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摘要：隨著人民生活水平的提高，人們對公共產品的需求也不斷增多。對此，英、法、德、美、日、韓等國政府紛紛對過去由國家壟斷垂直經營的公共投資部門進行市場化、私有化改革，逐步完善了公共投資方面的相關法律體系。給我國的啟示是：加強專業立法是公共投資準入的制度保障；實現政企分離是公共投資準入的必要前提；利用民資外資是公共投資準入的重要方向；導入競爭政策是公共投資準入的有效手段。

一、公共投資準入的法律界定

公共投資有廣義和狹義之分[1]。廣義公共投資是指所有投向于公共基礎設施和公共服務行業，向社會提供基礎性和公共性商品或服務的投資，既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質性投資也包括非物質性投資。狹義公共投資特指政府作為投資主體，在基礎設施和自然壟斷行業進行的物質性公共投資。本文使用的是廣義上的概念，即包括國家主體在內的多元投資主體通過特定程序投資于涉及國家安全、公共秩序、公共工程、公共服務等領域，以實現公共利益為目的投資活動。其明顯特征是：投資主體主要是政府但不限于政府；投資領域主要是涉及國家安全、公共秩序、公共工程、公共服務等；投資目的是為了克服市場失靈，滿足社會公共需要；投資準入程序特殊，并非任何企業都能進入。因此本文所指的公共投資的領域包括公用事業，公共事業，基礎設施等[2]，向這些行業、領域的投資視為本文所探討的公共投資。公共投資準入制度是特殊的投資法律制度，既涉及到制度的一般性規定，也涉及到具體的操作程序。我們可以這樣對公共投資準入制度進行定義：公共投資準入制度是指國家允許所有公共投資者，特別是非公有經濟投資者進入公共領域進行投資，各種投資者能在這些行業中進行公平競爭的制度。這樣的制度對于我國公共投資事業的發展具有重大的意義。正如有專家指出，“關鍵的問題還在于，由于尚未形成規范的準入制度，我國民間資本還不能平等參與基礎領域的市場競爭。實踐證明，準入制度改革比分拆既有的壟斷企業更為重要。”[3]

二、國外公共投資準入的實踐

英、法、德、美、日、韓等發達資本主義國家在公共投資實踐上主要體現在公用事業、公共事業方面積極吸引民間資本參與，政府逐步完善了公共投資方面的相關法律體系，規范公共投資運行，提高公共投資效益，保護消費者利益。

（一）英國

英國在公共投資準入實踐中的內容主要包括：（1）公用事業民營化[4]。自20世紀90年代以來，在政府壟斷的公共領域中，改革公共部門傳統的集權方式，鼓勵私人資本通過競標承擔公共事務，形成了以私人融資活動（PrivateFinanceInitiative，簡稱PFI）為特征的低成本高質量的公共產品供給體系。PFI實施涉及到幾乎所有公共領域，如橋梁、道路、鐵路、監獄、國家醫院、學校、政府機構的建筑物、下水道、國防的相關設施(通信、訓練設施)、社會保障支付體系、政府機關的IT系統等。同時，英國的民營化改革后，國有企業在國民生產總值中所占的比重從1979年的7.8%下降到1986年的4.3%；從1979年以來，國有產業的職工人數和比重逐年下降，1979年約有210萬人在國有產業部門就業，約占全英國總職工人數的8.1%，到1986年，其絕對數和相對數分別降至120萬人和4.9%；與之相應，私人部門的經濟實力則大大增強[5]。（2）以立法作為先導。立法在英國公用事業幾次轉型中往往充當了公正性的手段，使公用事業的轉型過程有法可依。首先是1945-1951年之間的國有化有大量的立法，其次是19世紀中葉的公用事業市營過程，也同樣做到了依法辦事。改革后的市政府、市議會擁有制定地方法規的權力，它們在對私營自來水、煤氣、電力等的市營問題上，都是由市議會決策，按地方法規來實施的，尤其是市議會的決策及審計的公開，使公用事業的市營工作有序地進行。可以說，隨著英國法制的完善，英國的公用事業的轉型工作，越來越建立在健全的法律之上。（3）政企分離。英國在民營化改革前，在城市公用事業實行的是以“政企合一”為特征的政府管制體制。80年代初，英國以電信產業為開端，相繼對電力、煤氣和自來水供應、鐵路運輸等主要城市公用事業實行民營化改革的同時，對這些產業的政府管制體制也實行了重大改革。其改革的中心內容是，從根本上調整政府與企業間的關系，即把原來由政府直接干預企業經營活動的政企關系調整為由政府間接控制企業主要經濟活動的政企關系，實現從以“政企合一”為特征的政府管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。在城市公用事業實行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預企業的日常生產經營活動，企業根據政府頒發的經營許可證的有關條款，按照市場經濟原則開展生產經營活動，從而實現了企業經營機制的根本性轉換。[6]

