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論文關鍵詞：教育督導教育督導機構教育督導制度

論文摘要：我國現行教育督導機構在設置中存在獨立性差、行政級別低、權力來源缺乏法律依據、單位性質不統一等問題，并由此衍生出許多其他問題。要解決這些問題，必須盡快完善教育督導制度的立法工作，從法律上明確規定教育督導的組織結構、機構性質、領導隸屬關系等內容。在未出臺新的教育督導法規之前，教育督導機構要“借殼上市”，主動爭取人大、審計、監察等部門對教育督導機構的支持，解決目前教育督導機構存在的權力缺失與職責賦有之間的矛盾。

我國現行的教育督導制度興于20世紀80年代。1986年國務院批準國家教育委員會成立督導司。各級政府對建立教育督導制度十分重視，教育督導機構網絡逐步得到健全，教育督導工作取得了較為顯著的成績，教育督導的作用日漸顯現出來。但我們也清醒地看到，我國目前的教育督導工作還存在不少困難和問題，如人們對督導工作的重視還不夠，督導工作的地位還不高，督導隊伍專業性還不強，督導的結果還得不到充分運用，等等。筆者認為，存在這些困難和問題的根本原因是我國現行教育督導機構在設置中存在嚴重問題，致使大部分教育督導機構處于“無位、無威、無為”的狀態，不能全方位、名正言順地代表政府行使督導職權、履行督導職責。

一、我國現行教育督導機構設置中的問題

（一）督導機構缺乏獨立性，受教育行政部門的約束較多

根據《教育督導暫行規定》，經過多年的建設和發展，我國教育督導機構基本上形成了國家、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、地（市、州、盟）和縣（區、旗）四級教育督導機構體系。但這些教育督導機構的一個共同點是“寄生”于各級教育行政部門。其中國家教育督導團辦公室是教育部24個司局級內設機構之一。省、市、縣三級教育督導機構的設置主要有以下三種類型:一是教育督導機構設立在教育行政部門內,但級別比其他職能部門略高；二是督導機構是教育行政部分的一個職能部門,權力來源于教育行政部門；三是督導機構在級別上與教育行政部門平行的，教育督導機構的主要負責人由教育局或教委領導兼任[1]。在實際運行中，前兩種類型較多，第三種類型較少。但從中央到地方，無論是哪一種類型的教育督導機構,不管哪一級的教育督導機構在本質上都以同級教育行政部門的內設機構出現，只不過是少數督導機構的級別高于其他內設機構半級而已。教育督導機構的這種設置，從體制上決定了各級教育督導機構必然要受到同級教育行政部門的各種約束（人、財、物、職責分工、考核、獎懲等），難以獨立開展工作，更無法對本級教育行政機構行使教育督導權。

有些地方教育督導機構表面上雖由人民政府設立，掛人民政府的牌子，但從人、財、物的角度看，仍是教育行政部門的一個內設機構。這類機構在工作中除了要接受教育行政部門的領導外，還要接受政府首長的領導；除了要妥善處理與教育行政部門的關系，還要妥善處理與政府首長的關系。當教育行政部門與政府首長的意見不一致時，這種類型的教育督導機構的工作更難開展，關系更難處理，工作中受到的約束更多。

由教育督導機構獨立性差衍生出來的其他問題是：（1）一些教育督導機構不好獨立開展工作，事事要看同級教育行政部門的“臉色”行事。如督導檢查結果是否，怎樣，需要教育行政部門領導點頭；整改報告怎樣發，怎樣措詞，抄送哪些單位，要征取教育行政部門領導的意見。（2）一些教育督導機構的工作職責不明，常常是本職工作做得少，雜事做得多?！胺N了別人的地,荒了自己的田”是很多地方教育督導機構的真實寫照。如“兩基”檢查驗收時,一些縣督導室的工作人員除了要下鄉檢查各個鄉鎮的檔案資料是否完整外,還要與縣“兩基辦”的同志共同把全縣的“兩基”數據表做好；每年上級督導部門下來檢查評估前,縣督導室的同志還要負責準備好相關的檔案資料。為此，很多縣級督導室的同志埋怨說“都是自己搞自己”。

