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足球俱樂部不服從中國足協的紀律處罰，應當可以提起行政訴訟。從司法干預與體育行業自治的關系來看，以訴訟來解決體育行會的內部糾紛，并不會影響體育行會的行業自治。但司法干預應當受到以下原則的限制：技術事項例外原則、用盡內部救濟原則與仲裁協議效力優先原則。

「關鍵詞」司法干預；體育自治；行政訴訟；仲裁

一、問題的提出

2001年10月16日，中國足協公布了對甲B四川綿陽、成都五牛、長春亞泰、江蘇舜天和浙江綠城俱樂部足球隊涉嫌打假球的“14號處理決定”，對幾家俱樂部進行了嚴厲的處罰。同一天，中國足協就廣州吉利隊在與上海中遠匯麗隊的比賽最后階段的違規行為公布其處罰決定。被處罰的俱樂部紛紛叫冤，其中廣州吉利宣布退出中國足球協會，并認為中國足協的處罰是對俱樂部名譽權的侵犯，于2001年12月13日，向廣州天河區人民法院提起民事訴訟，起訴中國足協；而亞泰足球俱樂部則于2001年10月19日和11月10日，兩次向中國足協提出申訴狀，但中國足協未答復，亞泰足球俱樂部遂于2002年1月7日，以中國足協為被告，向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟。這就是震驚全國的“吉利案”與“亞泰案”。2002年成為了中國足壇的訴訟年。2002年1月23日，北京市第二中級人民法院做出（2002）二中行審字第37號行政裁定書，以長春亞泰及其教練員、球員對中國足協提起的行政訴訟“不符合《中華人民共和國行政訴訟法》規定的受理條件”為由，裁定不予受理。2002年2月6日，廣州市天河區人民法院做出（2001）天法民初字第3830號《民事裁定書》，該裁定書駁回了原告吉利俱樂部的民事起訴。盡管兩個法院最終都沒有審理，但其影響深遠。

二、足協處罰行為的行政訴訟可訴性

在“吉利案”中，一審法院認定原被告之間是一種行業管理關系，不是民事關系；而亞泰案中，一審法院拒絕進行司法干預，似乎原被告之間不存在行政或準行政管理關系，那么，中國足協在對俱樂部進行管理時，兩者之間既不是私法關系，又不是公法關系，那究竟是一種什么關系呢？

我們認為，在兩起案件中，足協與原告之間都是一種管理與被管理的行業管理關系，具有行政案件的性質。而吉利案件中，一審法院駁回原告提起的名譽權侵權的民事訴訟，是正確的，而亞泰案件中，一審法院駁回原告提起的不服處罰決定的行政訴訟，是錯誤的。無論是從法理還是現行的法律規定來看，足協的處罰行為都應當具有行政訴訟的可訴性。

中國足協在對足球行業進行非自律性行業管理的時候，行使的是一種公權，而非私權。足協作為法律法規授權的組織和社團法人，兼具法律法規授予的管理權和按照行業規章的自律管理權兩類管理權。兩類管理權有所區別：作為行業協會，其自律管理權是依據章程規定對足球競技活動進行管理，包括對競賽規則、裁判及其規則，以及競賽本身的管理等。這種管理多是一種專業技術性強的管理，主要依據自律性的競賽規則實施；而作為法律法規授權的組織，其享有法律法規授予的管理權是依據法律法規的規定行使的，包括對整個行業的組織和宏觀管理、對相對人的注冊管理、對相對人的賽場外處罰等。這種管理涉及相對人法定的人身權和財產權，尤其是涉及注冊許可、勞動就業、經濟處罰等的管理權，是一種法定的公權力。這兩種管理權產生糾紛的解決方式有所不同，前者是按照行業協會章程規定，由行業協會自行解決；后者則只能按照法律的規定，通過司法機關依據法定的行政訴訟程序解決。