（二）法國

法國在公共投資準入實踐中主要采取以下措施：（1）在城市公用事業實行特許經營制度，積累了豐富的經驗，在世界范圍內得到推廣應用。特許經營制度就是政府通過合同約定將公用事業交給企業去辦(經營)。行政部門也稱經營權發租方，將一公用事業經營權交給一私人機構(有時是公立機構)，即經營權承租方，由其通過對用戶征收租金等手段以及其它有利條件，對所承租的公用事業進行開發管理，自負盈虧，并承擔各種風險。特許經營制度被廣泛地應用于高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等設施的建設和經營，包括監獄的建設和經營。其基本特點是：一是設施公有；二是以合同形式規定雙方權益；三是政府對其擁有監督權；四是企業擁有開發權；五是政府保留對價格的干預以及單方中止合同的權力[7]。（2）在公共投資來源方面，法國城鎮基礎設施建設資金來源主要有：市鎮稅收、經營開發與分攤稅、城鄉規劃稅和開發稅、國家撥款、銀行貸款、企業投資、發行機構投資、發行長期債券以及保險公司、老年保險等基金投資。（3）在政策法規方面，法國早在1791年就已頒布了《阿拉爾德法》，其中有條款確認了市鎮政府可以對公用事業的公有或私有經營者進行自由選擇的法律依據。法國在戰后推行私有化、鼓勵競爭的過程中，還制定了《價格放開與競爭條例》，規定了政府對城市公用事業管理的權限。

（三）德國

德國在公共投資準入實踐中突出表現在兩個方面；（1）在資金來源方面，德國聯邦政府每年投資近100億歐元用于公共項目[8]。其公共項目的投資為聯邦、州、縣三級投資，地方政府投資占了公共投資的大部分，如果包括地方政府的投資，聯邦德國的公共投資每年達403億歐元。投資分為有形資產投資和資金投資兩種。第一，有形資產投資，就是指公共項目投資，國家對其投資領域按地下和地上建筑分為:一是高層及地下建筑；二是道路建設和道路交通；三是住宅建設；四是城市改造——城市翻新；五是供水；六是能源供應和電站；七是企業創業中心和科技園。第二，資金投資的方式也稱政府資助。資金投資指政府為提高國家競爭力對私營企業的資助和貸款，即對企業的技術革新、開發新產品等方面和公共項目私營企業經營有困難的長期或一定時期的資助。國家不主動提出資助，必須由項目法人提出申請。資助有不同的形式，而資助的額度反映國家對該項目的認識和信心、作用等。資助的方式有:一是部分資助；二是項目費用空缺資助；三是定額資助；四是前期資助；五是聯邦和州政府共同資助。（2）在法規制定和準入的實施方面，德國通過立法的形式，制定了《建筑和工程師酬金辦法》和《合同授予規范》，對國家公共項目的設計和選擇的方式及原則作出了明確規定：國家公共項目的施工原則上都必須公開招標，投資估算達到500萬歐元的公共項目必須在歐盟范圍內公開招標，500萬元以下的公共項目由歐盟主權國家自行招標。在歐盟公開招標的公共項目必須在歐盟的項目新聞信息系統上招標公告，不能采取化整為零的方式，避開在歐盟范圍內招標。做到對所有的潛在投標人必須做到一視同仁。

