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摘要：我國農村義務教育經費保障機制的建立使農村普及義務教育成為可能。我們應借鑒國外義務教育投資模式的成功經驗，提高經費的使用效率，保證經費的使用安全。同時應結合我國的實際，以這次改革為契機，深化農村教育體制改革，實現農村教育跨越式發展。

關鍵詞：農村義務教育；投資模式；比較；啟示

義務教育是一種依照國家法律規定，國家、社會、學校和家庭必須予以保障的教育。它是一個國家民族文化的基礎，也是一個國家民主進程的基礎。按照美國著名經濟學家米爾頓·費里德曼的觀點，“兒童受到的教育不僅有利于兒童自己或家長，而且社會上其他成員也會從中得到好處，我孩子受到的教育由于能促進一個穩定和民主的社會而有助于你的福利，由于無法識別受到利益的具體個人（或家庭），所以不能向他們索取勞務的報酬”。眾所周知，義務教育屬于公益性事業，屬于公共產品范疇，根據公共產品的特點和利益原則，義務教育的投資應主要由政府來負擔。

一、中國農村義務教育投資模式的現狀

自改革開放以來，我國一直在探索適合自己國家的農村義務教育的投資模式。雖經幾次變革，甚至1986年的《義務教育法》已規定普及義務教育，但是由于我國是“窮國辦大教育”，受財力、物力和制度的限制，這樣的目標在20年以后，才得以實施并以法律的形式確定下來。

2005年12月23日，總理主持召開的國務院常務會議決定，深化農村義務教育經費保障機制改革，全面構建農村義務教育經費保障新機制；兩年內，全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平；建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制；鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。國務院要求各地區、各部門要按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。在免學雜費和提高公用經費水平上，中央與地方的分擔比例在西部地區為8:2,中部地區為6:4,東部地區除直轄市外，按照財力狀況分省確定。校舍維修改造資金方面，中央與地方的分擔比例在中西部地區為5:5,東部地區主要由地方承擔，中央給予適當獎勵性支持。對貧困學生提供免費教科書資金上，中西部地區由中央全額承擔，東部地區由地方自行承擔。而貧困寄宿學生的生活費補助由地方承擔。

據測算，2010年當年各級財政農村義務教育經費投入將比2005年增加約644億元；2006年至2010年5年間，中央與地方各級財政累計將新增農村義務教育經費約2182億元，其中牛央新增1254億元。

這項改革在五年內將涉及上千億的資金，是前所未有的巨額投入。這是促進農村義務教育持續發展的治本之策，是“中國教育史上具有里程碑意義的一件大事，必將對中國義務教育的發展產生極為深遠的影響”。

二、國外發達國家義務教育投資模式分析

（一）經費來源和比例

從國際經驗看，對農村義務基礎教育的投入，中央和省級政府應該多承擔一些責任，中央政府一般都是基礎教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亞、法國、墨西哥、西班牙、英國，中央政府投入占整個基礎教育投入的比重大致為20％-80％;在新西蘭、愛爾蘭、意大利、荷蘭、韓國等國，基礎教育投入中超過80％的資金依賴中央政府；即使在美國、德國、加拿大、瑞士等國，中央投入基礎教育資金也占有一定比重，大約是3％-10％。因此可以說，中央政府是義務教育資金來源的主渠道，這是世界基礎教育發展的一個基本經驗。

（二）經費的使用途徑

英國政府規定教育經費的預算和結算要公平、公開、透明，劃撥經費的公式要盡可能簡單易懂，并以立法形式保證經費的劃撥和合理使用。英國的義務教育除了承諾教育經費漲幅5％以外，還對基礎教育中優先需要解決的問題給予資金的大力支持。為了提高小學階段的個性化教育，2006-2008年度共撥款2.3億英鎊，這些資金的50％用于幫助學習吃力的小學生在閱讀、寫作以及數學上達到國家規定的2級標準，35％用于幫助貧困學生。針對初中階段的個性化教育，英國2006-2008年度共撥款3.35億英鎊，這部分撥款的50％用于幫助那些英文和數學學習吃力的初中生達到國家規定的4級標準，35％用以幫助來自貧困家庭的學生參加課外及其他活動。此外，還有一些經費用于為高才能學生提供更多的發展機會。而在日本，保障義務教育經費的法律已逐步形成了體系。根據這個法律體系，中央財政在義務教育經費分擔中占有很大比例。比如，中央負擔國立學校所需全部經費和全部教科書經費，負擔地方公立學校教職員工資、福利保障費的一半，校舍新建擴建費的一半，校舍危房改造經費的1／3,受災校舍建設費的2／3,偏僻地區公立學校公用經費的一半，家庭經濟困難學生補助費的一半。都道府縣負擔公立學校教職員工資、福利保障費的一半，校舍危房改造費的1／3。市町村負擔公立學校校舍新建擴建費的一半，校舍危房改造費的1／3,家庭經濟困難學生補助費的一半及學校的公用經費。

