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高等教育財(cái)政撥款模式革新

內(nèi)容摘要:財(cái)政撥款是我國高校經(jīng)費(fèi)主要來源,由于我國財(cái)政能力有限以及撥款體制存在諸多缺陷,導(dǎo)致高校資金總體供給不足,資金使用效率低下。因此我國應(yīng)該完善預(yù)算管理體制和財(cái)政撥款方式,制定政策鼓勵(lì)高校多元化籌資。

關(guān)鍵詞:高等教育財(cái)政撥款探討

高等教育財(cái)政撥款模式存在的問題

政府財(cái)政能力有限性導(dǎo)致高校資金總體供給不足。發(fā)達(dá)國家教育經(jīng)費(fèi)一般占GNP的5%-7%,很多發(fā)展中國家,教育經(jīng)費(fèi)一般占GNP4%左右。我國從20世紀(jì)70年代到90年代,每年教育經(jīng)費(fèi)僅占當(dāng)年GNP比例大約2%。若按人均教育經(jīng)費(fèi)算,比例更低,以2003年為例,盡管政府在教育方面的投入總量比上年有所增長,但預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例和國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例卻比上年分別下降了0.08和0.04個(gè)百分點(diǎn),有17個(gè)省級政府沒有達(dá)到《教育法》規(guī)定的教育投入增長要求。具體到高等教育上,我國高等教育經(jīng)費(fèi),約占教育總財(cái)政投入的20%左右,比例也很低。這些直接導(dǎo)致了我國大多高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足。見圖1。

盡管我國2005年財(cái)政收入超過30000億元,但是各級政府財(cái)力總體上是比較緊張的。政府很難大幅提升高校財(cái)政撥款數(shù)量。不僅如此,甚至一些計(jì)劃目標(biāo)現(xiàn)在也沒實(shí)現(xiàn),如國家規(guī)定的逐年提高國家教育財(cái)政撥款占國民生產(chǎn)總值的比例,在2000年就應(yīng)該達(dá)到4%的目標(biāo),事實(shí)上很多地區(qū)不但沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo),反而呈停滯或下滑之勢。

目前我國高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源已經(jīng)由政府單一撥款,轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉?cái)政撥款為主,多渠道籌集資金的階段。但以政府財(cái)政撥款為主的格局近年來不會改變。

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)事權(quán)、財(cái)權(quán)不統(tǒng)一。我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)長期以來處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的狀態(tài)。我國國家預(yù)算按預(yù)算等級依次分為類、款、項(xiàng)、目四級,盡管財(cái)政部1999年將教育事業(yè)費(fèi)升格為“類”級,但教育基本建設(shè)費(fèi)仍設(shè)在“款”級科目中,教育經(jīng)費(fèi)沒有預(yù)算單列,導(dǎo)致財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)長期以來處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的狀態(tài)。

具體體現(xiàn)在:政府教育行政部門主管教育事業(yè),財(cái)政部門負(fù)責(zé)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款,政府計(jì)劃部門負(fù)責(zé)教育基建投資,在預(yù)算表格的匯總歸類時(shí),教育財(cái)政預(yù)算總額要與文化、科學(xué)、衛(wèi)生部門的預(yù)算匯總成整個(gè)財(cái)政事業(yè)費(fèi)預(yù)算中的“類”級和財(cái)政基本建設(shè)費(fèi)預(yù)算中的“類”級。教育事業(yè)費(fèi)屬于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)類中的款級,教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費(fèi)類中的社會文教費(fèi)款級。國家預(yù)算首先在類級支出中分配,然后依次在款、項(xiàng)、目級中進(jìn)行再分配,教育經(jīng)費(fèi)是國家預(yù)算第二次分配。由于教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級較低,教育的事權(quán)屬教育部門,教育的財(cái)權(quán)屬財(cái)政與計(jì)劃部門,教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)相分離。教育部門財(cái)權(quán)較小,難以有效行使事權(quán),不利于教育事業(yè)的發(fā)展。

缺乏撥款效益的分析評價(jià)制度造成資金浪費(fèi)。我國高等教育財(cái)政的撥款沒有考慮成本補(bǔ)償問題,建國以來到1985年,最初按“基數(shù)加發(fā)展”撥款;后按“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式撥款。

這種模式?jīng)]有考慮生均成本和規(guī)模效益,往往導(dǎo)致?lián)芸钪械拿つ啃院筒徽?dāng)?shù)拈_支行為。現(xiàn)在雖然采用了新的撥款模式,但所依據(jù)的“生均成本指標(biāo)”是上一年的決算數(shù)而非符合本年實(shí)際的成本額,沒考慮物價(jià)因素,缺乏撥款效益的分析評價(jià)制度,以及與績效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制,不能準(zhǔn)確地反映財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。缺乏有效的考核監(jiān)督,必然導(dǎo)致資金的浪費(fèi)和閑置。世界銀行作過統(tǒng)計(jì)我國部分高校的教學(xué)設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室的利用率約在60%以下。據(jù)國家教育部統(tǒng)計(jì),全國高校儀器設(shè)備有20%以上處于閑置狀態(tài),價(jià)格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過15%。在日本大型的先進(jìn)設(shè)備整個(gè)國家也沒有幾臺,設(shè)備的使用率很高。

缺乏鼓勵(lì)多元化籌措教育資金的政策。我們目前缺乏鼓勵(lì)多元化籌措教育資金的政策,我國高等教育經(jīng)費(fèi)來自于社會投資比例不高,我國《高等教育法》明確規(guī)定“設(shè)立高等學(xué)校,......不得以營利為