（四）美國

美國在公共投資準入實踐中積累了大量的經驗：（1）在資金籌集方面，為解決公路建設資金不足，收費公路成為美國最早優先發展的事業。為了吸引私人資本到西部進行投資，美國政府通過經濟開發署等機構向它們提供長期低息和無息貸款，如對固定資本提供的貸款可達該資本總額的65%，對流動資本則可提供100%的直接貸款。據統計，僅1975年就有308.49億美元通過各種渠道從東北部和中北部流向西部地區[9]。迄今為止，美國民間資本進入基礎設施的程度很高。美國民間資本投資于基礎設施的形式很多，比較常見的是股份制。間接投資很普遍，比如社會公眾購買基礎設施企業發行的債券、股票，使基礎設施企業獲得必要的資金。基金制也是一種主要方式，美國資本市場上，許多金融投資的企業家在其投資組合中，對基礎設施領域的投資占有非常比例。美國軍事工業基本上是由民間企業經營的，例如波音公司既是美國最大的軍事工業企業，也是世界上最大的民用航空工業企業。它最初是私營企業，后來成為上市公司。美國政府通過軍事研究開發合同、軍事采購合同和嚴格的安全制度來對民間軍事工業企業實施有效的管理和控制。（2）在政策法規方面，美國政府在西部大開發中陸續出臺了一系列相關的法規和政策，加大對西部財政轉移支付和資金投入。如美國政府采取“多修鐵路多得益”的政策，政府贈與鐵路公司的土地是以修筑鐵路的長度為單位計算的，修筑的英里越長獲得的贈地越多，這一政策對美國的交通運輸業的擴張起到了決定性的作用。1830年美國的鐵路還幾乎是空白，1980年達到10818英里，1860年已修達3萬英里。完全可以說美國鐵路是利用私人資本，依靠政府支持發展起來的[10]。同時，為了打消民間資本的顧慮，美國政府允許基礎設施企業自主定價，使民間資本的投資回報率高于市場一般利率水平，比如美國電力的投資回報率可達到16%以上。美國政府還采取一定措施降低基礎設施的投資風險，使民間資本可以“大膽”向基礎設施投資。

（五）日本

日本在公共投資準入實踐中注重：（1）在政府提供的扶持性措施方面[11]：一是提供財政和政策性金融擔保，以降低民間資本進入公共投資領域的風險；二是開拓特殊債券市場，即電信業的“加入者債券”。1948年6月，日本制定并頒布《電話債法》，規定凡申請安裝電話的用戶必須認購一定數額的債券來彌補政府對電信業投資的不足和電信業從市場籌資的困難；三是發行長期金融債。日本是高儲蓄率國家，儲備資源相當豐富。由于戰后日本資本市場不發達，迫切需要進行將儲蓄轉化為投資的金融創新。于是，日本長期信用銀行依法向商業銀行發行長期金融債券，由商業銀行用吸收的居民儲蓄認購。當商業銀行需要現金時，可以將長期金融債券轉讓出去，也可以以金融債券抵押向日本銀行貸款。這樣就開創了居民儲蓄用于基礎設施建設的轉化渠道；四是NTT（NipponTelegraph&TelephoneCorp.）財源。這是指將出售國營日本電報電話公司股份所獲取的資金，用于某些無力自籌資金的基礎設施部門；五是直接投資引導。日本政府主要用兩種方式以自身投資引導民間資本投向：一種是“筑巢引鳳式”，即用小量投資為民間資本創造投資條件，吸引民間投資；另一種是“聯合投資式”，即將民間資本和經營能力引入政府的投資事業，由中央政府、地方公共團體和民間企業共同投資建設基礎設施。（2）在法規制定方面，日本制定了《電話債法》、《反壟斷法》，除此類綜合性法律外，日本還就城市公用事業的一些行業分別專門立法，先后制定了關于城市供排水方面的《水道法》，城市供氣方面的《煤氣事業法》（1954年）和城市公共交通方面的《道路運送法》（1951年）。

（六）韓國

韓國在公共投資準入實踐中積極探索吸引民間企業參與基礎設施建設的新思路[12]：（1）多方籌集資金。一是設立國民投資基金。這是低成本、有效地把民間資本用于基礎設施建設的一種形式。1991年國民投資基金約2000多億韓元（折合20.6億美元）[13]。二是財政向銀行貼息。韓國的中央銀行負責向國外統借外債，通過開發銀行和商業銀行轉貸給企業。這些銀行將國外借款與國內吸收的存款根據國家確定的產業政策，按低利率(7%-8%)貸給基礎設施企業，由財政向銀行貼息。據統計，20世紀70年代基礎設施貸款占貸款總額的30%以上。（2）積極吸引外資。1998年，韓國實行新制定的《外國人投資促進法》，對外商在韓直接投資實行全面自由化和鼓勵政策。截止2001年底，外商對韓直接投資達到766.1億美元。據產資部稱，韓國的名義開放度很高，適合外資投入的各行業的投資自由化指數高達99.8%，對外商投資的準入基本上采取申報制管理。對于限制外商投資的行業，韓國基本上以規定外商持股的比率上限為主要限制手段。此外，政府各行政部門對部分需保護的產業和國家壟斷行業[14]的外商直接投資仍采取限制對國有企業的持股比率、通過審批制度掌握資本進出的動向、限制市場準入等措施，這些限制政策由產業資源部每年匯總后通過“外商投資統合公告”發表[15]。（3）制定吸引民間資本的政策法規。1994年7月，韓國國會通過了《基礎設施吸引民間資本促進法》。該法規定，凡符合條件的民間企業，經過政府主管部門的審查批準，即可從事基礎設施投資項目。后來又出臺了《擴充基礎設施對策》。此外，2001年的《基礎設施私人投資法》對什么領域可以進入，什么領域不可以進入，規定得很清楚。此外，還準備制定新的投資收益保障政策，使利用貸款參與項目建設的企業在償還利息后仍能得到一定的收益。

