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【摘要】：江蘇省作為體育社團實體化改革的先行者，盡管改革取得了一定的成效，但由于歷史原因，對地方單項體育協會的改革缺乏系統研究和頂層設計，其自身能力與當前經濟社會快速發展和群眾體育需求仍不相適應。目前仍存在單項協會自治能力不足，內部管理體制不完善；難以踩準改革節奏，人員結構不合理；造血能力不足，財務制度不健全等問題。亟須完善體育社團實體化運行的規范治理，加強協會自治，建立完善的內部規章制度；優化人員結構，提高專業化服務水平；拓寬資金來源，增強籌資和市場開發能力。

【關鍵詞】：體育社團；實體化；運動協會；規范治理

1研究背景

伴隨我國當前經濟文化水平的高速發展和改革開放的不斷推進，體育體制改革已經進入了新的發展階段，體育社團實體化改革已是全社會的廣泛共識。2013年11月的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“要激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，以及“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤”。國家體育總局局長茍仲文在參加全國政協體育界別聯組會議時表示：“現在體育出現的問題主要是體制問題，改革是未來中國體育發展的主旋律。”體育社團改革是我國發展體育事業的重要工作，也是推動群眾體育高效發展的必經之路，由于長期依附在國家體育總局各個運動項目中心麾下，依靠政府權力的延伸，缺少自主發展的獨立性，沒有能夠真正發揮社會組織自身的功能和作用，在很大程度上還壓抑了社會力量和市場主體參與體育事業以及體育產業發展的積極性。長期以來，無論中央級還是省級，現行體育項目管理體制大多是管理中心與單項協會合署辦公，“管辦不分、政事不分、事社不分、事企不分”的弊端比較突出，這種行政、事業、社團、企業四位一體的組織，越來越不能適應體育事業發展的新要求。關于體育社團實體化改革，早在2014年國家體育總局就出臺了《以運動項目管理中心和單項體育協會改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》，推動34個體育協會分為6大類與總局脫鉤，其中足球、賽車等成為最早進行試點的項目［1］。雖然列入改革的體育項目和協會不少，但從目前來看，真正在社團實體化改革上取得實質進展的是足球和籃球領域。中國足協、中國籃協的艱難破冰并不能掩蓋我國體育社團改革步伐較為緩慢的現實。相比足協、籃協，其他各項體育社團和省級以下各類體育社團，改革仍然困難重重。即便在中國足協實體化改革期間，也發生了人員調整不暢的勞動仲裁和訴訟。曾引發輿論熱議的“中國兵乓球男隊成都退賽風波”讓我國體育社團實體化改革引起了社會廣泛的關注。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發行業社團商會與行政機關脫鉤總體方案的通知》。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，強調社會組織是加快推進我國社會主義現代化建設的重要力量，要充分發揮各體育社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業的作用。2019年，《體育強國建設綱要》出臺，提出：“到2035年，形成政府主導有力、社會規范有序、市場充滿活力、人民積極參與、社會組織健康發展、公共服務完善、與基本實現現代化相適應的體育發展新格局，體育治理體系和治理能力實現現代化”。我國體育社會組織已經進入了快速發展期，體育社團實體化改革已成為開展全民健身活動、提升競技體育實力、促進體育產業發展、加快體育強國建設的直接推動力。江蘇省作為經濟大省、體育強省，在體育社團實體化改革的發展和規范建設等方面積極探索、大膽實踐，立足全省基本公共體育服務體系建設，轉變體育發展方式，深入挖掘體育社會組織的作用［2］，發揮社會力量，尤其是地方性單項體育協會的重要作用。省屬體育社團實體化運行是“發展體育運動，增強人民體質”、滿足全省人民日益增長的體育需求的內在要求，同時也是落實《體育強國建設綱要》的要求。深化江蘇省省屬體育社團分類改革的成效，充分發揮省屬體育社團對社會的作用，才能推動江蘇省體育高質量發展、跨越式發展、融合性發展，不斷推進江蘇省體育強省和體育基本現代化建設進程。

