前言：本站為你精心整理了鄉鎮財政體制創新管理范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

最近，就鄉鎮一級財政是否有存在的必要這一議題，財政界、學術界有很多專家學者發表了高見。的確，現行鄉鎮財政體制的弊端和財政困難問題越來越受到社會的關注，這一問題如不解決容易演變成為影響政局穩定的重要因素。但我們認為，以我國幅員遼闊和正處于改革發展關鍵階段的實際，五級財政體系在相當長的時期內應保持穩定。對其中比較突出的鄉鎮財政問題，只能從問題產生的原因著手，尋求管理體制調整與創新的思路。本文擬結合黃岡市部分鄉鎮的實際，通過分析現狀，剖析原因，提出相應的對策建議。

一、現行鄉鎮財政體制的主要弊端

同全國、全省財政體制改革的步伐相一致，黃岡市鄉鎮一級財政機構的設置始于1983年，經過財稅分設和撤區建鄉（鎮）后，鄉鎮財政于1987年開始打破統收統支的格局而形成雛形。十幾年來，鄉鎮財政體制經風歷雨，大體有三個階段的重要變化：1998—1990年，隨著鄉鎮政權的完善，鄉鎮財政實行了“核定收支、比例分成”的分灶吃飯管理體制；1991—1993年，對分灶吃飯體制進行完善，實行的是“核定收支基數，收支包干，遞增上交或定額補貼，短收超收自理”的管理體制；1994年以后，各地按照分稅制財政體制改革的要求，開始實行“劃分稅種、核定收支、增收分成、短收自補”的管理體制。這一體制實際上是一種包干體制和分稅制并存的“雙軌制”。盡管在執行過程中，各縣市根據經濟發展進行了一些調整，但其實質仍體現在兩個方面：

一是在“核定收支、收支掛鉤”的基礎上，分別實行定額上交、遞增上交、定額補貼和超收分成。如麻城市對經濟基礎好、中、差三個檔次的鄉鎮，分別實行遞增上交、定額上交、定額補貼和超收全留的政策；羅田、黃梅和浠水三縣實行“核定收支基數，收入全額上解，支出同比例撥付，收支整體掛鉤，超收分成”的政策，一定三年不變；紅安縣則依靠煙財政的支撐，對全部鄉鎮區分情況實行定額補貼。在收支基數的確定上，各縣市采取的方法也不盡一致。如武穴市1999年至今的鄉鎮財政體制，收入基數以1997年決算收入的25%、1998年決算收入的50%和1999年預算收入的25%計算；支出基數則以1998年底財政、編委共同核定的供給人員編制為依據。英山縣2000年鄉鎮收入基數以1997一1999年收入任務平均數的30％、1997一1999年收入實績平均數的30％和1997一1999年收入基數平均數的20％、2000年預算任務的20％等四項合計數平均遞減3％后，再按收入規模分檔、按比例增長后作為當年收入基數。

二是對稅費種類進行劃分，確定鄉鎮收入范圍。英山縣明確鄉鎮財政包干收入的范圍包括：鄉鎮范圍內的國稅、地稅部門征收的工商各稅（不含中央和省級收入）和財政部門征收的農業稅（正稅部分）、農業特產稅。在鄉鎮的縣直國有企業所得稅、特產稅、耕地占用稅、契稅、農村教育費附加、國資非轉經收入，不進入鄉鎮收入基數和參與分成，但納入年終目標考核。武穴市明確鄉鎮收入范圍包括：鄉鎮級企業所得稅、營業稅、個人所得稅、房產稅、土地增值稅、車船牌照使用稅、屠宰稅、農業稅、農業特產稅和契稅；鄉鎮與中央的共享收入，即增值稅的25%；鄉鎮與省、市的共享收入，即城鎮土地使用稅的30%、耕地占用稅的55%，印花稅的80%，城市維護建設稅的90%；資源稅的50%。

總的來看，現行鄉鎮財政管理體制打破了原來苦樂不均、鞭打快牛和縣市財政包攬過多的格局。鄉鎮財政也逐步成為一級實體，較好地調動了鄉鎮發展生產、組織收入、管理支出和自求平衡的積極性，為基層政權建設和社會進步發展起到了重要保障作用。但是，鄉鎮財政畢竟誕生時間不長，獨立性差，現行體制受到諸多因素的制約，很不完善，突出表現為“四個不對稱”：