三、國外公共投資準入實踐對我國的啟示

從上述六國公共投資準入的實踐可以看出，以下這些做法和經驗對我國在公共投資準入方面有借鑒意義。

（一）加強專業立法是公共投資準入的制度保障

實現公共投資準入的法治化，是現代法治國家的既有經驗，值得我們借鑒。因為“市場萬能”是極端，“政府萬能”也是極端，因此在公共投資領域既不能完全靠市場的調節，也不能完全依靠政府的力量。政府通過許可證制度，市場準入制度、特許經營制度、年審(檢)等制度引入競爭，規范競爭，實現監管，但這一切必須納入法制化軌道。

國外公共投資所賴以支撐的一個重要資源就是其豐富的法律資源，其專業立法起到了規范、指導、保障、支持的作用。主要表現為:英國在公用事業民營化過程中制定了《電信法》、《煤氣法》、《自來水法》、《電力法》。法國頒布了《阿拉爾德法》，《價格放開與競爭條例》。德國制定了《預算法》、《合同授予規范》、《反限制競爭法》[16]韓國制定了《基礎設施私人投資法》。美國制定了《公用事業法》、《國能源法》、《聯邦通訊法》。日本制定了《電話債法》、《反壟斷法》，《水道法》，《煤氣事業法》、《道路運送法》（1951年）。這些法規對公共投資準入作了或詳或略的相關規定。其中主要包括三個層次：第一層次是具有最高效力的法律，由國家最高權力機構制定或委托其他機構制定，最后由國家最高權力機構審議通過。第二層次是實施條例性的規章，一般由具有立法權的各級政府制定，并經國家最高權力機構審定。規章制定的依據是第一層次法律中某些條款的授權，對法律中的一些條款進行更加詳細的規定，便于法律的實施。第三層次是具體的技術性的規范與標準。這些規范和標準主要由各種專業協會或學會編制。這些規范和標準有些是必須遵守的，有些是可選擇遵守的，還有一些是僅供參考的指南性的[17]。我國為提高公共投資效率，應加快立法。在基本法方面，可以借鑒經驗，在條件成熟時制定《公共投資法》作為指導性法律。在準入方面，該法應規定公共投資的范圍以及公共投資各行業提供服務的技術標準；在相關行政法規方面，修改《電力法》和《鐵路法》是當務之急；第三，配套法規方面，一是加緊修訂《反不正當競爭法》，二是加緊對行政壟斷的規制。

（二）實現政企分離是公共投資準入的必要前提

政企分離在公共投資改革中的關鍵作用表現為：在政企分離的管制體制下，企業才能形成作為市場主體所需的經營機制，政府則從公共投資壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者，從而提高公共投資的效率。

借鑒英國的基本經驗，要使我國公共投資的企業具有適應市場經濟特點的經營機制，一個重要的前提條件就是把“政企合一”的體制改革為政企分離的體制。必須在完善的宏觀管理和法律制度下，轉換公共基礎設施產業的經營機制，建立符合市場經濟原則的價格機制。企業將擁有生產經營決策權，并以追求自身利益最大化為經營目標。同時，許多公共投資領域具有自然壟斷的性質，只存在一家或極少數幾家企業。這就會產生一種扭曲社會分配效率的潛在可能性，即這些企業有可能利用其市場壟斷力量，通過制訂壟斷價格，降低服務質量等途徑謀取壟斷利潤。這就在客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規范企業的市場行為。對此，我國實行政企分離的管制體制后，必須重新確定政府的新職能，主要包括：制定有關公共投資的法規，頒發和修改企業經營許可證，制定并監督公共投資執行價格管制政策，對企業進入和退出市場實行規制等。可見，在實行政企分離的體制后，政府并不是讓企業放任自流，而是通過重新界定政府規制的新職能，以間接控制企業的主要經營活動。這體現了“抓大放小”的改革原則，有利于提高公共投資的效率。