“亞泰案”中，“14號處理決定”是中國足協實施公權力的結果，此項權力來自《體育法》，而非足協《章程》。中國足球協會在《體育法》的授權下對足球俱樂部做出了“處理決定”，這是一種依據法律法規的授權實施的管理行為，因此符合《行政訴訟法》的規定，即法律、法規授權的組織如果在行使公權力的過程當中有違法行為，應當作為行政訴訟的被告。2002年中國足壇還有一起重大的訴訟案件——黑哨龔建平受賄案，國際級足球裁判龔建平因為在裁判工作中收受賄賂，于2002年12月19日，被北京市宣武區人民檢察院以“公司企業人員受賄罪”提起公訴，但2003年1月29日北京宣武區人民法院一審判決其“受賄罪”，2003年3月28日，二審法院北京市第一中級人民法院維持了這一判決。我們認為，在龔建平案件中，法院事實上將足球裁判視為從事公務活動的國家工作人員或“準國家工作人員”（“公司企業人員受賄罪”的主體是非國家工作人員的公司企業人員）。因此，這一判決解決了一個長期困擾的問題——中國足協是不是行政機關或受其委托的部門。龔建平受雇于中國足協，中國足協委托其為足球聯賽服務，而龔建平最后被判處“受賄罪”，這就等于在法律上給中國足協定位，即中國足協在進行足球行業的非自律性行業管理活動中，就是準行政機關或受其委托行使權力的部門。

國外的司法實踐也表明，足協之類的體育行會組織具有行政訴訟被告的資格。

在英美法系國家，判斷某一組織的某個行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，并不是由該組織的主體性質來決定的，而是由該行為所依據的權力性質來決定的。即不論該組織是什么性質的組織，只要該行為表明它行使的是公共權力，是對公共性事務的管理，那么就應受行政法的規范，應納入司法審查的范圍。體育行業組織是對體育行業公共事務進行管理的主體之一，因此，它的大部分行為是行使公共管理權的行為。從英美法系國家的行政法判例中可以看出，體育行業組織的公共管理行為是可以納入行政法的調整范圍的，這種行為也必須滿足行政法的要求，如應遵循正當程序，應接受司法審查，等等。

在區分公法和私法的大陸法系國家，由于存在行政法院與普通法院的區別，因而首先必須對案件的性質加以區分，判斷是否屬于行政案件，從而決定由行政法院，還是普通法院來受理。在一般情況下，大陸法系國家根據一個組織是否具有行政主體地位或資格來判斷其行為是否行政行為，是否受行政法調整的。因此，要判斷行業組織在行政法中的地位，只要從它是否具有行政主體資格著手即可。而根據大陸法系國家的行政法規定，行業組織是公法人的一種，其行為也是一種公法行為，因而由這些行為引起的糾紛由行政法院受理。

因此，不論在英美法系國家還是大陸法系國家，體育行業組織成為行政訴訟的被告都不存在理論上的障礙。我國《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條規定：“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”可以看出，行政訴訟審查的對象不僅僅限于“行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為”，而是被擴展到了“具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為”。這意味著我國確定司法審查范圍的標準不再是傳統的“主體要素＋權力要素”（行政機關及行政機關工作人員＋行使行政職權的行為），而是以“權力要素”（具有國家行政職權并行使職權）為標準，即只要是行使行政職權的行為，不管其行為主體是否是國家行政機關，都可以納入行政訴訟的受案范圍。因此，《若干解釋》第1條的規定將具有國家行政職權的組織的行政行為納入了行政訴訟的受案范圍，無疑在事實上擴大了可訴行政行為主體的范圍，也就是說可訴行政行為的主體不僅僅包括行政主體（行政機關和法律、法規授權的組織），而且包括大量的具有國家行政職權但不具有公法人資格的非政府組織和機構。

因此，對于可訴行政行為主體來說，重要的不在于其組織形式是國家機關還是其他非政府組織和自律性組織，而在于其是否具有國家行政或準行政管理職權，在于其是否可以以自己名義獨立行使國家行政管理職權或準行政管理職權，并承擔相應的法律責任。由于足協一類的體育行會具有這方面的體育公共管理職能，應當可以成為行政訴訟的被告。

三、體育行會糾紛處理權與“特別權力關系理論”的發展

體育刑事糾紛，如龔建平受賄案件，由于構成刑事犯罪，只能通過刑事司法訴訟機制解決。國家司法機構對于體育刑事案件具有排他的管轄權，體育行會內部的糾紛處理機構以及體育行會外部的體育仲裁機構都不能對體育刑事糾紛進行處理，這一點比較容易理解。但對于其他的非刑事方面的體育糾紛，在存在體育行會的內部處理機制的情況下，為何還需要國家司法機構提供司法救濟？這是否會造成司法干預對體育行業自治的侵蝕？對這一問題的解釋，可以運用“特別權力關系”理論來進行說明。