（二）督導機構行政級別較低，督導權威不夠

從行政級別上來看，國家教育督導團辦公室的現行級別是廳局級，省級教育督導機構的現行級別大部分是處級（少數是副廳級），市級教育督導機構的現行級別大多數是正科級（少數是副縣級），縣教育督導機構的現行級別大多數是股級（少數是副科級）。按照這種級別，我國各級教育督導機構下去進行督導評估時，其行政級別至少要低于被督導評估對象的行政級別半級。從理論上講各級教育督導機構的主要任務是代表上級人民政府對下級人民政府和教育行政部門及學校的教育工作進行監督、檢查、評價和指導。但在實際工作中，由于官本位的思想在我國有的地方還較嚴重，講級別在工作中也常見。因此當督導評估組的級別低于督導評估對象的級別時，工作中遇到的阻力較多，被督導對象經常是采取應付的態度，主動配合性較差，在一定程度上削弱了督導評估的力度。

由于教育督導機構的行政級別偏低，加上在同級教育行政部門的內設機構中又沒有“人、財、物”等權力，在教育行政部門中所處的位置是“清水衙門”，所以教育督導機構的權威至今還沒有很好地樹立起來。如一些縣級督導室主任因為無權參加教育局長辦公會，對校長的任免和學校的獎懲只有建議權，沒有表決權，故而很多校長不重視教育督導機構的整改意見，更不要說鄉鎮政府的態度了。這就是教育督導評估檢查出的問題為什么總是整改不到位、整改措施總不得力的根本原因。

（三）督導機構的權力來源缺乏法律依據，單位性質不統一

“督政、督學”是教育督導的兩個基本職責。但從實際來看，我國現階段教育督導的重點仍然集中在基礎教育這一領域，“督政”仍是基礎教育督導的重中之重。因此，教育督導機構“督政”的權力來源仍是個不得不說的話題。從行政法的角度看，教育行政部門與下級人民政府之間不是隸屬關系，只是公務協助關系。如果教育督導機構只是教育行政部門的一個內設機構,那么作為隸屬于教育行政部門的教育督導機構是無權監督、指導下級政府的教育工作的。[2]

因此，從法理上說，我國的各級教育督導機構只有督學的權力，無“督政”的權力。另外，從理論上講，教育督導機構要行使好教育督導職能，其性質應為行政機構。對此1988年9月國家教委、人事部聯合發出《關于建立教育督導機構問題的通知》中也作了明確規定。但在實際操作中，除國家教育督導團和少數地方教育督導機構為行政單位的性質外，相當一部分市、縣的教育督導機構的性質為事業單位性質，與學校的性質一樣。

上述兩個問題，致使很多教育督導機構在履行教育督導職責過程中，“底氣”不夠足，工作不夠大膽，不敢直面問題和差距，常常是成績說得多，問題說得少。

（四）督導機構內部的人員結構不合理，教育督導效果和權威受到影響

從總體上來說，我國各級教育督導機構的工作人員主要來自各級各類學校的管理人員，如校長、教導主任、科研主任，他們有一定的教育教學經驗，能夠較好地履行“督學”的職責。但專業結構不合理、行政工作經驗不足、年齡偏大也是很多教育督導機構人員結構的共同存在的問題。這些問題，嚴重地影響了教育督導效果和權威。如因為督導評估工作人員缺乏財會方面的知識和經驗，在督導評估中，對教育經費的落實情況只能憑感覺、聽匯報，無法進行核查；又如因為督導評估人員缺乏行政工作經驗和行政素養，有時與政府工作人員進行溝通時常常感到力不從心或話不投機；再如因為年紀和身體原因，一些督導評估人員無法深入道路不好的山區學校了解具體情況，等等。教育督導機構的隊伍建設之所以有諸多的不盡如人意，其根源還在于有些督導機構是事業編制，教育行政部門對督導機構有人事支配權。故一些年老體弱、難以完成行政任務和校長職責的人員被照顧進入教育局機關的“休養院”，然后過渡一下退休。一些不被領導看好，難以安排的人員也進了教育督導機構，被打入“冷宮”。

