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一、基礎教育不均衡發展的類型與成因分析

對“不均衡發展”的類型所做的區分基本是按照不均衡的存在狀態和產生原因劃分的，它們之間可能互有交叉，但這樣分析可能對認識和解決問題很有幫助。

1.絕對不均衡與相對不均衡。所謂絕對不均衡是指以各地政府頒布的辦學基本標準為尺度進行衡量，學校間所存在的巨大差異。一些地方和學校無力保證部分學校基本教育條件，不能滿足學生的基本學習活動和教師的教學活動要求，而另一些地方、學校則享受著高標準的教育資源。比如，近年來一些地區經濟困窘，縣級財政不能支付教師工資和提供學校運轉資金，連教師辦公用的紙張和粉筆也買不起，學校工作難以為繼，而在一些大城市中，學校的辦學條件已經整體上向現代化辦學條件發展了，高檔次的建筑和辦公設施趕上甚至超過了發達國家的學校硬件水平。絕對不均衡一般是由于全國范圍內地區之間經濟發展水平的差異而造成的后果，客觀因素影響突出，明顯表現在東部地區和西部地區之間的差別。但是由于基礎教育辦學體制或行政管理上的原因，在一些發達地區內部也存在絕對不均衡。相對不均衡是在一個辦學條件基本達標的區域內，由于種種原因，導致一些學校辦學條件、水平明顯超過另一些學校，這些學校的學生享受到遠高于其他學校學生的優質教育服務。造成相對不均衡的原因中，一部分是政府的“偏愛”行為造成的，也有一部分是由于教育機制的積極改變而導致的不均衡，即由于學校在自主發展的制度框架內創造性地開展工作，合法地從社會上爭取到資源，這在一定程度上反映了社會和教育體制的進步。但是“不平則鳴”，當相對不均衡差異過大——無論是哪種原因造成的，特別是這種不均衡是由政府投資偏好造成時，那就不僅會引起教育消費者的不滿，也會嚴重挫傷處于弱勢地位的那些學校的管理者與教師的積極性。這里要特別指出的是，相對不均衡在一定社會機制和教育政策的環境中會演變為絕對不均衡，比如當前一些地區在擇校收費的政策環境中，由于學校之間收入分配的差別而導致優秀師資流失，從而造成學校課程無法按照標準開齊的后果。絕對不均衡是基礎性不均衡，它對落實義務教育法、保障每個學生的受教育權是根本性障礙，解決這個問題應當是社會的“死命令”，各級政府必須承擔起這項職責，下級政府解決不了的，上級政府要千方百計地解決，直至中央政府出面承擔——令人欣喜的是，我們今天已經看到了這套機制初露曙光。

2.保護性不均衡與競爭性不均衡。它們是由于政府采取不同政策而發生在學校之間的微觀不均衡。前者是指一些學校由于受到政府政策的關照而在辦學條件水平上遠高于其他學校的狀況，比如原國家教委在20世紀90年代中期提出“建設高中示范校”的政策，各個省、市、地區為使名牌學校進入示范校行列，向一些辦學條件已然高于其他學校的重點中學進行大投入，少則數百萬元，多則數億元。這種措施雖然在一定程度上為建設現代化標準學校提供了指導和支持，但是所做的工作卻是“錦上添花”，拉大了少數學校與其他學校的差距。競爭性不均衡是在政府政策鼓勵和自身努力下，一些學校通過競爭而形成的教育業績的比較優勢，憑借這種優勢獲得了更多的社會資源和部分政府資源。這種不均衡是在市場機制下形成的，學校在了解和滿足社會需要的前提下，通過向公眾提供優質、特色的教育服務，獲得公眾的資源支持，形成了辦學機制上的良性循環。競爭性不均衡是教育管理體制變化的產物，這種體制重新界定了政府、學校、社會在基礎教育發展中的地位和作用，通過擇校等措施引進社會力量參與學校發展，鼓勵學校發揮自身的主動性和創造性，并在一定程度上發展出使長期落后的學校退出（通過合并、兼并、取消等形式）教育活動領域的機制。競爭性不均衡雖然也是不均衡，盡管受到了一些社會輿論的質疑，但是它的某些生成機制給基礎教育系統的自我更新帶來了動力，促進了學校的創新，從長遠看會給教育的消費者帶來持久的利益。公正地說，對于基礎教育的競爭性不均衡這種“似是而非，似非而是”的現象，不是要消滅其本身，而是調整其生成過程中某些不公正的東西，讓它們更加合理。

