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論文關鍵詞：反腐敗財產申報制度公職人員重構

論文摘要：被喻為“陽光法案”的公職人員財產申報制度是極有價值的重要反腐手段。本文分析了中國建立公職人員財產申報制度的理由與依據，審視與檢討中國現行公職人員收入申報制度的缺陷，提出了完善中國公職人員財產申報制度的構想。

自2003年起，中國的反腐敗走上了一條制度反腐、標本兼治的道路。當腐敗已經成為制度的頑疾，從制度本身出手是中國反腐的必由之路，作為“終端治腐”重要措施的公職人員財產申報制度已被納入了重要日程。

一、中國建立公職人員財產申報制度的依據

民主是腐敗的天敵，透明是腐敗的克星，而被喻為“陽光法案”的公職人員財產申報制度，便是極有價值的重要反腐手段。該制度最早起源于瑞典，1978年美國通過《政府行為道德法》是當前最完備的財產申報立法?！柏敭a申報制度一般是以立法方式設定公職人員的義務，強制其如實申報個人財產!來源及各種投資活動?！弊?0世紀80年代以來，財產申報制度逐漸為世界大多數國家所借鑒、完善和實施，已經成熟，堪稱肅貪治腐的利器。中國建立公職人員財產申報制度，有以下充分的理由與依據。

(一)公職人員財產申報制度符合現代法治原則要求。公職人員代表國家從事社會公共事務管理、行使國家職權、履行國家公務，同時兼具公務身份與公民身份雙重特征。所有公職人員的一切行為，包括某些個人行為都應受到廣大民眾的監督，嚴格依法辦事?！皬倪@個角度來說，也可以叫做公職人員個性的法定‘自我喪失’，也正是這種個性的法定‘自我喪失’，為公職人員的財產申報制度奠定了合法性基礎”。公職人員的特定法律身份決定了他們應當承擔依法申報個人財產的義務，財產申報法規定公職人員依法申報財產，是針對其作為公職人員這一根本法律身份做出的。權利義務平衡原則也要求公職人員承擔依法申報個人財產的義務；還有，國家公共利益、國家權力的性質及其廉潔性的要求也決定了公職人員依法申報財產是其應盡的義務。個人的隱私應受法律保護，收入和財產公開，無疑與個人的隱私權相沖突，但各國最后都采取了公法優先和公共利益優先的原則，即當社會公眾對政府官員的個人情況主張知情和要求予以了解時，后者不能以個人隱私權相對抗。恩格斯曾指出：“當個人隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分。它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容?！碑斎?，公職人員依法申報財產，限制了公職人員的財產隱私權，應采取適當的補救措施，以使公職人員的合法財產得到保護?！拔覀儜梃b國外的有關財產申報書的公開性、獲得和使用財產申報書的程序方式以及違法使用申報書的處罰等方面的規定，在建立中國財產申報制度時做出明確、可行的規定，使公職人員的合法財產受到有效的法律保護。”

(二)公職人員財產申報制度是嚴懲腐敗、反腐保廉和減少國家財產蒙受損失的需要。在我們傳統觀念中，家庭財產是秘而不宣的，這無疑為腐敗行為提供了強有力的保護傘。有的工作人員隨著職位的升遷、權力的增大，經不住錢財的誘惑，置國家法律和黨內法規制度于不顧，大肆聚財斂財，并提前設計好財產的各種來路，如來源于配偶、子女或親友等等，一旦東窗事發，便把財產化整為零，以減輕罪責，甚至可以免于懲罰，這就給反腐敗斗爭的順利開展造成了一定的困難和障礙。近年來，全國所查處的領導干部腐敗大要案中，相當部分都在不同程度上存在著巨額財產來源不明的問題。有的來源不明的財產數額甚至大大高于已查明的違法違紀金額，但按刑法標準量刑最高刑期只是五年。正是因為我們沒有完善的國家工作人員財產申報法，國家工作人員平時的家庭財產狀況不明，他們一旦腐敗，“財產來源不明”就成了逃避嚴懲的強有力的保護傘。明知是貪污受賄，但無法取證，無奈之極。如果實行國家工作人員財產申報法，巨額財產在申報中沒有反映，又無法說明的，一律以貪污受賄罪論處，那么，搞腐敗的人就不得不嚴肅考慮腐敗的成本問題了。