1、與分稅制的改革要求不對稱，上下級財政之間的利益沖突日漸加劇。一是稅種劃分過亂，分稅分灶不徹底。鄉鎮沒有主體稅種，消費稅全額上劃和增值稅75%上劃中央后，鄉鎮只有稅源分布散、征管難度大、征收潛力小的一些小稅種，再經過省、市、縣層層分成和調控后，真正能為鄉鎮所有的只有農業四稅的一部分和工商稅的一些零星稅收，并且各縣市之間差異較大，稅種劃分、資金留解比例各異。浠水縣洗馬鎮僅財政部門征收的農業四稅和教育費附加等收入為488萬元，而縣財政對該鎮的人頭經費包干基數僅為234萬元，如果算上國、地兩稅收入，該鎮財政對縣以上各級財政的貢獻率高達56%以上。二是鄉鎮上交過多，轉移支付不規范。在被調查的21個鄉鎮中，多數鄉鎮在體制結算上實行的是分稅收入服從包干基數的辦法，除了上劃中央和省級收入外，均向縣市級財政作了貢獻。鄉鎮財政收入以農業和小型工商業為支撐，但本級財政收入仍只占全口徑財政收入的50%—90%。2000年，黃岡市鄉鎮一級上劃中央收入近1.4億元，比1994年增加0.7億元，按照1：0.3返還系數綜合返還率計算，凈上交6000多萬元。鄉鎮財政不僅對中央作了貢獻，而且對縣市級財政作了大貢獻。據對武穴市“兩鎮一處”的統計，2000年共實現全口徑財政收入2408.23萬元，但本級收入只有1586.54萬元，僅占65.88%；完成支出1166.67萬元，僅占全口徑收入的48.44%。可以說，正是由于延續了“雙軌制”，縣市級財政將一部分上交轉嫁給了鄉鎮，鄉鎮為中央財政和省市縣財政作了大貢獻，中等以上經濟狀況的鄉鎮凈上交的比例普遍占到全口徑財政收入的50%（見表一）。從這個角度看，分稅制并沒有體現其“雙贏”特征，富了中央，卻窮了地方，尤其是窮了鄉鎮。

表一：部分鄉鎮2000年上劃、上解收入情況統計表單位:萬元

2、與財權、事權相統一的基本原則不對稱，鄉鎮財政處處被動。鄉鎮政府作為最基層的政權機構，理應具備相應的財權、事權和人權。但事實上，鄉鎮現有的財權、事權和人權與政權要求極不對稱。從財權上講，可供使用和統籌調劑的財力極為有限，收入政策和支出標準全都是上面說了算，收入定死了基數，支出范圍仍與舊體制基本相同，在財政收入增長速度年年人為高速增長的情況下，鄉鎮不僅難以享受超收分成的好處，相反要為完成收入計劃以包干基數彌補缺口。不僅如此，多數縣市對鄉鎮的財政體制一定三年，三年之間不管發生多大的收支變化，包干基數都不能改變，其結果只能是苦了鄉鎮。從事權上講，“上面一口針，下面千條線”，鄉鎮所承擔的行政管理和社會服務的事務一應俱全，尤其是基礎教育、計劃生育、社會治安、防汛抗旱、衛生醫療、街道建設和生產發展等，都需要去組織落實。從人權上講，鄉鎮的絕大多數部門都是縣市直部門的垂直與延伸，鄉鎮既管不到人員增減調配，又管不到收費納稅，卻要負責其支出上解。這樣的行政管理體制，使鄉鎮財政對多數部門的預算外收入難以干預，對稅務部門完成征管任務難以協調。在“三權”分離的情況下，鄉鎮政府行使職能很大程度上依賴于縣市一級的決策和調控，鄉鎮財政實質上也成為縣市財政的附屬物，處處被動應付，其基本職能難以發揮。

3、與“分灶吃飯”的基本屬性不對稱，鄉鎮國庫形同虛設。鄉鎮國庫作為最基層的一級國庫，是與分灶吃飯的財政管理體制相匹配的。據統計，黃岡市88%的鄉鎮建立了國庫經收（）處，并基本建立了核算網絡，能夠辦理財政收入解納和預算撥款業務。但在調查中我們發現，鄉鎮國庫運行存在兩大突出問題：一是建而不用。如浠水縣的一些鄉鎮解繳財政收入直接與縣級國庫打交道，鄉鎮國庫名存實亡。二是運行不規范。一些鄉鎮國庫在科目設置、帳戶管理、收入匯繳和資金撥付上不符合政策要求，會計核算質量低下，不僅不能協助征收機關組織各種財政收入，監督提高收入運行質量，及時編報縣市國庫規定的各種表格，相反為了完成任務、體現政績，不惜造假“空轉”，喪失了應有的職能作用。