二、解決現行機構設置問題的對策我國的教育督導將擔負著重要的歷史使命，面臨著嚴峻的形勢[3]。

第一，教育改革和發展的任務艱巨，監督保障責任重大。第二，貫徹教育方針、提高教育質量，科學的評價和有效的指導越來越迫切。第三，維護教育正常秩序、規范辦學行為的任務將越來越重。第四，及時掌握教育變化情況，建立監控和溝通制度已是當務之急。教育面臨的新形勢決定了督導工作的新變化，而教育督導工作要有新變化，教育督導機構的設置必然要更科學化、法制化、合理法，確保教育督導機構的科學設置及權力來源要合法性、統一性、獨立性、超前性、可操作性。

（一）以國務院的名義出臺新的教育督導法規

我國現行教育督導制度建立的基本法律依據是原國家教委于1991年頒布的《教育督導暫行規定》，這部法規是我國迄今為止第一部也是唯一一部關于教育督導的專門性法規，它勾畫了我國教育督導制度的基本框架。但由于此規定是由國家教委頒布，屬于部門法規。因此其權威性有限，對政府及其他部門缺乏約束力。隨著形勢的發展和變化，當時的一些規定已遠遠滯后于我國現在的教育實踐。盡快完善教育督導方面的立法工作，既是教育發展的需要，也是建立健全教育督導制度的客觀需要。

（二）通過教育督導立法，著重解決現行督導機構設置中的問題

一是解決獨立性的問題。明確各級教育督導機構是人民政府的所屬部門，是政府監督、檢查、指導、評估教育工作的實施機構。二是要解決隸屬關系問題。明確各級教育督導機構由同級人民政府首長直接授權，受政府首長領導，業務上接受上級教育督導部門的指導。“人、財、物”等方面不再受同級教育行政部門的約束，把教育督導機構從教育行政部門中剝離出來。三是解決權威問題。各級教育督導機構經政府首長同意，可以直接向督導評估對象下發整改通知書，有權向社會教育督導評估公報。督導機構的綜合性的教育督導評估結果應當作為被督導單位及其主要負責人政績考核、責任追究和評優、評模、職稱職務晉升的重要依據。四是解決督導隊伍建設問題。教育督導機構的主要負責人按相關的干部任用條例任免，工作人員少而精，按照“小實體大網絡”的原則組建督導隊伍，兼職督學的專業、職稱、年齡、性別等結構要合理，督導評估時要充分發揮兼職督學的作用。

（三）在未出臺新的教育督導法規之前，教育督導機構應積極發揮自身的主觀能動性

通過自己的“為”爭取自己的“位”，最終樹立自己的“威”。在督導權力來源不清晰的情況下，可以爭取人大、審計、監察等部門對教育督導機構的支持，解決教育督導機構的權力缺失與職責賦有之間的矛盾。如對教育經費落實情況的督導檢查，教育督導機構可以請財政、審計、人大等部門的公務員參與檢查評估，以他們的名義情況通報，借助他們的權力開展工作，以增強教育督導的權威性。

[參考文獻]

[1]趙艷玲.中國教育督導制度存在的問題與對策[J].重慶郵電學院學報：社會科學版，2004（4）.

[2]李德龍.我國現行教育制度的反思[J].當代教育科學，2004（16）.

[3]陳小婭，在全國教育督導工作會議上的講話[N].中國教育報，2005-09-27（1）.