惠,如減半征收所得稅、“二免三減”、再投資優惠等。這是外商投資企業與內資企業稅率差別的主要例證。不同地區企業的稅率差別,可從《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》(2000)中略見一斑。該《通知》規定,設在西部地區的企業可享受下列稅收優惠政策:對國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業,在一定期限內,減按15%的稅率征收企業所得稅;民族自治地方的企業經省級人民政府批準,可以定期減征或免征企業所得稅;新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業,企業所得稅實行兩年免征,三年減半征收。稅率差別有某些合理性,如給外商投資企業稅收優惠可低成本、低風險吸引外資;對設在西部地區的企業給予稅收優惠,可吸引投資者到西部投資,從而促進西部地區經濟、社會與文化的發展,縮小東西部地區的差距;對不同行業或不同產業給予稅收優惠,可以優化產業結構、提升產業國際競爭能力等等。然而差別稅率的缺陷也非常明顯。公平競爭原則要求一切市場競爭主體享有同樣的權利,承擔同等的義務。稅收是企業承擔的最主要義務,按公平競爭的要求,所有企業擔負的納稅義務應該是平等的。體現在稅率上,就是稅率的統一。如果稅率不統一,就違犯了公平競爭原則。

第二,建立在基數法基礎上的過渡期財政轉移支付制度,不利于異地間企業的公平競爭。財政轉移支付制度是現代市場經濟體制中用于處理中央與地方政府財政關系的基本制度,其主要功能是平衡中央與地方政府間、地方政府間的財政收支不平衡和發展差距。從本質上說,財政轉移支付制度與公平競爭原則并不相悖,相反,它在一定程度上還具有促進企業公平競爭實現之功能。盡管這種功能并非由制度創制者刻意設計,但它客觀存在。因為財政轉移支付制度能促進欠發達地區交通條件、教育條件、醫療衛生條件的改善,促進政府公共服務水平的提升,從而使欠發達地區的企業能享有與發達地區的企業基本相同的生產經營環境和生產經營條件,使自然條件、歷史條件等客觀因素引致的欠發達地區與發達地區企業競爭不平等的現狀得以改變。

現行財政轉移支付制度是以基數法為基礎的過渡期轉移支付制度。這種制度非但沒有促進地區之間的發展平衡,反而使地區差距不斷擴大。原因在于:(1)稅收返還的依據是以1993年度地區財政收入為基數,而不是采用世界各國通用的因素法(即根據經濟發展水平和財政能力等因素確定),形成“富者多返還、貧者少返還,一省一率,一省一額”,加大了地區差距。(2)實施分稅制后,消費稅、增值稅增量的大部分上繳中央,增量的30%留給地方,這一措施的目的在于要逐步增強中央財力,同時也鼓勵地方開辟稅源財力。問題的根源在于地方財政支出增長部分是否有相應潛在收入增長做依托。由于發達地區過去征稅存在“藏富于地方”的普遍作法,其潛力之大自不成問題,而落后貧困地區則相反,其財政自給能力較低、財政缺口較大。在中央拿走增值稅增量大頭后,地方財政更是捉襟見肘。與原有包干制相比,地區自有財力相對下降。同時,隨著時間的推移,中央財政對不同地區在財力上的傾斜和照顧呈遞減趨勢。[3]這使東西部地區的發展差距進一步擴大。

地區差距的拉大,導致生產要素尤其是人力資本和資金在地區間不均衡的流動,即導致人才和資金大量流向財政凈受益較高的地區。這種情勢將使不同地區的企業的產品在技術含量與生產成本等方面產生較大差異,使欠發達地區的企業在與發達地區企業的競爭中處于明顯不利的地位。