如果國家工作人員個人的生活消費明顯超出其家庭財產的實際狀況，監督機構就可以依照財產申報法進行調查，這樣，就能破除家庭財產秘而不宣這一盲區，使監督機制深入到國家公職人員特別是領導干部的家庭生活，及時從領導干部的個人生活消費中察覺其腐敗的初芽，早打招呼，及時提醒，把問題解決在萌芽狀態；對家庭財產實行監督，有助于抑制領導干部的非法收入，有助于促使領導干部本人在金錢、財物的誘惑面前能保持清醒的頭腦，時刻提醒自己和家人勿觸高壓線。同時，制訂《財產申報法》，將監督關口前移，一旦發現工作人員的家庭財產明顯超出實際報告的部分，即可及時介入調查，將被違規或非法占有的國家財產及時依法收回，及時挽回國家的損失。

(三)現代民主政治發展為財產申報制度提供了良好社會條件。中國現代民主政治的發展為社會公眾提供了參與政治生活的合法途徑，也使現代社會政治生活的透明度越來越高。“公正、公平、公開”原則不僅為社會經濟的發展奠定了基礎，也對現代政治體制提出了相同的要求，財產申報制度便是系統內部自我調整的必然產物。信用機制為基礎的監督體系、執行體系和法律體系的相互作用反映出現代民主政治發展的基本特征，也是財產申報制度缺一不可的三大支柱。隨著社會經濟的發展，公民教育與文化水平的大大提高，中國公民的政治參與意識也穩步增強。面對公職人員腐敗問題的大量滋生蔓延和嚴重危害，社會公眾強烈要求對公職人員財產狀況的全面監督，以有效消除腐敗現象。廣大人民群眾參與反腐敗斗爭的積極性越來越高，形成了強大的社會力量，公民有序政治參與意識的普遍增強成為公職人員財產申報制形成的政治文化原因和社會條件。

(四)政府信息化建設為財產申報制度的有效實施提供了科學技術支撐。財產申報制度的實施，是一個多部門相互協調作用的過程，對于準確性、及時性和保密性的要求比較高，那種傳統的表格文字之類的方法已越來越難以適應行政現代化的要求。從冷戰結束以來，伴隨著信息技術，特別是網絡技術的飛速發展，信息化成為各國普遍關注的一個焦點。政府信息化成為整個國家信息化體系建設的關鍵，中國加快政府信息化的步伐，推動政府信息化，推動行政管理模式向民主化、公眾化的方向發展，政府信息化建設的成就斐然。政府信息化大大提升政府管理的公開性與有效性。中國網絡經濟和技術的發展速度很快，網絡的覆蓋率較高，已經初步形成全面的網絡化和規模效益，寬帶和接人技術的先進加快了銀行、稅務、工商等系統之間的相互聯系，給中國財產申報制度的電子化奠定了必要的技術支持。

二、我國財產申報制度存在的缺陷

1995年頒發的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，成為我國建國以后第一個具有財產申報制度的某些特征的規范性文件，為財產申報法的制訂打下了一定的基礎。然而，數年的實踐表明，收入申報規定還存在不少缺陷。主要表現在申報主體不完整、申報范圍過于狹窄、申報類型單一、受理機構缺乏監管權威、執行機制不健全、違反申報的罰責過輕等方面。鑒于收入申報規定所存在的諸多缺陷，中央紀委、中央組織部于2001年6月15日聯合了《關于

省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》。在這部規定中，對家庭財產申報的主體和范圍作了延伸，將原先的申報主體由個人擴大為領導干部本人及其家庭成員(配偶及由其撫養的未成年子女和不能獨立生活的成年子女)，將申報個人收入改為報告現金、存款、有價證券、房產、10000元以上的債權債務、貴重物品等主要家庭財產。這體現了與時俱進和講求實際效用的精神，比收入申報制度明顯進了一步，也逐漸向發達國家財產申報法所規定的內容靠近。但從執行情況看，效果也不理想。究其原因，主要有幾個方面：一是財產報告規定仍然沒有成為一項規范的國家法律制度，約束乏力。二是對財產報告規定的規范不全面、不具體，操作性不強。三是財產報告對象范圍過窄，只限于在現職省部級領導干部中試行，由于直接涉及高級領導干部的利益問題，易產生抵觸心理，難以有效貫徹執行。四是對報告的情況沒有嚴格的核實。沒有在條款中嚴格規定必須對報告情況進行核實，只是提到“中央紀委、中央組織部對領導干部的家庭財產報告，可以核查”，這就顯得彈性有余而剛性不足。不嚴格核實，報告就缺乏嚴肅性，難免有間接鼓勵、縱容虛報之嫌，同時，使對虛報者實施處分的規定也難以落實。財產報告情況核實不到位，使那些經濟上有問題的人在申報中得以蒙混過關，起不到反腐敗功效。五是只有報告規定，而沒有公布報告情況的規定，社會公眾無法進行及時有效的監督。

