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摘要：在高等教育公共管理中，績效本是一種資源管理的手段，但在有些地方績效本身成為了目的，在追求績效的行動中，公共性價值被忽視。比如20世紀90年代以來的高校合并潮，其最初始的動機是改變條塊分割、重復辦學、部分高校規模過小、資源配置效率不高等問題，應當說這是高等教育體制改革的積極舉措?？墒牵敽喜⒈焕脕頋M足上規模、上層次、上等級之類的政績要求的時候，教育本身的目的給模糊了，受教育者的權利和利益給漠視了。

關鍵詞：高等教育；公共管理；行為

公共性是衡量高等教育公共管理基本的規范價值尺度，然而公共性總是受到現實的挑戰，其中最重要的是觀念因素。在我國，對于高等教育公共性的認識可以從下面一些表述得到反映：如“忠誠黨的教育事業”；教育是“民族的、科學的、大眾的”、“反映新的政治經濟，鞏固與發展人民民主專政的一種工具”；“高等學校的基本任務，是貫徹執行教育為無產階級的政治服務，教育與生產勞動相結合的方針，培養為社會主義建設所需要的各種專門人才”等等。在這種意識形態之下，高等教育事務已經不是通常意義上的公共事務，而是政治事務、政黨事務，高等教育成為階級專政的工具。因此，在相當一段時期，高等學校是有政治“門檻”的?！啊逼陂g，政治性限制被推到了一個極端，只有“根紅苗正”、“立場堅定”的人才能進大學，只有“緊跟”的人才能上講臺，此時高等教育的公共性喪失殆盡。

改革開放以后，隨著以階級斗爭為綱左傾思想束縛的逐漸肅清，社會由計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉型，以及高等教育事業改革和發展的不斷深入，人們對于高等教育的觀念也在發生變化。人們越來越接受這樣的觀點，“大學——面向全民的文化場所和學習場所”，高等教育是要“培養非常合格的畢業生和能夠滿足人類各方面活動需要的負責任的公民”。百姓接受高等教育的權利意識則越來越強，平等、公平的觀念愈益深入人心。而政府的管理也在走向轉型，公共管理的概念開始建立。不過，高度政治化觀念的影響仍然存在，公共性在行政話語中還是一個陌生的字眼。在高等教育管理實踐中，傳統的制度、傳統的行為還很有市場。教育管理制度改革尤其是高等教育管理制度改革落后于社會其它事業制度的改革，應當說與此不無相關。

值得我們注意的是，在社會轉型過程中，人們對于高等教育的屬性有了另一種認識。從允許高校招收委培生、允許社會力量辦學，到實行學生繳費上學、畢業自主擇業，我們可以看到社會意識對高等教育私人性、市場投資價值的關注。20世紀90年代初，政府明確把教育作為第三產業，強調教育是“對國民經濟發展具有全局性、先導性影響的基礎行業”，把它作為加快發展第三次產業的重點。在這種政治決策的導向下，高等教育的經濟價值或者說市場價值被強調，高等教育“產業化”、“市場化”一度成為社會、學界的流行話語。而在高等教育管理的實踐上，努力開拓市場渠道，提高資源配置效益，成為政府施政的主要方略。從高等教育的公共投入看，20世紀90年代“財政撥入高等教育經費的絕對額也在不斷增長，但增長速度低于同期國內生產總值的增幅”；“財政撥入高等教育經費占國內生產總值的比例不僅沒有增加，反而略有下降”。從普通高校收入來源結構看，國家財政性撥款的比例在不斷下降，1997年為85.78％，2000年為55.7％。

高等教育公共管理公共性所受到的現實挑戰，除了觀念因素以外，還與公共資源不足的困境有關。作為發展中國家，我國高等教育公共資源的短缺顯而易見。在這樣一種情況下，保證公共財政的合理投入和資源的恰當配置，就顯得尤為重要。然而令人遺憾的是，我國教育公共財政投入占國內生產總值的比例長期低于世界平均水平，高等教育規模的持續擴張加劇了辦學經費的緊張，這種緊張部分地被不恰當地轉移到了公眾身上，造成了新的機會不平等和社會不公平?！敖^對量的高速增長掩蓋著一個相反的事實：由于學生數量的增速快于國家和社會投入的增速，因此生均國家投入和社會投入已經連續幾年悄然削減。1999年生均國家投入登上9743元的最高峰，隨后3年便逐次減為9324元、8268元、7622元，平均每年削減7.9％。社會投入趨勢亦然，平均減幅為9.6％。而個人投入卻一如既往地上漲，每年的生均值都要增加1000元以上，2002年生均為11272元，比國家投入高47.9％。”如果我們再把區域之間高等教育發展的不平衡、高等教育內部發展的不平衡考慮進去，矛盾可能更為突出。