4、與“一級財政”的基本職能不對稱，統籌調控和監督管理職能弱化。鄉鎮財政作為一級財政，理應保持預算收入的完整性和預算支出的規范性，但由于行政體制和財政體制的“半拉子”狀態，造成鄉鎮財政職能缺位和或弱化。具體表現為“四難”：對預算內外收入難統管，對部門利益難調控，對部門行為難監督，對違法違紀行為難處理。一方面，工商、城建、土地等許多非鄉鎮預算單位，本是鄉鎮預算外收入的大戶，但因為是垂直管理部門，鄉鎮財政無法監管。即使一些鄉鎮推行了“零戶統管”，也難以改變這種部門分割的局面。據蘄春縣某鄉鎮調查，從鄉鎮企業、村組和農戶的負擔中，測算到預算外資金總量相當于預算內收入的2倍，但實際上反映到鄉鎮財政帳面上的，僅占50%左右，顯然絕大部分預算外資金通過垂直部門流向了上面。特別值得注意的是，鄉鎮經濟狀況越差，預算外收入越大，而這一部分收入又大都不能為鄉鎮所用（見表二）。另一方面，多數鄉鎮對《預算法》執行不嚴，人大監督流于形式。有的鄉鎮黨政領導為了應對上級檢查和建設“政績工程”，經常臨時增加預算支出或舉借債務，財政部門對這類增支項目應接不暇；有的鄉鎮黨政機關在財政供給不足的情況下，帶頭違紀違規撈錢，如某鄉鎮2000年實現財政收入900萬元，財政預算安排鎮政府80萬元，但該鎮政府全年開支了335萬元，其差額的255萬元，多為攤派、違規收費和挪用專款所得，財政部門對這樣的行為已司空見慣。

表二：部分鄉鎮2000年基金和預算外收入情況表單位：萬元

二、鄉鎮財政困難的表現與成因

目前鄉鎮財政困難簡直到了無以復加的地步，“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，地縣財政勉勉強強，鄉鎮財政哭爹喊娘。”這一民謠比較準確地反映了鄉鎮財政的困境。

㈠、鄉鎮財政困難的主要表現

1、收入征管異常艱難。突出表現在三個方面：一是收入計劃增長過快，脫離稅源實際。各縣市除城關鎮和個別建制較大的重點鎮之外，多數鄉鎮缺乏較多的經濟增長點。但是，近幾年縣市財政收入年遞增率均在10%以上，嚴重脫離了發展速度明顯減緩的經濟基礎。特別是由于農村流通資金越來越困難，糧食作價低，農民收入少，消費需求不旺，土地政策未解凍，因此農業四稅相對穩定，國稅、地稅收入增長緩慢。二是減負得力和稅源分散影響征管。一方面是農民減負力度加大，農業稅、特產稅和屠宰稅的征管辦法逐步得以改變，農村有40%的農戶主要勞力外出打工、經商，土地拋荒現象比較嚴重，要增加稅負難上加難；另一方面，稅收征管手段比較原始落后，面對千家萬戶征管稅費，難度可想而知。特別是有農民減負利劍高舉在上，財稅部門遇到抗繳、拖欠稅費的“硬釘子”時，除了放棄別無他法，否則出了人命官司，誰也擔當不起。洗馬鎮41個村歷年欠繳稅費480萬元一直難以清收，2001年又發生新欠。三是債務負擔和收入泡沫影響征管。由于前幾年借貸墊稅較多和財政支出政策不到位，造成財政收入因債務抵扣大幅“縮水”。浠水縣洗馬鎮2001年9月前已完成為338萬元的農業四稅任務，但實際征收的現金和實物只有211萬元，占任務的62.4%。余下的部分是再不可能收起來了，因為其中的120萬元為鄉鎮借款憑證抵交，77萬元為縣財政以包干基數抵扣。