根據傳統的法學理論，體育行會內部糾紛處理權之類的權力，屬于體育行會的“特別權力”，它的產生是基于體育行會的成員對體育行會有關權力的特別承認，體育行會與體育行會成員之間存在一種“特別權力關系”。在早期的法律實踐中，對體育行會之類的社會公共團體行使特別權力（例如行業內部糾紛處理），國家司法權是不能進行審查的，當時法律實踐遵循的是嚴格保障社會公共團體行業自治，這是資本主義發展初期嚴格保護契約自由的體現，因為絕大多數的行業組織都是通過成員之間的協議而成立的。

但是，隨著時代的發展，為了滿足現代社會生活的需要，大量的非政府公共組織紛紛涌現，在這些組織活動的領域，原有的以國家強制力為后盾的權力撤退了，國家放松或是放棄了對這些領域的直接控制，但這些領域內仍然存在著激烈的利益沖突，需要后繼的社會權力對有關利益關系進行分配和裁決。因此，行業組織內部的糾紛處理機制應運而生。

隨之而來的問題是，如何對行業組織基于“特別權力關系”而行使的行業內部糾紛處理權進行有效的救濟，特別是在行業組織的裁決損害了成員的利益的時候。根據現代法治國家遵循的“有損害即有救濟”的原則，這種對成員利益影響極大的“特別權力”，顯然不應當逃逸出司法權力的管轄。

隨著資本主義對契約自由原則的修正，各國法律實踐都開始肯定行業組織特別權力行為的可訴性。在大陸法系國家，如德國，運用公權力做出的行為都被認為是行政行為或準行政行為，必須受到行政法院的司法審查，行業協會的特別權力就是一種公權力。法國亦傾向于將非政府公共組織視為公務法人，使其成為行政主體的一種，從而受到行政法的調整與司法審查。在普通法系的美國，學者們亦注意到，非政府公共組織的決策過程往往不透明，更容易逃脫司法的管轄，并且內部的救濟渠道也不太暢通，因而有學者建議，將美國《聯邦行政程序法》也同樣適用于這些具有公共管理職能的團體和組織，使其做出的行為能夠符合必要的程序要求，進而接受司法審查。

由此看來，將體育行會之類的非政府公共組織的職權行為納入司法審查的范圍，不僅有理論上的依據，也有其他國家的司法實踐可資借鑒。這是符合當代法治發展潮流的。

四、司法介入體育行會內部糾紛的限度

在肯定體育行會特別權力行為的可訴性之余，亦不應當忽視此類行為的自身特點。在德國早期的行政法學理論中之所以會產生“特別權力關系理論”，正是由于這些行為與行政機關做出的行政行為相比較，行為的主體享有更多的特權，行為的相對人局限在特定的范圍內。雖然目前“特別權力關系理論”已經被實踐修正了，這些行為越來越多地納入了司法審查的范圍，但對這些行為的審查還是不能與對行政行為的司法審查相提并論。司法權在介入此類行為時，應當更加謹慎，受到更多的限制，主要原因有：

第一，體育行會之類的非政府公共組織是公民自治、行業自治的產物，大多依法成立，制定有完備的章程與規則，并按照章程規則行事，只有愿意接受行會章程的當事人才能加入行會，因此，體育行會行使特別權力，須有當事人事先的同意。

第二，為了方便行業內部行動，充分實現體育行會之類的自治組織的管理職能與目的，客觀上也要求這些組織具有較大的內部裁決權。

第三，由于體育行會之類的組織做出的行為針對的行為當事人僅僅限于行業成員，范圍有限，一般不會造成廣泛的社會影響，因此，嚴格地以對行政機關的要求來約束它們無疑是不現實的，也不利于體育行會職能的正常發揮。

第四，體育行會之類的自治組織，具有較高的職業性與技術性，與行政機關的一般公權力相比，行會組織行使的是特別權力，這種權力的特性是由行業領域內行為的職業性與技術性決定的。例如，在足球比賽中，裁判員的當場裁判與比賽結果都具有不可逆轉性，這既是體育比賽的一貫做法，也是由體育比賽自身的性質決定的。試想，如果對裁判員的判罰與比賽結果稍感到不滿，就可以向法院提出訴訟，比賽成績將長期難以確定，職業聯賽之類的比賽也就根本無法進行。因此，這種結果的不可逆轉性形成了足球界必須接受比賽過程中可能發生的錯誤，并且不可事后更改的通行做法。在此種情形下，司法介入一般是被嚴格排斥的。

