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[摘要]與其他類型的教育政策相比，職業教育政策存在著文本繁榮與實踐領域消沉并存的現象。在國家強調必須大力發展職業教育的形勢下，職業教育所存在的不少問題依然難以解決，其根源在于職業教育政策的效度不高。本文具體論述了影響職業教育政策效度不高的三個因素：職業教育政策制定中決策主體的價值沖突、職業教育政策的執行效力不高、職業教育共同體關系的疏離。

[關鍵詞]職業教育政策價值沖突執行效力共同體效度

改革開放20多年來，在以經濟建設為中心的思想指導下，黨和國家高度重視職業教育工作，連續召開全國性的職業教育工作會議，出臺了不少促進職業教育發展的文件和決定。但是，與其他類型的教育政策相比，職業教育政策存在著文本繁榮與實踐領域消沉并存的現象。即使在國家強調必須大力發展職業教育的形勢下，職業教育所存在的不少問題依然難以解決，其原因固然是多方面的，但根源在于職業教育政策的效度不高，而影響職業教育政策效度不高的因素主要有以下幾個方面。

一、職業教育政策制定中決策主體的價值沖突

1．教育政策制定的實質。教育政策的制定實際上就是代表政府行使權力的教育決策主體的價值選擇。一項教育政策的出臺必然面臨如公平與效率、長遠收益和眼前利益等諸多矛盾，因此，政策問題其實就是價值問題。政策的制定過程其實就是決策主體價值尋求、價值選擇和價值實現、價值創造、價值分配的過程，是價值矛盾斗爭和抉擇的過程。教育決策主體的價值是一個復雜的價值體系，由表及里地反映在主體的元價值、隱價值和顯價值之中。元價值是主體的最深層、最高層的價值，反映出一種理想和愿望，體現出公正、公平、合法、有效、以人為本等高于一切的標準；隱價值是主體個人真實而具體的價值表現形式，是決策主體在思考、決策和行動中所秉持的、“習而不察”的價值觀，對教育政策具有決定性影響；顯價值是教育政策表現出的外在的、人人皆知的價值觀。教育政策的制定就是決策主體的元價值、隱價值和顯價值彼此沖突和斗爭的過程，經過三種價值觀的妥協和權衡，決策主體的價值最終以整合后的價值形式表現㈩來。

2．職業教育決策主體的三重價值沖突。就職業教育而言，發展職業教育是實現人的全面發展、實現社會公平、促進經濟發展的有效途徑，因此發展職業教育成為政府所信奉的價值觀，體現著元價值追求。但政府的隱價值是要在短期內達到經濟利益的最大化、政績的最大化和現有資金效率的最大化。然而，一方面，職業教育是一項培養技能型人才的高成本、周期長的教育類型，并且其教育對象是社會的弱勢群體，因此，在資源有限的情況下，政府會兼顧社會強勢集團的支持從而有效地彰顯政績；另一方面，在當今偏離教育目的的觀念指導下，教育成敗的評價標準往往是重點中學、重點大學的升學率，并且基本上已經成為影響公眾對政府滿意度的重要指標。在這種情況下，發展職業教育顯然與決策主體的隱價值背道而馳。然而，在我國經濟和社會發展以及教育現代化的道路上，又離不開職業教育的有效參與，因此，在決策主體的顯價值上，政府必然表現出非常重視的態度，連續召開會議，出臺大量的法律法規，政策文本繁榮，但在經費投入、基地建設、證書制度、就業政策等涉及更為深層和復雜的問題時，容易出現推諉責任、規避矛盾的現象，其元價值在隱價值的沖擊下出現扭曲，造成職業教育政策的虛假繁榮，出現了職業教育決策主體“為了公平和人本發展職業教育；追求效率和效益忽視職業教育；回避矛盾和責任淡化職業教育的現象”，反映出職業教育決策主體三重價值的沖突。