第三,事權劃分不清及按所有制性質與行政隸屬關系劃分收入的辦法,導致財政直接投資于民間產品或行業,違犯了公平競爭原則。明確的事權劃分是健全財政體制的基礎。根據國家與市場關系的一般理論,市場經濟條件下的國家,其事權范圍應嚴格限于“市場失靈”領域,即限于提供公共物品、保護宏觀經濟穩定、使經濟外部性內在化、限制壟斷、調節收入和財富分配、彌補市場的不完全性和信息不對稱性等方面,而不得投資于競爭性行業或產業,與民奪利。中國情況比較特殊,國家事權范圍比市場經濟發達國家要寬些。根據中央十四屆三中全會的決定,中央政府管理經濟的職能主要是:(1)制訂和執行宏觀調控政策;(2)搞好基礎設施建設;(3)創造良好的經濟發展環境;(4)培育市場體系、監督市場運行和維護平等競爭;(5)調節社會分配和組織社會保障;(6)控制人口增長;(7)保護自然資源和生態環境;(8)管理國有資產或監督國有資產經營。顯然,投資于競爭性行業或產業,也不應是中國政府的職能。但因現行財政體制事權劃分不清,結果該管的事情沒有管理好,不該管的事情又管了很多。同時,當下實行按企業所有制性質和行政隸屬關系劃分中央與地方企業所得稅收入的辦法,這更加刺激了地方財政資金投資于競爭性行業或產業的積極性。政府投資于競爭性行業或產業與公平競爭原則是不相容的,因為在競爭性活動中,政府只能是競爭規則的制定者,競爭活動的裁判員,它是不能作為運動員參加比賽的。如果裁判員又充當運動員,就違反了游戲規則。

三財政制度嚴重違背公平競爭原則,必然會對一國經濟產生某些消極影響。從經驗層面考察,這種消極影響主要表現在兩個方面:一是外商投資企業在中國市場上不斷做強做大,內資企業嚴重虧損、甚至破產;二是導致地區封鎖。

因內資企業與外商投資企業稅負差別顯著,因此內資企業在競爭中很難與外商投資企業處于同一起跑線上。兩者競爭必須會產生如下結果:外商投資企業在中國市場上做強做大,在許多行業如化妝品、通訊器材、電腦等占據優勢,甚至形成獨占地位。而內資企業要么通過“尋租”渠道享受外商投資企業待遇,要么接受不平等的競爭條件,在殘酷的市場競爭中走上破產或被兼并的道路。地區間差別稅率的存在,使異地間企業不能展開公平競爭。以基數法為基礎的財政轉移支付制度導致地區差距擴大,惡化了欠發達地區的投資環境,降低了欠發達地區的投資吸引力,這些因素反過來進一步降低了欠發達地區財政收入和支出能力。按所有制性質和行政隸屬關系劃分企業所得稅收入加強了地方財政投資于競爭性行業的激勵。為了阻止本地資金、資源流向外地市場,為了阻止外地企業產品進入本地市場與本地企業競爭,確保本地財政收入,各地方政府采取了一種使令“親者痛、仇者快”的手段———實行地區封鎖。

現行財政制度之所以存在諸多與公平競爭相沖突的內容,并導致一些原初不曾希望發生的后果,原因有多方面。最關鍵的原因是財政制度的創制者缺乏公平競爭理念。前文已然指出:“市場經濟是競爭經濟,完善的競爭機制是市場經濟優化資源配置賴以實現的前提條件;公平競爭是市場經濟的基本原則,國家的各項法律制度不能違反這一基本原則。雖然不能強求國家的各項法律制度不得越“雷池”一步,雖然本文也承認國家出于履行優化產業結構、解決地區發展不平衡等職能的需要,不可避免地會制定一些與公平競爭相沖突的財政政策或制度。但筆者仍堅持以下主張:即使是為了優化產業結構或解決地區發展不平衡的需要,財政制度的制定和實施也不能將公平競爭原則完全置之不理。相反,立法機關在制訂產業政策或區域經濟政策時,應充分考慮這些政策對公平競爭所造成的危害,充分考慮這些政策的實施是否能收到預期的收益及這些收益能否彌補因公平競爭受損而導致的社會福利損失。唯有如此,才能使市場經濟體制健康發展。

基于對公平競爭在市場經濟中基礎地位的認知,本文認為,中國的財政體制改革整體上應堅持公平競爭原則,各項具體財政制度的創建與完善,應有利于促進市場主體間包括政府間及企業間的公平競爭。