2江蘇省體育社團實體化運行的規范治理依據

隨著我國全面深化體育體制改革的穩步推進，各個全國性單項體育協會在國家體育總局的統籌考慮下進行分批次試點改革，取得了重大突破和進一步發展。地方性單項體育協會作為我國體育體制改革的重要內容，正受到社會各界的高度關注和重視。由于歷史原因，對地方單項體育協會的改革缺乏系統研究和頂層設計，其自身能力與當前經濟社會快速發展和群眾體育需求不相適應。提升地方體育協會發展水平，推動地方體育協會高質量發展，亟待破除政社不分、多頭管理、權責不明等體制機制障礙，建立健全工作機構，完善協會實體化改革路徑與治理機制。我國體育社團協會實體化改革一直收效甚微。江蘇省從2008年推動體育社團改革以來，江蘇省體育局、江蘇省體育總會相繼印發一系列文件，選取11個單項體育協會進行試點（省屬單項協會3個、市屬單項協會7個作為省級試點社團），盡管已取得初步成效，但仍存在區域發展不平衡、項目實施不平衡等問題。地方單項體育協會的改革缺乏系統研究和頂層設計，其治理能力與當前經濟社會快速發展和群眾體育需求不相適應。歸根結底是缺乏及時配套的體制機制和法律法規保障。加強我省體育社團實體化運行的規范治理，須保障體育社團在實體化運行的進程中穩步地與行政脫鉤，從而能夠自主且健康有序地運行。同時依法賦予省級和地方體育社團主體的獨立地位，使其切實成為活躍在各項體育活動和賽事前臺、聯系和組織廣大群眾參與體育活動的主要力量。體育社團中的很多行業協會在接受國際性和全國性體育組織規則制約的同時，更要在國家和地方法律法規的引領和保障下運行，依法進行內部的自律和自治。江蘇省先后將體育社團發展納入建設體育強省、體育基本現代化指標體系和公共體育服務指標體系。全省13個省轄市都明確把體育社團改革發展納入體育事業發展規劃和全民健身實施計劃，相繼出臺了改革發展的政策文件；蘇南等地的市、縣還將體育社團建設納入體育基本現代化建設目標任務并逐年推進［3］。涉及我國體育社團實體化改革的制度文件在國家層面目前可查到的多達15個，《“健康中國2030”規劃綱要》《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》《民政部辦公廳關于印發〈2017年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案〉的通知》等文件中都有涉及體育社團實體化改革的相關規定。江蘇省層面涉及江蘇省體育社團實體化改革的制度文件目前可查到的有12個，早在2011年，江蘇省便出臺了《省民政廳、省體育局關于印發〈江蘇省體育類社會團體評估辦法（試行）〉的通知》，2013年又出臺了《關于培育發展基層體育社會組織的指導意見》。2016年正式出臺了《江蘇省行業協會商會與行政機關脫鉤實施方案》《省委辦公廳省政府辦公廳關于印發〈江蘇省行業協會商會與行政機關脫鉤實施方案〉的通知》，開啟了江蘇省體育社團實體化改革的探索。后續包括《江蘇省全民健身實施計劃（2016—2020年）》《“健康江蘇2030”規劃綱要》等重要文件中都有關于推動江蘇省體育社團實體化發展的相關內容。江蘇省體育局、江蘇省體育總會也根據全省體育社團實體化改革的要求，依法制定了一系列制度文件。2016年出臺了《江蘇省體育局江蘇省體育總會關于進一步加強體育社會組織建設的指導意見》《江蘇省體育局江蘇省體育總會關于推進省屬體育社團分類改革的實施意見》，加快了江蘇省體育社團實體化改革的步伐。后續包括《江蘇省省屬體育協會發展專項資金申報指南》《江蘇省省屬協會發展情況評分指標》等文件陸續出臺，進一步為江蘇省體育社團實體化運行保駕護航。各單項體育協會和江蘇省內地市一級也根據上級文件精神制定了大量的配套政策和制度。以江蘇省保齡球協會為例，協會內部制定了《江蘇省保齡球協會會議、競賽、培訓制度》《江蘇省保齡球運動協會“貢獻獎”“突出貢獻獎”獎勵辦法》等一系列制度。2020年江蘇省體育局、江蘇省體育總會《關于進一步深化省屬體育社團分類改革的實施意見》，全面推進65家省屬體育社團的實體化分類改革，其中社會化改革40家，管辦分離改革7家，功能優化改革17家，綜合體制改革1家。社會化改革要求建立符合社會市場化背景下的社團運行模式，充分體現規范、專業、有序、高效的運作特點，培養核心競爭力，探索社團自我造血路徑，建立較高素質的人才隊伍和配套的薪酬體系，鼓勵實行面向社會公開招聘會長候選人等方式，招納包括企業家在內的社會各界精英人士參加體育社團工作。管辦分離改革進一步推動部分項目協會與項目管理中心完全剝離，建立健全法人治理結構，獨立開展工作，積極承接省體育局相關部門、項目管理中心可轉移事項，逐步承擔項目發展職能，項目中心主任不再擔任社團秘書長和法人。功能優化改革的目標是由項目管理中心主任兼任奧運項目協會的秘書長和法人，要進一步強化社團功能，建立專職人員團隊，充分吸納社會各界力量，廣泛開展全民健身活動，積極探索和擴展奧運項目社團在群眾體育、競技體育、體育產業、體育文化等方面的功能和作用。綜合體制改革以足球社團為體育改革的突破口和試驗田，以點帶面，引領推進，建立符合社團發展要求的管理模式，為深化體育體制改革探索道路，最終實現足協改革與體育社團組織改革的銜接和統一。