2、收支矛盾異常突出。一方面，當前鄉鎮財政收入增長潛力小、征管難度大、成本高，指望多收多超不現實。另一方面，由上面出臺、鄉鎮執行的增支政策極多。由于機構膨脹，供給人員劇增，工資調整頻繁，教育、計生、農業等部門的法定支出增長具有剛性，因此鄉鎮財政收支矛盾日趨尖銳。據測算,鄉鎮收入增長與支出增長的比例達到1:2.3，收入的增幅遠遠趕不上支出的增幅。在此情況下，要保教師工資上劃，鄉鎮財政就只有虛列收支、掛帳、欠發工資或者舉借新債了。以羅田縣匡河鄉為例，該鄉2001年可用財力滿打滿算只有114萬元，其中體制包干91萬元，企業上交12萬元，部門創收3萬元，“五統”手續費8萬元；而最低支出需要192萬元，其中干部工資132萬元，辦公、會議、交通等各類經費60萬元。“日子難過年年過”，資金缺口80萬元自然是要“再想辦法”。但值得說明的是，在各鄉鎮年年“收支平衡”的假象后，隱藏了巨大的收支缺口，隱性赤字是普遍現象。

表三：部分鄉鎮2000年財政供給和收支平衡情況表單位：人，萬元

3、債務負擔異常沉重。調查中我們發現，羅田、英山兩個山區縣鄉鎮負債遠遠少于沿江縣市。英山鄉鎮負債總額為3000多萬元，羅田為1450萬元，而沿江縣市平均每個鄉鎮的負債即在1000萬元以上。洗馬鎮僅鎮政府直接負債就達1500萬元，在全縣還算少的，目前仍以每年100萬元以上的速度遞增。據了解，鄉鎮債務的形成有許多方面的原因。一是政府借貸辦企業、建基地而效益不佳；二是“普九”達標搞硬件建設；三是借貸完成稅費上交或墊付利息；四是年終兌現欠發工資；五是興建街道、道路和治理江河干堤。浠水縣40多公里的長江干堤加固沒有納入國家計劃，主要靠地方財政投入和向農民集資，僅此一項，部分鄉鎮增加負債100萬元以上。還有的鄉鎮因為政府運轉困難而被迫借債。問題還遠不止如此，不僅鄉鎮財政負債余額巨大（見表四），鄉鎮政府也另有債務，村組負債同樣觸目驚心。黃岡市村平債務46萬元，羅田縣村級負債總額達1.2億元，其中僅小學樓房建設負債即占53.3%。鄉村兩級債務纏身，嚴重影響了財政收入的穩定增長，加劇了干群之間的矛盾，預示著鄉鎮基層政權的重大危機：村里“撐”不住，鎮里“鎮”不住。

表四：部分鄉鎮財政2000年負債余額統計表單位：萬元

4、發展功能異常脆弱。要吃飯就沒有錢搞建設，要建設就只能讓工資欠帳。由于保工資、保運轉困難，鄉鎮財政無力安排基礎設施建設和企業發展投入，無力支持生產、經營和流通條件條件的改善，無力提高農業生產抵御自然災害的能力。近幾年部分鄉鎮雖然搞了一些交通、城建等基礎建設項目，也搞了一些多種經營基地和農業綜合開發項目，但主要靠集資，靠借債，靠向上爭取專款。調查中我們發現，絕大多數鄉鎮預算支出中，基本建設、企業挖潛改造、支援農業生產、農業綜合開發等科目都是空白。

㈡、鄉鎮財政困難的因由分析

1、經濟發展步伐趨緩。近兩年來，由于省市縣各級財政對農業生產、扶貧開發和企業解困的支持力度有減弱之勢，鄉鎮經濟發展遇到了許多困難。一是鄉鎮企業發展陷入困境。由于資金、設備、技術、信息、管理和市場等方面的原因，一些企業曇花一現，在激烈的市場競爭中倒下；一些企業進入“二次創業”但塵埃未定，生機不旺；一些企業未能適應形勢發展進行必要的改制改組，經濟效益較差，財稅貢獻率較低。二是農業經濟結構調整進展緩慢。由于土地流轉困難，農民科技素質仍然較低，市場觀念尚未完全樹立，因此資本營運較少進入農業領域。許多地方種養結構趨同現象嚴重，專業化生產和規模化經營難以開展，農副產品賣難的問題仍然嚴重存在。羅田、英山等縣茶葉、板栗、蠶桑生產盡管形成了產業，但產業化鏈條延伸不夠，加工增效困難，稅收增長速度較慢。三是由于稅費環境仍不寬松，農民消費能力有限，需求不足，個體私營經濟和第三產業雖有發展，但與沿海發達地區相比，其發展規模和速度都有很大的差距。