可以看出，雖然英國和日本在經費的使用方面存在著差異，但是他們的經費及使用制度清晰明了，在確?；A教育經費的同時還盡量對貧困學生進行資助和補助。特別是英國，不但在貧困學生生活方面進行大力的資助，而且在學生的個性差異和智力差異方面進行資金的支持，這應該是未來基礎教育經費使用方面的一個趨勢和發展方向。

（三）經費的運作方式

英國政府從2006-2007年度開始，國家向地方政府教育撥款的辦法再度改革，劃撥給學校的教育經費以專用資金的形式由英國教育和技能部直接發放到地方，不再通過地方財政管理系統，且必須全部用于學校預算支出。巴西政府專門成立基礎教育維持與發展及教學促進基金會（以下簡稱“教育基金會”），以推動教育合作者共同參與，并解決教育財政中存在的問題。教育基金會的資金被自動存入巴西銀行的專門賬號，巴西銀行參照教育文化部提供的分配率，分別在各州范圍內按比例分配資金。英國和巴西在教育經費運作的制度方面減少了資金的流轉環節，縮短了資金的流通時間，可以有效地防止資金的挪用和流失。

（四）經費的籌資渠道

韓國的義務教育經費中有較大一部分來自非政府渠道，比如，1998年韓國非政府投入占初等和中等教育總投入的比例為20.7％，同時由于采取了普及免費義務教育從島嶼、偏僻地區向大、中、小城市推進的策略，不但保證了落后地區義務教育的普及，也實現了義務教育的均衡發展。二戰后，美國實行12年免費義務教育，其教育經費來源呈現多元化特征，除政府撥款和學費外，社會捐贈、學校服務社會的收入也占有很大比例。而日本、英國、印度是從政府普通財政中劃出一定比例用于義務教育，這也是當前大多數國家籌措義務教育經費的普遍做法。

三、國外義務教育投資模式對我國的啟示

由于我國實施免費的義務教育起步較晚，因此，應該認真研究國外義務教育在經費籌集、劃撥、支付和管理方面的成功經驗，結合我國的國情與實際情況，走出一條適合我國農村義務教育發展的獨特的投資保障之路。

（一）拓寬籌資渠道

我國的農村義務教育發展到今天，可以說取得了舉世矚目的成就，但由于我國地廣人多，且各地區經濟發展極不平衡，使得教育經費一直是制約農村義務教育發展的瓶頸。雖然我國實施的農村義務教育經費保障機制將能夠緩解教育經費緊張的局面，但從長遠發展來看，農村義務教育經費完全靠國家長久支付的可能性并不大。這是因為我國的經濟發展水平和綜合國力還沒有達到完全長久支付農村義務教育經費的水平。特別是隨著農村義務教育的普及，教育經費不僅要顧及孩子的上學問題，還要涉及孩子的智力開發以及對學習困難學生的研究和管理方面的投資。從農村義務教育經費保障機制實施一年來的情況看，存在以下幾個方面的問題：1)部分省份反映公用經費補助標準偏低，覆蓋范圍太窄；2)原先學校從公用經費和學雜費收入中開支教師津補貼的問題比較普遍，農村義務教育經費保障機制改革后，這部分津補貼失去資金來源，造成教師收入實際水平的下降；3)個別地區服務性收費和代收費在一定范圍內依然存在；4)貧困家庭寄宿生生活補助大多由縣級財政負擔，但由于一些縣級財力緊張等原因，補助標準偏低、范圍偏窄；5)政策產生了巨大效應，大量農村孩子回流到學校，一時間給公辦學校帶來壓力。因此，根據我國的實際，除了國家對義務教育經費的保證以外，還應該通過其他渠道盡可能多地籌措經費，以盡可能地加大對義務教育的投資力度?；I資渠道可以有很多形式，比如，建立“義務教育發展基金會”接受來自世界各地的無償捐贈，通過基金會結合政府的有關政策對資金進行統一調配和使用；借鑒發行體育和福利彩票的經驗，發行義務教育彩票，讓全社會都來支持義務教育，這些資金可以用來解決農村學習困難學生、城市貧困學生以及城市流動人口子女的上學專用經費等；借鑒國外征收教育稅的做法，可以對高收入人群征收一定比例的教育稅，這樣不但能調節收入差距還能籌集一定的資金。當然，所有這些資金的籌措都要符合國家的政策法規，并進行相應的立法，保證資金的籌集、管理和使用安全，以讓這些資金發揮更大的效率。