3江蘇省體育社團實體化運行規范治理存在的問題分析

1994年“全國體育單項協會實體化改革研討會”上提出體育社團成為真正的實體必須達到的3個條件：形成依托社會、自我發展、自我管理的運行機制；必須成為管理本運動項目的主體；成為權責利相統一的能夠獨立承擔法律責任和義務的社團法人［4］。經過眾多學者多年的研究，將體育社團實體化的特征總結為組織實體化、經濟實體化、制度實體化。組織實體化要求體育社團具備符合自身發展規律和要求的組織目標、人員配備、機構設置以及其他組織條件；經濟實體化要求體育社團具備多元的經費來源渠道、穩定的自主經營機構以及科學的收支模式；制度實體化要求體育社團完善和落實符合體育社團發展宗旨的章程、條例和規定，具有完備的權責體系和高效的運行機制［5-10］。對照體育社團實體化改革的目標，江蘇省體育社團實體化運行仍存在一些問題。例如，部分省屬體育社團領導機構不健全、角色定位與職責履行不規范、內部管理不規范、缺乏監事機構、監督機制不健全等。

3.1自治能力不足，內部管理體制不完善

3.1.1體育社團組織目標較為空泛

目前江蘇省大多數省屬單項體育社團的章程宗旨中沒有明確提出要建設具有全面實體化特征和性質的體育社團，缺少推廣和普及單項運動的范圍和目標人群，也沒有明確體育社團發展的工作重心，如構建競賽平臺、拓展培訓市場等［11-16］。體育社團的實體化運行需要建立團結緊密的會員制度、掌握運動項目發展的前沿信息、擁有開展相關運動項目活動的能力、具備適應時代要求的辦事效率。因此，明確組織目標是體育社團實體化運行中不可缺少的重要前提。

3.1.2體育社團組織結構科學性亟待加強

大部分省屬體育社團的組織架構科學性、合理性都有待加強，如部分體育社團雖設立監察委，但是檢查委卻在領導小組領導之下工作。體育社團設置自我監督機構應多層次、全方位地對體育社團事務進行監督檢查，領導工作小組開展工作應在社團監察委的有效監督之下進行［17-20］。部分省屬體育社團的公益體育委員會沒有具體的分工職能部門，對公益體育委員會的設置不夠重視。公益體育委員會肩負著在我省群眾中推廣單項體育運動，以運動項目為載體、服務全民健身和傳播體育文化的重要任務，是體育社團實體化運行中完成社團組織目標的重要部門，有必要設置相應的分工職能部門。此外，還有不少省屬體育社團下設的部門設置功能交叉，可合并整合，提升資源使用效率并減少不必要開支［21］。同時，省屬體育社團相同層次的各部門間橫向溝通、合作工作也需增強。

3.2難以踩準改革節拍，人員結構不合理

江蘇省在分類改革試點的過程中，整體沿著“四+X”的方向努力，但依然屬于摸著石頭過河，國家層面對于體育社會組織改革發展缺乏明確、清晰的頂層設計。省級、市、縣越往基層發展生存空間和資源面越窄，與國家級社團存在很大差距。近兩年來江蘇省實行行業協會商會脫鉤改革，將體育社團劃入了行業協會商會范疇。在改革中，部分體育社團同時被列入了第二批行業協會商會脫鉤改革的試點，下一階段所有的省屬體育社團都將會列入第三批脫鉤范圍，導致整體設計混亂，改革節拍難以踩準［22-24］。同時，一方面各個協會缺乏優秀的專業人才，專職工作人員數量嚴重不足，難以發揮行業促進和會員服務作用；另一方面，部分協會的創新動力和能力不足，缺乏活躍度和群眾影響力。