（三）利用民資外資是公共投資準入的重要方向

在這方面，上述幾個國家體現得都比較充分，在此不在贅述。我國當前的公共投資領域投資主體多元化和融資渠道多樣化的機制遠未獲得充分發育和發展，對政府和國有單位的投資依賴程度很高。1998年全國城市建設資金中政府財政性資金（包括國家預算內資金、地方政府撥款、各類稅費）所占比重接近40%。因此，我國穩步推進國內公共投資領域投資主體多元化和融資渠道多樣化的任務依然十分艱巨。

首先，公共投資領域逐步向國內民間私人投資開放是公共投資發展的必然趨勢。長期以來我國公共投資領域不對國內民間企業和私人開放，嚴重制約了公共基礎設施建設，對整個經濟增長十分不利。經濟學家樊綱認為發展經濟不能只強調對外開放，忽視對內開放，這樣會產生路徑依賴，最終我們得到的有可能不是成熟和完善的市場經濟，而是拉美式的扭曲的市場經濟。因此，我國可借鑒西方發達國家對公營企業私有化和政府基礎設施特許經營權轉讓方式，通過對現有公用事業單位企業化、股份化和出售政府股份籌集建設資金，或采取特許經營權轉讓的BOT(Build—Operate—Transfer)和TOT（Transfer—Operate—Transfer）方式籌集資金。實現公共投資領域向民間企業和私人開放，不僅能夠解決政府公共投資的缺口問題，而且對促進公共投資運作過程的市場化進程、提高公共投資效益也十分有利。

其次，有效利用國外投資是解決公共投資建設資金短缺的有效途徑之一。目前外資在我國公共投資建設中的作用很小，在全國公共投資建設資金來源中，外商直接投資比重只占10%左右，在城市公共設施領域則只占5%左右。對于資金密集型城市基礎設施產業的發展，還需要大力吸引國外資金的注入。通過中外合資、中外合作、對外借款(借用國際金融組織貸款、外國政府貸款、商業信貸)，或將部分公共基礎設施經營權有期限轉讓給外商。讓外商成為公共投資建設的投資主體之一，促進公共投資主體多元化進程。雖然有學者認為“兩稅”合并之后可能造成對外資積極性的打擊，但是大多數學者認為這種擔心沒有必要。

（四）導入競爭政策是公共投資準入的有效手段

競爭是市場經濟的宗旨。優勝劣汰的競爭規律能使優勢企業獲得更多生產和發展的機會，淘汰劣勢的企業，避免了機會成本的浪費。而在這種優勢疊加的環境中，催生著較低直至接近邊際成本的生產成本，縱然達不到理想中“帕累托最優”狀態，但仍然能夠提高生產效率和資源效率，帶給消費者實惠。

從傳統上看，公用事業壟斷已成為既定事實，但這個事實受到了一些經濟學家的挑戰，他們提出了可競爭性的理念。他們認為，如果一個已占據壟斷地位的壟斷者制定了超額利潤壟斷價格，就會吸引另一個或多個企業進入并提出一個較低價格，競爭者就會從壟斷者手中搶走業務和利潤，直至把價格降低到只有正常利潤的水平。經濟效率的提高很大程度上取決于公共投資政策的設置，導入競爭型公共投資政策是政府公共投資改革的重要目標。因此，我國公共投資準入過程導入競爭機制是必然的。當然，這里的競爭是鼓勵積極適度的競爭，不是完全混亂的破壞性競爭。“適度競爭”沒有可操作標準，而只能由市場決定。從市場長期競爭的過程角度來看，市場是一個公正的裁判，每一個單個的個人或企業都會受到所選擇的資源配置的影響。市場的供求矛盾、價格水平、利潤率等指標參數左右著市場進入或退出[18]。由于公共投資企業自身行業特殊性，同一行業的相鄰企業冒著相互毀滅的危險來爭奪消費者，而獲勝的企業將會把擊潰對手的代價在其以后提供服務或產品中轉嫁給消費者，這樣的競爭也是低效率。因此，競爭只是一種手段，而不是目的，其真正的意圖是實現經濟高效率和社會公平。