2、財政體制名不副實。基層反映，現行鄉鎮財政體制過于僵化，沒有從實際出發顧及鄉鎮政權運轉、社會穩定的最低保障水平。尤其是財權與事權不相對應的矛盾，體制上劃不斷增加和轉移支付嚴重不足的矛盾，進一步加大了鄉鎮財政平衡的難度。一些鄉鎮領導對有幾個問題始終想不通：一是中央和縣市一級集中財力過多，特別是縣鄉兩級在收支基數的測算和上交比例的確定上，傾斜縣本級較多，相關政策的制定也完全是縣市占主動，認真聽取鄉鎮意見較少，這在一定程度上挫傷了鄉鎮當家理財的積極性。二是既然要分灶吃飯，就應分清收入級次和稅費征管權限，鼓勵自謀發展，自負盈虧，自求平衡；就應該控制一些職能部門利益的膨脹，糾正將一些屬于鄉鎮管理的權限上劃的行為，改變財權在上、事權在下、財權制約事權、事權拖累財權的不正常現象。三是教師工資上劃應與分灶分稅結合起來，由縣級財政統收統支，而不能是工資來源由鄉鎮負責，支出卻上劃，使鄉鎮預算內財政變成了“半邊財政”。洗馬鎮現有公辦教師450人，按現行體制，縣財政包干的教師人頭經費為229萬元，教師工資上劃至縣財政統一發放后，劃走的收入將遠不止229萬元，屆時該鎮財政困難將進一步加劇。

3、支出政策脫離實際。中央出臺的一系列增支增資政策，就宏觀經濟形勢講，這些政策對拉動內需、刺激經濟發展是效的。但是，由于黃岡鄉鎮財政困難問題由來已久，要用有限的可用財力執行這些政策是不可能的。按照目前干部教師工資人平1萬元算賬，鄉鎮現有財力即使全部用于發工資也難保兌現。前兩次增資，中央通過轉移支付補助了65%，但鄉鎮仍無法補充其余的35%部分。截止目前，還有20%的鄉鎮第一次增資政策尚未落實，大多數鄉鎮對第二次增資政策望洋興嘆。許多鄉鎮反映，這種全國統一出臺、整齊劃一的工資政策，忽視了地方經濟發展水平的差異，也與企業職工和廣大農民的實際收入水平差距過大。就鄉鎮而言，給干部教師頻繁增資不是福音，而是給本來脆弱的鄉鎮財政火上加油。

4、機構建制變動頻繁。首先，鄉鎮黨委、政府三年一換屆，負責人變動頻繁，許多鄉鎮甚至不到任期屆滿就發生人事變動，對經濟發展缺乏總體規劃和長遠目標，對鄉鎮債務沒有明確的化解措施和步驟。有的發展經濟搞急功近利、竭澤而漁，有的熱衷于搞“面子工程”，勞民傷財。有的鄉鎮領導人在思維方式和理財方法上既不能適應市場經濟的要求，又不能發揚勤儉理財、艱苦奮斗的光榮傳統，盲目冒進，什么樣的錢都敢挪、敢收、敢攤、敢借、敢欠，特別是借貸較多而還貸責任不落實，投入大而產出少，造成鄉鎮債務象滾雪球一樣越滾越大。其次，新一輪機構改革開始后，鄉鎮撤并的力度較大，黃岡市鄉鎮總數減少了三分之一，浠水縣甚至減了二分之一，但由于精簡分流干部難，閑置資產變現難，辦公住宿用房緊張，多數鄉鎮遭遇到比撤并前更多、更具體的困難。

5、自然災害影響加劇。黃岡是個農業大市，靠天吃飯仍占主導地位。1997-1999年，黃岡連年遭受特大洪澇災害，沿江鄉鎮防汛抗洪支出陡增，鄉鎮財政收入受到重大影響。僅1998年，沿江鄉鎮因外洪內澇造成損失24億多元，使本來較好的鄉鎮收支形勢急轉直下。2000年和2001年，全市又遭受百年不遇的大旱災，麻城、紅安等縣市塘干田裂，連人畜飲水都發生困難，因旱災減產減收造成直接經濟損失在12億元以上。