3.制度性不均衡。這是指由于政策和制度的缺陷而導致的基礎教育發展的不均衡。這種缺陷表現在以下幾個方面：其一，一些基礎教育的政策和制度設計不合理，高估了某些區域基礎教育的條件基礎，導致原發性不均衡。這方面最為突出的制度是將小學的辦學和管理責任下放到鄉一級政府，同時將大部分農村地區完成“普九”任務的時間確定在2000年之前，而中國農村經濟的脆弱忽然差異之大是人所共知的，對于欠發達和貧困地區的農民來說，教育費附加成為需要支付的最大一筆費用。教育費附加征收不上來，學校也就沒有了辦學資金，甚至不能按期、如數發放教師工資。這類政策以權威的手段“羊口奪食”暫時實現社會目標，但是由于缺少資源基礎而難以為繼，勢必造成各個不同區域基礎教育發展的不均衡。類似制度還有小學生升初中的“就近入學”制度，在相關政策不配套的情況下就推行開來，忽視了學生及其家長、學校、教師這些群體與政策的博奕行為，結果導致學校之間的差距迅速擴大。其二，政策和制度不適合社會環境的變化，原有政策和制度排除那些新產生的社會群體享受體制內利益的權利，或者新政策剝奪了一些群體的利益機遇。前者的突出表現是城市中大批打工族子弟不能進入普通小學享受借讀待遇，只能在條件簡陋的學校（某些是非法舉辦的）上學。后者的事例是，實行小學生升學就近入學政策以后，由于政策不配套和條件不充分，使得工薪階層子弟在擇校競爭中處于不利境地。其三，適應某些新的社會需要的政策打破了原有的利益格局，在沒有調整到位的情況下，產生一些無序的現象，導致利益分配的不均衡。部分公立學校轉制國有民辦后，富裕的社會階層享受了更多的優質教育資源，就是這種情況的反映。在這種情況中，政府引進了市場機制，但是沒有充分估計這種政策帶來的負面效應，缺少具體、細致的監督和管理，使得享受這種政策的學校無限制地擴大自己的利益范圍，形成“贏者通吃”的趨勢，部分優質學校幾乎壟斷了當地的優質教育資源，迫使其他學校處于越來越困難的境地。其四，政策缺位導致不均衡。政策上設計不完善也會導致不均衡。比較典型的是在當前解決不均衡發展的過程中，各級政府只注意投資校舍建設和增添設備，對于優秀師資和管理者這類最重要也是最難配置的資源卻長期拿不出相關政策，而市場機制導致這些關鍵優質資源不斷向優質學校集中。這類不均衡的原因可以概括為政府缺位或政策失當。

4.內生性不均衡與外生性不均衡。從不均衡生成來源看，有些不均衡來自教育領域內部，比如內部政策調整（這又包括來自上級的和出自本地的）和學校之間競爭導致的不均衡。另一些不均衡現象的生成原因則首先來自外部，然后轉化成教育系統內部的不均衡。比如城市建設中小區建設不配套或者低水平配套導致產生一批不達標學校；流動人口管理不到位導致不合入學標準的兒童數量激增，給大城市解決兒童入學帶來困難。外生性不均衡的生成有幾個特點：第一，對于教育部門來說，它多是控制能力以外的，需要政府從全局把握，但是地方教育部門必須對它們做出預測和對策方案；第二，外生性教育問題一旦納入公眾視野，公眾和輿論只追究教育部門的直接責任而不管引發問題的原始責任。而在變革和社會高速發展時期，由于政府總體規劃和協調能力不足，這類問題將可能周而復始地發生，所以教育部門要保持高度的警惕并提高自己的“抗訴”能力，避免生成既成不均衡事實使自己處于無能為力的境地。