目的”,民間資本不可能追求公共產(chǎn)品,直接抑制了投資。

另外,我國民辦高校與公辦高校沒有平等的地位。盡管我國頒布了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》,但是在稅收上規(guī)定不具體,缺少優(yōu)惠政策,來至社會的捐贈不多。目前很多發(fā)達(dá)國家高校,教育捐贈逐漸成為與政府投入、學(xué)費(fèi)并列的重要的經(jīng)費(fèi)來源,有效地緩解了教育經(jīng)費(fèi)的緊張。如美國高校來自于社會團(tuán)體、校友等的捐贈,約占美國高等教育經(jīng)費(fèi)的8%,接受捐贈的形式手段也多樣化,如現(xiàn)金捐贈、證券捐贈、信托捐贈和實(shí)物捐贈等。

完善高等教育財(cái)政撥款模式探討

提高教育經(jīng)費(fèi)在GDP中的比例。將教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列實(shí)質(zhì)就是提高教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的等級,把教育事業(yè)費(fèi)和教育基本建設(shè)投資合并為一項(xiàng),提高教育經(jīng)費(fèi)在國家預(yù)算支出中地位,由第二次分配提升為第一次分配。另外,應(yīng)授權(quán)教育部門有權(quán)編制教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案,由教育部門提出預(yù)算要求,會同政府財(cái)政部門和計(jì)劃部門,按國家預(yù)算的總體要求,進(jìn)行平衡,再經(jīng)過財(cái)政、計(jì)劃和教育部門修改后,納入國家預(yù)算,按預(yù)算程序具體實(shí)施。

解決這個(gè)問題關(guān)鍵是要在思想上要樹立教育優(yōu)先發(fā)展的觀念,在國民經(jīng)濟(jì)中教育應(yīng)該比其他部門更應(yīng)得到傾斜。我國應(yīng)該繼續(xù)貫徹“教育支出占財(cái)政支出的比重每年提高1個(gè)百分點(diǎn)”的財(cái)政支出方案,使我國高等教育的支出占GDP的比重逐步達(dá)到國際平均水平。

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完善我國高等教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款方式。在方法上,引人績效預(yù)算,對高等學(xué)校的所有撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行評估。在組織上,應(yīng)建立高等教育撥款委員會,改變現(xiàn)行撥款體制。由政府直接向高等學(xué)校撥款的方式,改為由高等教育撥款委員會負(fù)責(zé)撥款。該委員會是在政府教育部門指導(dǎo)下,具有很高社會公信力和社會參與度的中介機(jī)構(gòu)。委員會的委員由具有很高社會知名度的人員和教育界人士組成,定期按一定比例輪換,撥款委員會撥款要程序公開、透明,結(jié)果對外公布,比如按社會資質(zhì)良好的評估部門出據(jù)評估報(bào)告作為撥款的依據(jù)等,并接受社會質(zhì)詢與監(jiān)督。政府根據(jù)撥款委員會的撥款方案向高校撥款,加強(qiáng)對高校撥款使用情況的全程監(jiān)督,按實(shí)際使用效率,作為今后撥款的重要依據(jù)。

鼓勵(lì)高等教育資金多元化。盡管世界各國高等教育經(jīng)費(fèi)多元化的內(nèi)涵和比例不盡相同,但總體上說,當(dāng)今世界高等教育經(jīng)費(fèi)來源多元化已成為一種趨勢。這方面美國的高等教育是經(jīng)費(fèi)多元化的典型模式,其他各國高等教育也朝著多元化方向發(fā)展。我國也必須走多元化籌資道路,經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)該包括政府撥款、教育費(fèi)附加、學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營收益用于教育的經(jīng)費(fèi)、個(gè)人和社會組織的捐贈、教育基金、承接科研課題或與企事業(yè)單位進(jìn)行科研合作所取得的收入、學(xué)校貸款和從資本市場上取得的利息收入等。目前可以考慮發(fā)行“低稅教育彩票”,即將中獎(jiǎng)所得稅率降低10%。從我國的國情來看,發(fā)行低稅教育彩票是可行的,是解決教育經(jīng)費(fèi)不足的一條好途徑。彩票融資涉及慈善、救助、體育、教育、衛(wèi)生、文物保護(hù)等眾多公益性領(lǐng)域,每年世界彩票發(fā)行總額近1200億美元,彩票業(yè)已經(jīng)逐步成為世界第六大產(chǎn)業(yè),如美國的教育基金,約有20%來自六合彩。我國的“福利彩票”和“體育彩票”的發(fā)行,對推進(jìn)扶貧和發(fā)展體育事業(yè),都起到了良好的作用,也為我國彩票事業(yè)積累了經(jīng)驗(yàn)。目前,我國人均年彩票消費(fèi)為40元人民幣,彩票業(yè)銷售總量為世界第9位。據(jù)測算,到2010年,我國彩票規(guī)模將可能達(dá)到846億元,那時(shí)我國每人每年購買彩票支出約61元。彩票業(yè)在我國還有很大的發(fā)展?jié)摿ΑＭ瑫r(shí),我國應(yīng)出臺鼓勵(lì)捐贈和民間投資的財(cái)政稅收政策,如提高捐贈所得稅抵扣稅款比例等。還可以考慮制定優(yōu)惠稅收政策,鼓勵(lì)民間資本向高等教育領(lǐng)域投資,實(shí)現(xiàn)高校資金來源多元化。

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