三、關于推進財政體制創新，實現鄉鎮財政解困與振興的對策建議

鄉鎮財政困難問題，從現象上看屬于經濟的范疇，但因其引發基層政權不穩和其他許多社會矛盾，實際上已上升為政治問題。2001年7月15日，財政部長項懷誠在西安召開的財政工作座談會上指出：縣鄉財政困難盡管是發展中遇到的困難，但不能掉以輕心。要把解決部分地區縣、鄉財政困難問題，作為“十五”時期財政支持經濟結構調整、縮小地區差距的一項重要任務，予以高度重視并采取切實有效措施，進行綜合治理。要通過調整和完善省以下財政體制，縮小縣、鄉之間財政收入差距，緩解貧困縣、鄉的財政困難。對此，我們認為，要解決鄉鎮財政困難問題，除了要狠抓財源建設、促進經濟發展，必須結合農村稅費改革和縣鄉機構改革的進行，大力推進鄉鎮財政體制和財政監督管理創新。

㈠、走出“鄉鎮財政可有可無”的誤區，確立鄉鎮財政體制創新的思路。鄉鎮財政是我國五級財政管理體系中最基層的一級財政，對鞏固基層政權、保證人民群眾安居樂業具有十分重要的意義。那種認為“鄉鎮財政可有可無”的說法，將鄉鎮財政管理體制的缺陷歸究于鄉鎮財政的建立，存在著極大的片面性，必須予以澄清。一級政府要有一級財政，一方水土要養活一方人。我們認為，對現行鄉鎮財政體制的弊端，要從有利于規范縣鄉財政分配關系，有利于調動各級政府理財的積極性，有利于為農村經濟建設提供穩定的資金來源，有利于把鄉鎮財政建設成職能齊備的一級實體財政等角度出發，狠抓調整與創新，首先，要改變“雙軌制”的運行方式，按照分灶吃飯、分級分稅的原則，科學規范、易于操作的原則，傾斜弱者、兼顧縣鄉兩級利益的原則，合理劃分財權與事權，真正體現鄉財鄉理，鄉事鄉辦，實行完整意義上的分稅制財政管理體制；其次，要適應經濟形勢發展和政權體制變化，按照相對穩定和適時調整相結合的原則，體制期限與鄉鎮政府換屆相一致的原則，實現鄉鎮財政管理責、權、利的統一，充分調動鄉鎮抓發展增收、抓改革節支的積極性與創造性。

㈡、正視“地方稅層層分享”的問題，合理確定鄉鎮財政的當家稅種，建立完善的地方稅體系。要按照分灶、分稅的原則，改變鄉鎮部分稅收層層分享、層層集中的做法，建立相對獨立和穩定的鄉鎮財政稅收體系，把屬于鄉鎮的收入以及有利于鄉鎮征管的稅種作為鄉鎮財政的固定收入，使鄉鎮擁有自己的當家稅種，以此激勵鄉鎮從長計議、培植稅源和自求平衡，提高保障鄉鎮事權支出需要的能力。我們建議，鄉鎮固定收入應包括農業稅、農業特產稅、契稅和鄉鎮級企業所得稅、營業稅、個人所得稅、房產稅、土地增值稅、車船牌照使用稅、屠宰稅等，對其他與中央和省市縣共享稅種，應盡量提高鄉鎮留用比例，原則上留用部分應在50%—80%。其他設置在鄉鎮的縣級及縣級以上的企業稅收，鄉鎮也要分享一定的比例。可以想見，鄉鎮財政固定收入劃定以后，農業特產稅、屠宰稅、土地增值稅、耕地占用稅和營業稅、企業所得稅等稅種將成為鄉鎮財政收入的重要增長點，鄉鎮政府通過引導結構調整、推進資本營運，可以較好地建立起穩固的收入體系。

㈢、科學設計鄉鎮財政體制的體制模式，合理界定鄉鎮財權與事權，劃分收支范圍。鄉鎮財權與事權的劃分，關系到中央和地方各級政府的利益調整，而且必須通過立法、司法、執法和行政等多種手段予以實施。我們認為，中央和省市縣各級政府對鄉鎮應該享有的財權要予以充分保障，對鄉鎮應承擔的事權予以明確劃分，徹底解決鄉鎮責權利相背離的問題，將面向鄉鎮基層和適合鄉鎮管理的人、財、物權下放，真正做到鄉人鄉管、鄉財鄉理、鄉事鄉辦，從根本上強化鄉鎮財政的基本職能，促進鄉鎮政權建設、經濟發展與事業進步。在管理模式上，應根據因地制宜、靈活機動的原則，在劃分稅種、核定收支的基礎上，對不同經濟基礎、不同發展水平的鄉鎮，分別實行定額上交、遞增上交、定額補貼、遞減補貼和自負盈虧的政策；在人事管理上，要打破部門利益至上、條塊分割管理的格局，對那些本該由鄉鎮政府管理的部門，要全方位下放機構、人事管理權，使鄉鎮真正成為一級實體政府；在預算管理上，要保持財政資金的完整性，堅決將各單位的預算外資金全額納入鄉鎮財政綜合預算，統籌分配，規范管理；在支出范圍上，要根據鄉鎮財政承擔的社會管理、公共服務和收入征管、宏觀調控等方面的職能，重點保證鄉鎮干部教師工資和行政、政法、文化、衛生、農林水及其他各項事業支出，以及與鄉鎮事權相關的公共基礎設施建設和維護支出。對基礎教育和一些跨鄉鎮的基礎建設項目，則應作為鄉鎮財政和縣以上各級財政共同負擔的范圍。