5.實際不均衡（公平）和心理性不均衡（公平）。在公眾所批評的基礎教育不均衡發展現象中，多數是實際存在的、應當并且可以采取一定辦法解決的。比如縮小學校校舍辦學建筑、設備、師資條件的差距，進而在一定程度上改進學校教育成績等。這類均衡多是物質性的，屬于胡森所說的起點公平的范疇，相對來講比較好解決。但是公眾的批評中也有很多指向結果不均衡，指責政府沒有把某些學校辦好，使這些學校教育教學質量不高。這類批評的存在可以歸結為幾種原因：公眾對于優秀教育成果的期望和要求不斷提高；政府確實對于優質學校做了許多“錦上添花”的事情；公眾不了解政府在改進辦學困難學校方面所做的努力以及這些學校取得的成果；公眾清楚哪些因素影響學校業績水平以及學校之間存在差距的必然性。心理性不均衡一方面反映了事實，但是另一方面也不符合事實或者超越現實的可能，由此形成的輿論對于區域教育發展特別是學校工作可能產生消極影響。

二、解決基礎教育不均衡發展的指導思想和目標

如上所述，基礎教育不均衡發展的成因是多樣的，所產生的效果性質也是多樣的，所以解決這個問題的思路不應該是單一的，不應像一些同志所倡導的那樣，把基礎教育發展的重心從重“效率”轉向重“公平”，這樣的提法給人們一種印象，似乎非此即彼才是解決問題的辦法。法國哲學家埃德加·莫蘭的看法值得我們借鑒。他認為，面對問題不把各個側面構成一個更為復雜的整體加以分析，這就不免帶有眼光上的局限性，所得出的結論只是局部的、一時的“真理”，從全局和長遠看，這些結論卻可能導致叢生的弊病甚至災難性后果。他指出，具體的現實對象都是復雜的，很難對它們的性質作出單一觀點的概括。他對“復雜性”作出解釋：“不能用一個關鍵詞來概括，不能歸結為一個規律的作用，不能化歸為一個簡單的思想。”因此他主張認識復雜問題必須用“宏大概念”，這是指用若干不同的基本概念組成的概念網絡，構成“宏大概念”的各個子概念之間存在互補、聯系和對抗的關系。它們各自構成了問題的一個側面。這里，莫蘭的觀點告訴我們，在觀察社會問題時必須突破用單一觀點和單一規律線性思維的方法，學會在矛盾的框架中綜合思考問題。為此，莫蘭提出“對話原則”，即展開各種不同觀念、不同知識之間的溝通、碰撞、磨合，從不同觀點中找出值得吸取或關注的因素。

從這種觀點出發，實現基礎教育均衡發展的目標應當納入基礎教育的總體發展戰略中加以考慮，目標應當是雙重的和互為補充的：

其一，從全球教育發展的趨勢和我國建設可持續發展“和諧社會”的目標來看，我們的基礎教育總體發展戰略目標應當是“建設公平的、高質量、高效率和有活力的體系”。在這個戰略目標中，教育公平與發展的活力缺一不可。

其二，根據現實條件，逐步推進公正的公平。按照羅爾斯的觀點，公正性公平就是在保證各個階層的人們獲得合法利益的同時，更加關注那些社會處境不利的群體，補償他們的利益缺位。根據我國的現實，應該高度關注那些處于絕對不均衡狀態中的弱勢群體——貧困地區的兒童和發達、半發達地區的貧困階層，保證他們獲得基本的學習條件，并隨著社會發展使之逐步提高。這個目標可以稱為基礎性均衡，它的實現是政府的基本責任。

其三，建立有效率的基礎教育均衡發展體系，實現有差別的、動態的均衡，即發展性均衡。這種體系的特征是在前進和發展中實現更高水平的均衡，它的動力來自于政府、社會和學校各方面的共同努力，即形成政府與市場的協同機制。這種體系不回避相對不均衡，承認不均衡是絕對的，均衡是相對的，但是要形成一種機制，以相對不均衡促進更高水平的均衡的實現，促進基礎教育的發展。換句話說，政府管理者要把實現絕對均衡（基礎均衡）作為使命和任務，同時承認相對不均衡，并把解決相對不均衡作為實現更高水平均衡的動力。