公共性價值的實現，與公共權力的民主性程度有關。公民社會的發達是公共管理有效實施的社會基礎，民主政治能培養對公共行政的“理智性理解”，公民的參與和監督能夠克服或最大程度地減少公共權力的異化。從我國高等教育公共管理的實踐來看，政府權力高度集中、高度壟斷、人治化管理、專制式管理，是典型的特征，并已形成傳統，根深蒂固。在向市場經濟體制轉型的環境下，這種制度化形式的負效應是不可避免的。我國高等教育一些重大政策的出臺，常常是因為領導人“首肯”或“拍板”，習慣于“摸著石頭過河”，缺失和失誤也就不可難免?？祵幵浺?999年高校擴招為案例，對擴招政策的決策背景、預期影響，特別是過渡期教育決策特點與制度安排的關系，進行了分析和探討。她認為，擴招的主要政策目標沒有達到預期，原因就在于雙重制度的制約。由政府主導的干預（制度安排），使得教育資源的配置方向、性質、作用以及效果既不同于計劃經濟條件下的資源配置，也不同于市場機制引導下的資源配置。在今后的轉軌中，雙重制度約束將使決策的兩難選擇加大，變革成本上升。當決策者在不能改變原有制度框架下進行某一制度創新時，即使政策制定過程是完全理性的（事實上只能是有限理性），也可能得到一個改革成本大于實際收益的結果。人們對制度性短缺的共識不足，將會影響到教育政策的環境。

從另一方面講，公共性失范的又一個緣由，是公共管理主體倫理的不端。公共管理組織從邏輯上講是受公眾的委托來行使公共權力的，在道德上它們應當代表委托者的利益，以“公”的立場來正確處理公共事務?？墒窃诂F實中，公共權力的行使者有可能謀求自身的利益。比如風行于各地的“大學城”建設，被一些人稱為“教育地產”與知識經濟時代的黃金組合。在幾年時間里，全國近50座“大學城”興起。據全國人大常委會執法檢查組“對22個?。▍^、市）的不完全統計，截至2003年初，在建和擬建的大學城有46個，占地面積超過40萬畝……更有甚者，有的以建大學城和高爾夫球場為名，大搞房地產開發?！眹覍徲嬍饘δ暇?、杭州、珠海、廊坊4個城市的“大學城”開發建設情況進行的審計調查發現，違規審批非法占地問題突出，貸款規模過大存在償貸風險。如南京市仙林、江寧和浦口新校區的12所高校建設項目，目前銀行貸款為27.28億元，占實際到位資金的71％。這些學校還本付息主要靠學雜費收入，按目前收費情況測算，今后每年還本付息額將超過學雜費收入的40％，個別甚至達到80％。造成“大學城”政策失控的原因可能有多方面，但決策者好大喜功、謀求政績、謀求經濟利益，甚至謀求個人私利，是重要的因素。決策者對自身特殊利益的謀求必然侵害公共利益。一些“大學城”要求學生繳納高額的學費，實際上把部分高額建設的成本分攤給了民眾。

我國現在是高等教育的世界第一大國，但還遠遠不是高等教育的強國，要使我國高等教育事業健康、和諧、可持續地發展，真正為建設小康社會提供強大的動力，就必須改善高等教育公共管理。

牢固樹立公共性觀念，是未來高等教育公共管理改革必須要很好解決的價值前提。無論是極端的政治化，還是產業化、市場化，都必然導致高等教育公共管理公共性的淡化?！案F國辦大教育”的確是中國的國情，但決不是我們一味強調效率、強調市場化、強調差別的理由。

建立民主管理制度和權力約束機制，是改善高等教育公共管理的關鍵。對于教育這樣一種關涉廣大人民群眾利益、關系社會長遠發展而又極為復雜的事業，公共決策必須民主化、科學化，應當盡可能滿足社會各利益主體的多樣訴求，應當尊重教育的客觀規律。對于公共權力必須進行有效的約束，防止權力膨脹，防止權力尋租，維護公共權益。

高等教育公共管理的社會參與，是改善高等教育公共管理的重要條件。國際經驗告訴我們，民間非營利性組織參與社會治理，是解決政府“失靈”和市場“失靈”的有效途徑。高等教育領域同樣如此。我國高等教育的社會治理尚處于萌芽狀態，需要予以積極的扶持。社會力量強大了，就能夠更好地調節各方利益，吸納更多的社會資源，維護社會公平與正義，起到政府所起不到的作用。

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