首先,稅收法律制度的建立與完善應有利于市場主體間的公平競爭。公平原則是各國稅收法律制度的基本原則之一,其內容包括社會公平與經濟公平兩方面,社會公平原指每個納稅人都應繳納相同數額的稅,即稅額絕對公平。現代意義的社會公平指稅負的相對公平,包括橫向公平與縱向公平兩個層面。橫向公平指納稅能力相同的人應負擔相同的稅,縱向公平指納稅能力不同的人負擔的稅負不應相同。經濟公平的內容也包括兩個層面:首先,要求稅收保持中性,即對所有從事經營活動的納稅人,要一視同仁,同等同待,以便為經營者創造一個合理的稅收環境,促進經營者進行公平競爭;其次,對于客觀上存在不公平的因素,如資源稟賦差異等,需要通過差別征稅實施調節,以創造大體同等或者說大體公平的客觀競爭環境。[4]通過對稅收公平原則內容的剖析,我們了解到,公平競爭不僅是競爭法的基本原則,而且也是稅收法律制度固有的原則。堅持公平競爭,不僅僅是競爭法對稅收法律制度的基本要求,而且也是稅收法律制度自身不斷走向完善的內在需要。

其次,財政轉移支付制度的建立與完善應有利于改善欠發達地區的競爭環境,有利于提升欠發達地區市場主體的競爭能力。分稅制財政體制改革,調動了地方政府發展經濟的積極性,同時也強化了地方政府的競爭意識,這正是財政體制改革所期望出現的。因為競爭可促使地方政府提高服務質量、改善投資環境,從而有利于生產要素在地區之間的流動,有利于資源的最優配置。但因自然條件、歷史條件殊異,不同地區間經濟、社會、文化發展狀況各不相同,因此地方政府提供的公共服務水平也有差異,不同地區的投資環境也有差異。這兩方面的差異使異地間企業的競爭條件天生就不平等。政府財政轉移支付制度的目標是,通過一般轉移支付與特殊轉移支付手段,使地區間財政能力均等化,促進各地經濟均衡發展,并最終達到社會公平。盡管財政轉移支付制度并不擔負維護競爭秩序之任務,但這種制度實施的結果客觀上可以改變欠發達地區市場主體的競爭條件。如果我們在建立或完善轉移支付制度時,也將改善欠發達地區的競爭環境,提升欠發達地區市場主體的競爭能力作為一項目標考慮,則可使原本作為“輸血”機制的財政轉移支付制度具有“造血”功能,并反過來促使轉移支付之目標更容易實現。

最后,政府采購制度的建立與完善應體現公平競爭原則。政府采購是各級國家機關、實行預算管理的事業單位和社會團體,使用財政預算內資金和預算外資金等財政性資金,以購買、租賃、委托或雇用等形式獲取貨物、工程和服務的行為。對于政府采購行為,本來應由專門的政府采購法來調整,而不由競爭法調整。但現代社會政府采購數量大,具有“買方壟斷”性。因此,各國或在政府采購中規定政府采購必須遵循公平競爭原則,或直接將政府采購納入競爭法的調整范圍。如德國就把政府采購作為《反限制競爭法》(1998)的重要組成部分。我國的政府采購已具有相當規模,而與之配套的法律制度卻極不完善且十分零散。鑒于政府采購實踐中存在許多問題,因此,學術界有許多學者建議盡快制定政府采購法,以完善政府采購制度。對此,應予充分肯定。本文要特別強調的是,中國的政府采購,必須貫徹公平競爭原則,因此,在政府采購立法時,要將公平競爭原則作為政府采購的基本原則寫入政府采購法。

【注釋】

[1]王健.現行財稅體制存在的問題及其改革的政策取向[J].經濟研究參考,2001,(19).

[2]吳世宦.法治系統工程學[M].湖南人民出版社,1988.3.

[3]郝春和.財政轉移支付制度與區域發展政策[J].財經理論與實踐,1997,(5).

[4]曾國祥,龔渾文.論稅收四原則[J].財貿經濟,1999,(12).