體育行會之類的自治組織由于其種種特殊性，司法權力在介入這些行業的內部糾紛時，必須根據一個相對行政機關的行政行為進行審查更為寬松的標準慎重行事。一方面要堅持司法機關有權介入體育行會的內部糾紛，有權對體育行會的內部裁決進行司法審查，另一方面，司法機關在行使介入權的時候，應當有一定的限制原則。本文認為司法機關在對體育行會的內部處罰措施進行司法審查時，應當受到如下三項原則的限制：技術事項例外原則、用盡內部救濟原則、仲裁協議效力優先原則。

（一）技術事項例外原則

由于體育運動具有一定的技術性，而司法機關一般不具有這方面的專業知識。在體育運動項目進行過程中發生的技術性糾紛，例如球員對裁判出示紅牌的處罰不服，法院不能受理，除非裁判有受賄等違法情事。事實上，即使是專門的體育仲裁機構，例如國際奧委會體育仲裁院（CourtofArbitrationforSport，簡稱CAS，于1984年在瑞士洛桑成立，1994年從國際奧委會直屬領導下獨立出來，現在已經成為解決國際體育糾紛，尤其是國際重大賽事，如奧運會期間發生的體育糾紛的重要機構），對此類技術事項的糾紛亦不會受理。這是為了維護各體育行會在這些問題上的自治，保證各體育項目下競賽技術規則的統一。

技術性事項與非技術性事項的區分，主要是看其是否涉及該體育運動項目的競賽技術規則，涉及競賽規則的，是技術性事項，否則就不是。當然在實踐中，技術性事項與非技術性事項的區分，有時可能不容易分辨清楚，在這種情形下，可以由法院來對此進行審查，法院認定為非技術性事項糾紛，則可以受理，如果是技術性糾紛，則不應當受理。

（二）用盡體育行業內部救濟的原則

這是程序上的一個限制，當事人不服體育行會的處罰裁決，在向法院起訴之前，應當首先用盡體育行業內部的救濟措施。事實上即使是非體育領域的行政訴訟案件，法院一般也會要求當事人首先用盡行政內部救濟措施（例如行政申訴，行政復議等），才能向法院起訴。之所以設立用盡內部救濟原則，主要目的是節約司法資源，避免一些由內部機制就可以解決的當事人的權利救濟問題，進入司法程序，浪費國家寶貴的司法資源；另一方面，用盡內部救濟原則在某一方面，也是對被訴一方當事人的管理權限（行政管理權限、行業管理權限）與管理秩序（行政管理秩序、行業管理秩序）的一種維護。

當然，用盡體育行業內部救濟的原則亦有限制，那就是在情況緊急的時候，如果法院不受理案件，可能會使當事人的權利遭受不可挽救的損失，在這種情形下，法院可以不受該原則的限制，受理當事人提起的訴訟。

（三）仲裁協議效力優先原則

體育糾紛的當事人可以在糾紛發生前后通過訂立仲裁條款或仲裁協議，將糾紛提交仲裁機構仲裁，從而排除法院的管轄。《中華人民共和國體育法》第33條規定：“在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁。”《中華人民共和國仲裁法》第5條規定：“當事人達成仲裁協議，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協議無效的除外。”根據我國目前的實踐來看，真正獨立與中立的體育仲裁機構尚未建立。而中國足協在幾起案件中抗辯法院管轄權時所提到的“仲裁”，實際上是足協內部的“仲裁”機制，并不具有真正的仲裁機制所要求的中立原則，尤其是在足協為當事人一方的時候。

那么在我國建立起來了獨立、中立的體育仲裁機構之后，當事人約定由其仲裁糾紛的，或者體育行會的章程或規則規定有關糾紛由中國體育仲裁機構管轄的，法院對此糾紛不應當受理。但是如果仲裁協議的有效性問題發生爭議，法院可以對仲裁協議的有效性問題進行審理，《中華人民共和國仲裁法》第20條規定：“當事人對仲裁協議的效力有異議的，可以請求仲裁委員會做出決定或者請求人民法院做出裁定。一方請求仲裁委員會做出決定，另一方請求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。”在確定其有效后，應當駁回起訴，由體育仲裁機構受理，如果仲裁協議無效，法院可以就案件的實質問題進行審理。