三、完善我國財產申報制度的設想

(一)我國財產申報制度的主體

1．我國的財產申報的主體應擴大到科級正職(包括科級)以上的國家工作人員以及所有國有企業的負責人。

筆者認為，我國建立財產申報制度的初衷是打擊腐敗分子，在確定財產申報的主體時應考慮以下因素：(1)確定財產申報的主體必須能有效地打擊腐敗犯罪分子；(2)我國的財產申報法必須與我國的其它法律法規相協調，特別是與刑法相協調；(3)考慮我國的實際情況，做到靈活性與原則性的統一；(4)借鑒外國有關經驗。綜合以上因素，筆者認為財產申報的主要主體應是國家工作人員，即我國刑法第93條規定的：(1)國家機關中從事公務的人；(2)國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有企業、事業單位派到非國有公司企業、事業單位、社會團體從事公務的人員；(3)其他依照法律從事公務的人員。其中第(3)項根據第九屆全國人民代表大會常務會第十五次會議《關于中華人民共和國刑法》第93條第2款的解釋，把國家工作人員的主體擴充到村民委員會等基層組織協助人民政府從事行政管理工作人員。但是如果財產申報的人員和國家工作人員完全重合，財產申報的人員牽涉面太廣，反而不利于國家有關機關集中力量抓好廉政建設。實際上，能夠運用權力“中飽私囊”的只是那些握有一定權力的人。但如果按現行《規定》確定的申報主體，顯然又不利于發現和懲罰腐敗分子，現實生活中存在大量的“位不高權也重”的官員，把這些人員管好對于反腐敗斗爭特別重要。這些人員包括3類：(1)縣級以下人民政府的各鄉(鎮)黨委書記、各鄉(鎮)長；(2)縣級以上人民政府的下屬機構——如工商、稅務、物價、金融、公安、鐵路、民航、交通、農業、經貿管理、外匯管理、城建、土地管理、房產管理、技術監督、醫療衛生、煙草專管、勞動安全、商標、專利、人事、教育、文化新聞、廣電、統計等等的全部公務員；(3)小型國有企業的負責人。有些企業不大，但其資產尤其是固定資產卻不少，有必要把這些人納入到財產申報的人員范圍中去。綜合來看，把我國財產申報的主體擴大到科級正職以上(包括科級)比較合理。這一方面避免了財產申報人員過多，保證了效率，另一方面又可以有效地對各級官員進行監管，兼顧了公平，可以說是公平與效率的統一。為更加嚴密周詳，還應將下列人員納入申報主體范圍：“(1)各級黨的機關、人大機關、政協機關和行政機關以及社會團體、國有企業、事業單位縣(處)級以上領導干部或者負責人離休、退休后5年內的；(2)各級人民檢察院、人民法院從事檢察、審判工作的檢察官、法官離休、退休后5年內的；(3)各級公安、財政、工商、稅務、海關等國家行政機關中的所有公職人員離休、退休后5年內的?！?/p>

2．財產申報的主體還包括上述人員的配偶和子女。這樣可以預防有些腐敗分子轉移財產，還能夠最大限度地反映官員的廉政程度。在外國，把有關人員的家屬作為財產申報的主體已有立法先例。如巴基斯坦和美國都有此相關法律規定。

(二)財產申報的范圍

確定財產申報范圍應堅持一個最基本的原則，即能夠較為全面、準確地反映申報主體的財產狀況。在我國出臺新的財產申報法的時候應考慮把財產申報的范圍作適當擴大，至少應包含以下方面：(1)收入。具體包括《規定》中所列的各項收入以外，還應包括受饋贈、繼承、和其他的收入。(2)動產。包括銀行存款、積蓄價值在1000元以上的生活用品、電器設備、股票、證券。(3)不動產。包括房屋及其他的固定設施。(4)債務。包括5000元以上的私人債務和銀行債務。把債務列入申報范圍，一方面是因為在有些地方的官員拖欠銀行或其他債權人的債務不還；另一方面債務的變動可以直接反映申報人的財產變動的情況。(5)5000元以上的支出。包括旅行或其他消費。