㈣、著力轉換理財觀念，推進支出結構調整，逐步建立鄉鎮公共財政框架。一是要按照一級財政、一級預算的要求，統籌政府財力，建立獨立完整的鄉鎮財政預算體系，把土地、城建、治安、計劃生育等各個部門取得的罰沒收入和行政性收費全額納入財政管理。二是要樹立集約理財的觀念，全面推行部門預算、政府采購制度和國庫集中收付制度改革。通過規范部門預算、政府采購預算和社會保障預算的編制程序，細化編制內容，接受人大監督，實行財會集中核算，使財政預算分配趨于透明，政府消費行為趨于規范，資金運行限定在國庫單一帳戶這個唯一渠道。三是要按照小政府、大社會和隊伍精干、服務優質的要求，結合機構改革，大力壓縮財政供給編制，保持在相當長的時期內鄉鎮黨政機關及下屬部門人員編制總數的穩定，從而節減人頭經費和行政管理經費。四是要根據公共財政的基本職能，大力調整鄉鎮財政的供給范圍和支出結構，在保證工資發放和政府機器運轉的前提下，逐步增加對公益性基礎設施建設、社會化服務體系建設、社會保障和農業、教育、科技等方面的投入，優化經濟發展環境。同時，要逐步創造條件，將應由社會和市場承擔投入責任的非公益性事業單位，剝離出財政供給的范圍。

㈤、按照精兵簡政、減負增效的原則，推進農村各項改革，為鄉鎮財政體制的健康運行創造條件。一是要鞏固鄉鎮機構改革的成果，大力裁減財政供給人員，推進人事管理體制改革。重點是通過撤并鄉鎮黨委、政府的內設機構，下放“七站八所”以及垂直部門的管理權限，歸并相近相關職能，實現機構總數和財政供給人數的同步減少；通過加大中小學校結構布局調整的力度，嚴格教師資格管理，確定合理的師生比例，減少教輔人員和后勤服務人員。今后，鄉鎮增加財政供給人員，應在不超過編制總數的前提下，實行逢進必考、公開選拔，以此實現對財政供給人員數量和質量的源頭控制。二是要大力推進財稅征管體制改革，優化征管秩序。我們建議，針對目前財稅機構分設存在的一些矛盾和問題，應推行鄉鎮財政、地稅機構“統一領導、合署辦公、分別管理”的征管模式，以加強鄉鎮財政與稅務部門之間的工作協調，優化財稅部門依法征管的環境，進一步降低征管成本，提高征管效益。三是要大力推進社會保障制度改革，逐步把鄉鎮干部、企業職工和廣大農民納入社會保障的范疇，妥善解決好鄉鎮干部、企業職工的醫療保險、失業救濟、退休工資發放和最低生活水平保障的問題。

㈥、按照區分來源、分別負擔的要求，合理化解鄉村兩級債務，規避鄉鎮財政風險。鄉村兩級債務是目前困擾鄉鎮財政運行的一個核心問題，特別是在加大治亂減負力度和即將推行農村稅費改革的背景下，鄉鎮債務的化解更加迫切，也更加困難。如果化債消腫工作沒有做好，就會進一步擴大債務規模，引發財政危機，造成惡性循環。我們認為，化解債務應從四個方面著手：一是要依據有關法律法規，全面核查清理債務，區分情況，落實償債責任和途徑，列出化債時間表，增強還債還貸的計劃性和主動性。要發動干部集思廣益，采取企業破產清算、受益對象承擔、拍賣資產抵償、清理“三角”關系、高息借貸掛息、安排專款歸還、強制節支還債和呈請上級豁免等多種辦法，分輕重緩急，以付息為主、還本為輔，逐年清償債務，防止債務負擔轉化為財政短收和墊付風險，影響財政平衡和政權穩定。二是要正確處理農民減負與鄉鎮化債的矛盾，依法依規大力組織清收稅費欠帳。要根據數額大小和農民實際承受能力，制訂清欠計劃，分期分批抓落實。三是鄉鎮黨政主要領導政績考核要把任期內化解債務情況作為一項重要內容，并進行嚴格的離任審計，防止鄉鎮政府或財政部門盲目舉債和為企業、個人擔保。四是要加強新借債務的管理，切實增強新建項目和受益單位的償債意識，建立還貸準備金，完善責權利和借用還相統一的債務管理機制，確保不給鄉鎮財政增加新的債務負擔。對政府舉債建設的公益性項目，也要落實項目資金和工程質量終身追究責任制，實行跟蹤審計，發現違法違規違紀問題，要及時、堅決地追究責任。