3.3造血能力不足，財務制度不健全

江蘇省部分省屬體育社團的“官辦模式”較為濃厚，協會自主性差，對政府仍有很強的依附性與依賴性，削弱了其本身的獨立性和民間性，制約了其提供公共服務的天然優勢。部分體育社團工作還是以金牌為重，大眾化程度低，沒有發揮出在全民健身中的應有作用。大部分體育社團自身造血功能不足，經費過度依賴主管部門投入，開展活動頻率低且類型單一，對外交流不足［25］。更有部分體育社團的財務制度建設還落后于體育社團的組織機構建設。少數省屬體育社團在實體化改革以前未設置財務處，其財務工作由秘書處代管，年度財務計劃一般由社團秘書處負責編制。社團財務處的正式運行應在財務管理制度中得以體現，社團財務狀況應公開并接受監督。體育社團每年經費使用情況不僅應向理事會報告，還應向全體會員大會報告。體育社團各個時間段的財務報表應報備監察委，并無條件向全體社團會員公開，方能使體育社團財務情況得到有效的監督。總體而言，江蘇省屬體育社團目前脫鉤試點的協會“脫鉤不脫扶持”的對應政策不到位，頂層設計不夠明確，體育協會改革相關的政策法規重心都在于規范和約束社會組織的登記行為和日常活動，而對于體育協會脫鉤與扶持政策、社會組織、政策支持、社會保障、引導發展等核心內容都很少涉及，針對性有待加強。

4江蘇省體育社團實體化運行的規范治理建議

4.1加強體育社團自治，建立完善的內部規章制度

省屬體育社團必須加強自我治理，建立以體育社團章程為核心的整套內部規章制度，在章程和規章制度下規范地展開各項活動。明確體育社團實體化發展的目標，將實體化改革寫入社團章程，修改社團章程，以加強社團章程的效力。建議通過召開會員代表大會，向全體會員征求修改意見。多方位、全面地收集社團會員的意見并寫入草案提交會員代表大會表決。會員代表大會務必采用嚴格、規范的表決制度，制定出反映會員意志和利益、會員充分認可和信任的體育社團章程。通過民主協商的方式制定內部制度規范，使體育社團成員積極擁護與嚴格執行，從而進一步提高內部治理水平［26-32］。加強對理事會的規范治理，完善理事會結構，明確理事會職責。理事會領導人要依據體育社團章程民主選舉產生，由理事會的會員提名領導人員名單，并通過會員代表大會差額選舉產生，這樣的理事會領導層才能代表會員的意志和利益，才能被會員擁護和支持。設立完善監督制度，建議設置獨立于理事會和會員代表大會的監事會。監事會對選舉機制、重大決策等方面行使監督功能，對于違法、違規、偏離組織使命的行為及時糾正，杜絕體育社團被少數領導人控制而損害社團會員的利益，嚴防體育社團為滿足自己行業的利益而損害社會公眾的利益［33-36］。

4.2優化體育社團人員結構，提高專業化服務水平

針對目前部分單項體育社團的工作人員是以兼職人員為主的現狀，有必要建立合理有效的激勵制度，給予從業人員物質與精神上的雙重獎勵，提高從業人員的收入待遇和福利保障，以吸引更多的優秀人才，增加專職人員的數量。組織有效的培訓，提高內部管理人員和相關從業人員的素質。通過組織培訓，加快管理人員成為了解體育市場化運作機制、具有較高管理水平和任職能力的應用型人才，推動體育社團內部從業人員朝著專業化方向發展［37-39］。尤其是社會體育知識培訓，有助于從業人員清晰地認識本體育社團的性質和使命，培養其對日常工作的責任感和使命感。加強體育社團管理者的民主意識，尤其要強化體育社團權力機構管理者開展社團活動的民主觀念和行事作風，杜絕人治現象，切實開展體育社團民主意識培訓，提高治理者責任意識。另外，業務主管部門應定期組織相關培訓［40-45］。

4.3拓寬體育社團資金來源，增強籌資和市場開發能力

單項體育社團要拓寬社團資金來源，增強自我籌資能力，加強通過市場開發、合作等形式籌集資金，積極利用各種體育賽事、體育活動與企業建立贊助關系；通過尋求民間組織援助、吸引個人捐助等方式籌集資金；興辦經濟實體、提供有償服務等方式獲得資金；同時，政府對市場開發能力弱的單項體育社團需制定相應的優惠政策和配套扶持，鼓勵企業和市場積極開展公益性捐贈。資金來源途徑多元化，是省屬體育社團實體化發展的重要保障［46-47］。

5結語

體育社團實體化改革是事關江蘇省體育實體化改革和體育法治建設成效的重要任務，必須有周密的設計和規范化的操作，依法做好指導、服務和監督工作，同時要保障省級和地方體育社團的獨立地位及合法權益，建立糾紛解決和權利救濟制度，切實保證體育社團的依法運行和健康發展。江蘇省體育社團實體化改革和發展的總體勢頭良好，改革成效也較為顯著。但若能對存在的制約因素盡快妥善解決，進一步加強規范治理，江蘇省體育社團實體化運行一定會迎來實體化改革道路上的又一次重大飛躍。

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作者：李江 單位：南京體育學院