三、促進基礎教育均衡發展對策的一些原則構想

由于引起基礎教育發展不均衡的原因是多樣的，性質上多是難度大和錯綜復雜的，所以采取的對策也應該是多樣的、漸進的，但又必須是堅定的和持久的。為了解決問題，必須從戰略、策略和戰術三個層面做好工作。

1.完善我國的基礎教育現代化發展戰略，圍繞“以政府責任為主，市場機制為輔，建設高效、公平的現代化基礎教育”的戰略目標，建構基礎教育均衡發展戰略作為子戰略系統，對基礎教育的動態均衡發展做全面、長遠的考慮。這個子體系應該突顯“公平”價值觀，把均衡發展作為教育現代化的基本指標之一，并處理好“公平”與“效率”的關系。這個戰略要論證和呼吁警惕基礎教育政策的“階層歧視”傾向，采取切實措施改進貧困地區學校和貧困階層少年兒童的教育狀況，為此，要抓住一些基本問題如由于經濟發展不平衡而導致的貧困地區教育經費極度困難的問題、社會經濟結構變動而形成的一些弱勢群體社會階層（農民工、城市下崗職工）兒童入學困難問題、辦學體制局部變動（如一些地方局部實行“國有民辦”）出現的學校間發展不均衡問題作為專項研究，拿出切實可行的方案，逐步解決問題。

在戰略層面，應當做好與教育均衡發展有關的社會發展預測，未雨綢繆，不要等問題發生產生了社會矛盾再去解決，那時很可能積重難返，加大了解決問題的難度。比如中央決定通過發展小城鎮解決農民就業和收入過低的問題，小城鎮學校的資源和辦學質量會突顯出來，如何應對這些矛盾，滿足新居民不斷提高的教育要求需要及早研究。

在策略層面，要加強制度和政策建設的整體協調，動態評估基礎教育發展政策，特別是那些涉及利益分配的政策。任何制度和政策的實施過程都是博奕過程，各個利益主體會遵循“利益最大化”的規則爭取對政策和制度的解釋權和執行權，優勢主體在這個過程中可能悄然地將政策修改成有利于自己的規則，造成既成事實。比如實施高中示范學校政策的本意之一是擴大優質資源，滿足群眾不斷提高的教育需要。但是在政策落實的進程中，優質學校在做出成績的同時，也利用自己的優勢不斷擴大自己的勢力范圍，甚至進行生源和師資的惡性競爭，使基礎薄弱學校處境更加不利，政府對于這類在政策執行過程中新生成的問題就不能熟視無睹。

在區域制定教育發展政策時，應當考慮將“帕累脫改進”和“納什均衡”作為實現教育公平與效率的指導策略。所謂“帕累托改進”是指一種變化，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。我們的政策應當力圖實現這種目標。我們應當創造條件使得學校在改革中得到改進，但是這種改進應當不以損害其他學校或群體的利益為代價。可是我們知道，做到這點是很困難的，即使一些學校的改進不是政府“錦上添花”造成的，那么它也必然會憑借自己的優勢去爭取自己最大的利益，而這種情況積累發展的結果，就會出現少數學校獲得壟斷利益的態勢。為了避免或減少這種情況的出現，我們應當引進“納什均衡”原則。“納什均衡”指的是非合作博奕中的這樣一種情況：博奕過程中的策略組合由所有參與者的最佳策略組合構成，沒有人會主動改變自己的策略以便使自己獲得更大利益。這種策略組合是一種博奕各方在規則約束下對于利害得失權衡的結果，這種約束可以是博奕各個主體對群體習慣的理解，也可以是權威確定的規則。根據這種策略，地方政府部門在實施推進利益再分配的改革時，在開始就應當表明意圖，改革者的權利和義務是共存的，恰當的獲益是可以的，但是獲益必須與義務成比例，是累進的。這樣，在技術層面，應當學習西方發達國家特別是美國教育管理的經驗，完善信息系統，提高解決“絕對不均衡”問題資金使用的有效性。現在中央決定近期實現對農村義務教育階段中小學學生的免費教育，這是一個巨大進步。但是這里很可能存在的由于“一刀切”而導致有限資源的浪費，不能解決真正貧困地區中小學的“絕對貧困”問題——這些地區不僅是孩子們的缺錢交書本費和雜費，還存在學校公用經費奇缺而不能保障基本教育教學要求。如果我們建立起比較完善的信息和評估系統，有科學根據地將農村地區的經濟發展情況劃分為若干類型，區別性地給予部分補助或全額支持，把中央和省級政府轉移支付的資金有效地供給那些真正的貧困地區和學校，將更有意義。