㈦建立規范的轉移支付制度，傾斜貧困鄉鎮，讓農村休養生息。根據鄉鎮基礎設施建設落后、扶貧攻堅任務較重、歷年積存債務較多而且抗拒自然災害能力較弱的實際，中央和地方各級政府應考慮加大對鄉鎮（尤其是貧困鄉鎮）轉移支付的力度，在出臺增資補貼政策時應對鄉鎮重點傾斜照顧。我們建議，中央在集中地方財力時應將鄉鎮一級排除在外，至少應通過轉移支付將鄉鎮上劃的兩稅全額返還經濟欠發達的鄉鎮。在當前鄉鎮負債較重、運轉困難的情況下，中央應考慮出臺政策豁免鄉鎮因農村基金會兌現而舉借的債務。縣市本級財政也應以自給為目標，逐步削減鄉鎮的體制上交。對鄉鎮體制的調控，應通過科學合理地確定收支基數，著重解決鄉鎮之間的財力不均衡問題。同時，各級財政對鄉鎮的轉移支付可引入獎懲機制和有償使用機制，避免出現“會哭的孩子有奶吃”的不正常現象，以充分調動鄉鎮政府開源節流的積極性，消除鄉鎮對財政補貼的依賴性，增強鄉鎮財政自求平衡的能力。

㈧、真正建立鄉鎮一級國庫，推行國庫集中收付制度。一級財政，必須有一級國庫。鄉鎮國庫是鄉鎮財政獨立運行和行使財權的必要條件，可以起到“聚財渠”的作用。因此，必須根據《預算法》和《國家金庫管理條例》的規定，建立和完善鄉鎮國庫，推行國庫集中收付制度。財稅部門收繳的各項稅費款項必須及時足額繳入國庫，嚴禁滯留、挪用和坐支。國庫資金除用于撥付預算安排的支出，經由財會集中核算中心直達個人工資帳戶或政府采購供應商、勞務提供者之外，不得用于其他任何方面的開支；要規范國庫日常管理，理順財稅庫之間的業務往來關系，準確辦理庫款的留成、報解、上劃及結帳工作，保證鄉鎮財政資金安全、有效地運行。

㈨、進一步推進財政法制建設，強化預算約束和依法征管。一是要大力化解鄉鎮財政預算計劃與征管部門收入任務之間的矛盾，強化依法征管，避免收入空轉。通過建立財稅聯系會制度，合理測算和分解收入征管任務，落實收入目標責任制，確保收入目標與預算計劃的一致性，避免年終因國稅、地稅部門短收而使財政決算虛列收支；通過建立工商各稅、車船稅、屠宰稅和農業稅、農業特產稅等主體稅源的分類臺賬，實行戶籍化動態管理，全面掌握稅源情況，增強征管工作的主動性；通過建立鄉村兩級稅收征管網絡和協稅護稅組織，加大稽查力度，有效遏制偷稅、漏稅、抗稅、欠稅和借稅、墊稅、挖稅、轉稅等違法違規行為，防止收入流失和收入虛假。二是要處理好鄉鎮財力有限與黨政領導投資決策行為隨意的矛盾，加強預算約束和人大監督。在收支包干基數下達以后，財政部門要根據鄉鎮人大通過的年度預算嚴格管理收支，并將預算執行結果逐月公開，接受社會監督。對鄉鎮黨政領導臨時動議的支出項目，要報經人大審議并在機動財力或超收財力中安排，否則應不予辦理，以確保收支平衡。三是要加強對行政事業單位的財務監控，進一步理順財經秩序。在對各行政事業單位實行零戶統管或財會集中核算之后，仍要防止單位設置小金庫，隱匿收入，自收自支，逃避財政監管和審計監督。