(三)財產申報的時限和申報的種類

為全面規范和監督公職人員的財產狀況，規定初任申報、在職申報、離職申報和離職后申報都是必要的，這也是各立法例的通例。具體規定如下：

1．初任申報：科級以上國家工作人員以及相對應的企業、事業單位人員及其配偶和子女必須在其任職后60天內按規定進行財產申報。

2．在職申報：又稱日常申報。財產申報人員必須在規定的日期內每年向有關機關進行財產申報；具體日期可在每年的7月1日至20日申報本年度上半年的財產，次年1月1日至20日申報前一年度下半年的收入。實際上每個申報人員每年必須申報兩次。

3．離職申報：財產申報主體在離職前30天內必須向有關機關進行財產申報。

4．離職后申報：申報主體必須在離職后5年內向有關機關進行財產申報：這主要是為了防止事后受賄，以有效地打擊腐敗分子。

(四)財產申報受理的登記機構

在我國，根據現行《規定》的規定，受理財產申報的機構為各人事機關。筆者認為，財產申報的本質是通過使財產透明化來有效地預防和打擊腐敗犯罪，而這已經超出了人事部門的職能。因此，接受財產申報的機關應該具有以下特點：1．能有效地打擊腐敗分子；2．具有法律監督的法定權力；3．能有效避免內部監督的弊端。根據這一設想，筆者認為，在全國人民代表大會及地方各級人民代表大會設立一個廉政機構來接受有關人員的財產申報是比較合理的，這樣一方面可以使人大能更好的行使法律監督權，另一方面可以把干部的任免、處分與財產申報結合起來，可以更好地達到財產申報的目的。

(五)財產申報的原則

我國現行《規定》未規定財產申報的原則。在國外，有些國家通過立法的形式來體現申報原則。筆者認為，財產申報原則至少應該包括以下三原則：

1．強制申報原則。符合條件的有關人員必須在指定的時期內作好財產申報。對于無正當理由逾期不申報和拒絕申報的要追究法律責任。

2．如實申報原則。有關申報人員必須實事求是地申報個人財產，不隱瞞、不謊報、不假報。

3．公開原則。受理申報的機關必須及時地把申報者的財產數額以一定形式公開，接受人民的監督。

(六)不申報或不如實申報的法律責任

要求不申報或不如實申報的有關人員負行政責任是完全必要的，但只有行政責任卻是遠遠不夠的。過于“寬松”的責任很容易使申報人員存在僥幸心理，不利于打擊腐敗分子，而我國對不申報或不如實申報者卻沒有規定刑事責任。筆者認為對不申報或不如實申報的人員可設定以下的法律責任：

1．行政責任。對于沒有正當理由不按時申報的，應當責令其申報，如能如實申報的，給予黨紀政紀處分。

2．刑事責任。對于拒不進行財產申報的人員以及申報不實且財產差額在1萬元以上的，應當追究刑事責任，具體以公職人員拒不申報財產罪和公職人員不如實申報財產罪定罪處罰。

完善財產申報制度并不是孤立的，它必須與刑法和《黨政領導干部選拔任用工作條例》相協調。對按財產申報制度進行申報，經審查其財產或支出符合刑法第395條之規定的，完全可按刑法第395條處理。但395條的法定刑過低(5年以下有期徒刑或拘役)，且定罪的數額較高(10萬元)，這在一定程度上會影響打擊犯罪分子的功能。因此，有必要修改刑法第395條，使罪刑相適應，適當提高該條刑律的法定刑和降低追究刑事責任的數額標準。對于申報不實或拒不進行財產申報的，差額在1萬元以上的，我們可以設立財產申報不實罪和拒不進行財產申報罪來追究申報人的刑事責任。其法定刑的設置可與貪污罪相當。2002年7月23日頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》未涉及財產申報。筆者認為，在新的財產申報制度實施后，該條例也要作必要的修改，把財產申報與干部的提拔任用結合起來，以使法律體系相協調。有關人員財產申報的記錄，應是組織人事部門任用、提拔干部的一個重要依據。對于有不良財產申報記錄的，一律不能提拔；人事部門在提拔、任用干部時應當審查其財產申報記錄。同時審查機關應特別做好階段性的審查工作，嚴防“39歲現象”和“59歲現象”。