但是，對于已經出臺的一些帶有市場化傾向的政策，比如“國有民辦”和“名校辦民校”政策不應當輕言“取消”，不要因為社會上存在“這類學校為富人服務”的輿論而對它們存在的價值抱否定態度，如果真的取消了，不僅對基礎教育的整體健康發展不利，也會產生更深層次的消極的社會效應。這些政策帶來的積極效果和現實問題參半，應當在“理清制度、限制規模、他律自律”的方針下，引導這類學校規范發展，使它們在基礎教育總體發展戰略的格局中更好地發揮自己的獨特作用。

2.在領導干部和管理層面統一均衡發展（教育公平）的觀念。由于解決基礎教育均衡發展涉及資金問題和復雜的相關戰略問題（如大城市流動人口中兒童入學就牽涉人口規模控制戰略），所以在決策層面常常有意或無意地產生一些偏差，它們是：由于面臨資金問題，肯于解決效率問題，不愿意考慮均衡問題，比如一些地區和城市收費的“國有民辦”學校發展很快，但是對于薄弱學校支持的力度卻很小；為了追求政績，政府財政投入資金建設各類“標志性學校”或“示范學校”，錦上添花，在少數學校身上反復做支持性文章；回避實質問題，空喊口號，無所作為。在社會大變動、大發展的時期，“均衡”問題確實比“效率”問題的文章更難做，解決起來需要花費的資金、時間、精力也更多一些，但是一定要納入議程，高度重視，做出戰略規劃。為此，要強化基礎教育均衡發展的督政工作，上級教育行政機關和各級人民代表大會要將各地基礎教育均衡發展問題作為專項工作納入檢查和監督范圍，作為評價政府教育工作的規劃和實績的重要指標。

3.加強基礎教育均衡發展的社會輿論監督機制，改善各級政府與社會力量在這個問題上的溝通機制。均衡問題的解決主要責任和實質性工作在政府身上，但是如果沒有社會力量的支持和監督就很難開展，處于弱勢的地區和群體的要求就很難得到反映。政府要引導和支持個人和群體對相關問題展開專項研究（這方面已經進行），并且將研究結果公諸于社會（這方面還做得不夠），以期引起各方面的關注。政府應該將相關的規劃、政策和進展向社會通報，鼓勵公眾進行政策評議和提出建議，集合各種力量協同解決好這個問題。

4.不回避矛盾，把問題具體化，逐步解決實際問題。比如建設什么樣的機制促進人員向弱勢地區和學校流動；在一個地區如何減少少數優質學校與普通學校之間的巨大利益差異問題；如何限制生源和師資方面的惡性競爭以保證學校間有相對均質的辦學條件；一所學校中通過什么樣的教學組織和管理方法保證社會處境不利的學生能夠得到更好的發展等。在這些問題上要根據地方實際，對各類問題的發展和解決進程做出預測，在此基礎上做出短期、中期和長期規劃，拿出有時間約束的具體政策和辦法，同時不斷創造和發現新的經驗，使問題真正得到解決。

參考文獻：

[1]埃德加·莫蘭。新的思維方式[J].信使。1996,(5).

摘要：基礎教育均衡發展的問題應當從我國基礎教育發展的“建設公平的、促進高質量、高效率和有活力的體系”總體戰略出發，分析基礎教育發展不均衡的不同類型，有區別地加以解決。解決基礎教育發展的不均衡要根據具體情況從戰略、策略和戰術三個層面整體地考慮。

關鍵詞：基礎教育；均衡發展；戰略；區別治理