二、影響職業教育政策執行的因素

1．政策本身的效力問題。政策效力不高必然導致政策執行不力。影響職業教育政策效力不高的原因有以下二個方面：(1)職業教育政策缺少科學性。教育政策的效力來自于教育自身的科學性與權威性。職業教育理論體系的缺失不僅影響著人們正確的職業教育觀的形成，而且導致職業教育政策由于缺少科學性而效力不高，帶來了政策缺失與執行乏力同時并存的現象。就職業教育法而言，其基本屬于“宣言性”立法，法律條文多為原則性的規范，缺少法律應有的強制性效力，無論是從實體上還是程序上都缺少可操作性，因此一直停留在文件里和字面上。比如職業教育法雖然明確了職業教育的法律地位，規定了政府、社會、企業、學校以及個人的義務和權利，明確了職業教育的根本任務、辦學體制和管理體制，提出了發展職業教育的方法途徑，制定了職業學校的設置標準和進入條件，但均沒有相配套的執行性法規，出現了大量有法不依、執法不嚴、違法不糾的現象。(2)由于職業教育自身問題而造成的政策矛盾。如國家在20世紀90年代制定的有關發展高等職業教育的政策，本意是通過發展高等職業教育拉動中等職業教育的發展，健全職業教育體系，但卻實行了“一主三不”即“以學生繳費為主，政府補貼為輔；畢業生不包分配，不再使用《普通高等學校畢業生就業派遣報到證》，不再統一印制畢業證書內芯”。在政策制定層面就出現了嚴重的動機與效果的背離，雖然兼顧市場機制而推進了體制改革，但卻在以大力發展高等職業教育為顯性目的的政策中，隱蔽性地設置了影響高等職業教育發展的“障礙”；雖然明確職業教育的對象多數是底層社會群體的子女，經濟承受能力相對較低，但卻讓他們在教育“市場化”的道路上先行。(3)職業教育政策的行政力量效力不高。教育政策的效力除了內求于教育政策自身的品質和科學性之外，還外求于體制性的行政力量。但由于職業教育政策大多是在未被社會大眾所接受的情況下制定的，因此，其行政的力量不僅效力不高，而且往往還會引起人們的反感而產生消極的情緒，容易敷衍了事，從而影響政策執行的效力。

2．政策執行主體的價值觀錯位問題。政策執行主體的價值錯位必然造成政策的失真。華東師范大學的一位博土生，為了研究教育政策執行問題專門到一個縣級教委蹲點研究，參加教委所有的會議，到基層學校調查政策執行的效果。經過三個月的蹲點，博士生發現了一個有趣的問題：縣級教委的工作職能就是在中央的政策與地方的現實之間進行“有機”調和，使教育實踐既不完全背離中央的政策精神，又不脫離地方的教育發展實際。乍一看似乎十分科學合理，但實際結果就是通過這種“上有政策，下有對策”的“科學執行”，使國家的教育政策出現了失真和扭曲。“素質教育轟轟烈烈，應試教育扎扎實實”就是素質教育政策在地方執行中出現失真和扭曲的最典型、最生動的例子。政策執行主體價值觀的錯位往往造成政策的表面化、儀式化、程序化，使教育政策成為簡單的文本擬訂與頒布，使教育政策的執行變為簡單的應付和擺設。文本擬訂以儀式化的呈現遮蔽了教育政策的實踐本性，既造成了教育政策資源的浪費，也阻斷了教育政策與鮮活的教育現實對話的渠道，喪失了許多從實踐中獲得修正的機會和理由。實質上，政策執行的過程便是持續與實踐進行對話、相互發現與批判并最終達到彼此適應的過程。在過程中化解沖突與不適，達到默契與融通，從而不斷地在實踐情境的磨礪中提高教育政策的品質，增強教育政策對現實的理解深度和干預力度，從而使教育政策在生動的執行中變得有效。遺憾的是，職業教育政策在執行過程中出現了扭曲，教育政策的自我反思能力變得困乏，這進一步影響了職業教育政策的信度和效力。