（二）建立經費使用信息公開制度

我國此次的經費保障機制改革不同于以往的教育經費劃撥，需要學校進行財務的預算、執行和決算，而財務的審批在縣級管理部門。保證國家大量資金的使用安全和有效應成為這次改革的重要內容。因此，應建立有效的監督機制，防止經費的濫用、挪用和借用，保障經費的使用效率。教育經費信息公開制就是要在資金的預算編制、執行預算和決算以及資金的管理和使用各個環節實行信息公開，讓上級領導部門明確資金的使用途徑、趨向以及使用的效果和存在的問題，讓同級別的學校領導部門清楚彼此之間的經費使用方式，讓學校的老師共同參與學校經費的預算、執行和決算，讓老師對經費的使用和管理有清晰的了解。信息化和網絡化時代的到來為教育經費的信息公開提供了良好的物質基礎和技術支持，國家一系列相關政策的出臺為教育經費的信息公開提供了強有力的政策保障。建立我國獨特的義務教育經費信息公開制度，不僅是要保障資金順利到達學校，而且要監督和衡量資金的使用是否達到了預期的效果?？傊?，就是要采取各種措施管好和用好孩子們的“上學錢”。

（三）探索有效的農村教育模式和管理體制

我國農村義務教育必須有一個跨越式發展和深刻的變革，才能適應建設創新型國家的需要，才能為建設社會主義新農村提供良好的智力支持和人才保障，才能在建設社會主義和諧社會中發揮重要的作用。因此，此次農村義務教育經費保障機制的改革不能簡單理解為國家加大對農村義務教育的投資，而是按照科學發展觀的要求，在統籌社會發展、統籌城鄉發展的前提下，為實現我國可持續和快速發展所做出的一項重大戰略決策。20世紀70年代初，韓國政府發動的“新村運動”也是伴隨著農村教育得到深入開展的。為了促進農村經濟的發展與農村區域開發，韓國文教部（現教育部）制訂了“新村教育”的基本方針與措施。韓國政府在實施“新村教育”的過程中，農村各級學校發揮了農村區域社會文化中心職能、物質資源活用及體育、保健中心的職能、促進農村經濟發展與增加所得的事業中心的職能。中國的農村教育改革應以這次農村教育經費保障機制改革為契機，摸索和建立中國“新農村教育”體制。改變目前農村教育脫離農村實際、脫離農民愿望、脫離農業發展的現狀，改變農村教育培養的人才既不能適應城市發展的需要也不能為農村進一步發展作貢獻的局面。

這次農村教育經費保障機制的改革與其說是加大對農村教育經費的投入，倒不如說是加快農村教育體制改革的催化劑。如果我們對這次經費改革的認識只是停留在經費的多少和簡單的使用上，那么此次經費的投入就不會產生預期效果，農村教育的發展也不會再上一個臺階，建設社會主義的新農村進程將大大受阻?！敖裉斓慕逃?，明天的經濟”也就無法順利實現。

總之，綜觀各國的義務教育投資可以看出，沒有一定量的經費作保障，義務教育很難實施。但同時我們也要認識到，有大量的經費作保障，也不能保證教育一定快速發展，還需要教育內部體制的跟進、完善，以便讓有限的教育經費發揮最大的效率。因為教育經費只是教育發展的必要條件但不是充分條件。

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