3．政策執行者的素質問題。政策執行者的態度、素質與能力直接影響著政策執行的效果。盡管職業教育工作者以極大的熱情從事著艱難的職業教育事業，但畢竟由于職業教育的社會地位沒有達到與其功能相匹配的水平，所以在職業教育政策執行中仍然存在著一定程度的消極情緒和被動情緒。消極情緒的產生主要是由于政策的執行者與政策的價值或利益取向的不一致，從而使政策不能得到執行者的認同；被動情緒的產生則主要是由于執行者知識結構欠缺、閱歷淺薄或視界窄小而造成的政策理解上的困難，限制了執行者對政策內涵的理解程度和貫徹水平，或者是由于素質所限難以尋找出有效的途徑、工具、方法或資源來執行政策，表現出政策執行的“力不從心”，同樣也會帶來政策執行的低效。

4．政策執行的監督問題。監督的缺席和不力也使政策執行失去了約束力量。國家雖然建立了較為健全的教育行政檢查體系和學校督導體制，但在具體實施中，職業教育仍缺乏有效的監控機構。雖然我國從2004年開始了第一次職業教育督導工作，但與職業教育發展的需要相比顯得較為乏力，而且由于職業教育督導是一個新生事物，督導本身的科學性、創新性和專業化程度還不高，使職業教育督導仍然缺乏合理行使權力的條件。

三、職業教育共同體關系的疏離

1．職業教育共同體關系的疏離。職業教育作為一項事業，本質上是集團活動的產物，是一個必須形成從理論到實踐的共同體才能完成的事業。職業教育工作者不僅要在自身的概念系統形成共同的概念范式，更重要的是要在文化上形成一種深刻的認同、體驗和交流，從而在思維方式、價值體系等方面形成一種堅不可摧的學術共同體。職業教育發展的共同體包括三個方面：一是理論層，二是決策層，三是實踐層。第一，從職業教育發展的實際來看，理論工作者由于隊伍、經費、理論基礎等原因難以開展本土化的職業教育實踐研究，不得不大量地引進外來的概念系統或者進行模式移植，造成了我國職業教育學科自主性的缺失，從而在職業教育發展實踐中出現“話語權”的旁落；第二，決策層決策的依據主要是外在的社會需要，其對職業教育自身的規律或難以把握，或“視而不見”，表現出強烈的“社會本位”傾向，對職業教育理論的依賴度低，存在著“自以為是”的傾向，造成了職業教育政策的“科學性”“連續性”以及與其他教育的和諧度不夠；第三，實踐層一方面表現出一種無所適從的盲目，另一方面又表現出一種抄襲普通教育模式的“自覺”行動，使得人們對職業教育“沒有理論”、“不是科學”的認識在職業教育的實踐中得到檢驗和論證，形成了職業教育認識和實踐的惡性循環。共同體之間的這種“各自為政”和關系的疏離，造成了職業教育特色的喪失、地位的失落以及話語權的旁落。

2．職業教育的理性發展必須依靠自身文化體系和思維方式的形成。文化的創新是職業教育發展的基礎。而職業教育文化體系的形成必須以技術的形成和發展為核心，技術是職業教育生存和發展的基礎，因此形成相應的“技術文化”是我國職業教育得以健康、持續、穩定發展的保證。思維方式的革新是人類進步的根本動力，職業教育的發展問題也必須通過思維的創新來實現。思維方式不僅包括思想、理想、信念，而且還包括方法體系——產生激情和活力的動力系統。面對職業教育所存在的問題，只要我們從職業教育的本質特性上引入新的思維，形成職業教育的思想體系、理想信念體系，并形成讓共同體認可和接受的范式，職業教育的自主性必然能夠得到提升，職業教育的發展才會實現理性和繁榮。

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