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摘要構建基礎教育現代學校制度旨在通過制度創新，理順學校內外部關系，促進學校的健康發展。當前，需要重點調整好三個方面的關系：一是調整政府與學校的關系；二是調整學校內部關系；三是調整學校與家庭、社區的關系。主要的實施策略有：在加強政府統籌的同時，擴大學校辦學自主權；完善校長負責制，促進學校民主管理；建立健全中介機構，構建政府、社會和學校之間的橋梁和紐帶；建立學校和社區、家長的互動機制，創建社會對教育的支持、服務與監督系統。

關鍵詞基礎教育；學校制度；制度創新

學校制度是與學校教育相伴而生的，它也伴隨著學校教育的變化和發展而經歷著歷史性的變革。從這個意義上說，現代學校制度的提出是現代學校教育正在經歷的變革在制度層面的反映。構建基礎教育現代學校制度就是要通過制度創新，理順學校內外部關系，促進學校的健康發展。

公辦中小學是政府基于公眾的普遍利益而舉辦的基礎性事業，是培養人的活動，它所提供的產品和服務是公共物品，具有公益性特征。構建基礎教育現代學校制度必須立足于公辦中小學的性質，立足于學校的公益性特征。同時，構建基礎教育現代學校制度的過程是對現行學校制度進行變革和創新的過程，并非一蹴而就，必須結合學校的制度狀況、發展實際及外部環境，從條件與基礎方面考慮推進的現實性與可行性。

一、構建基礎教育現代學校制度的核心內涵

構建基礎教育現代學校制度需要重點調整好三個方面的關系：一是調整政府與學校的關系，合理劃分政府與學校之間的職責和權力，完善政府教育管理、教育投入、教育督導與評估制度。同時，建立健全教育中介機構，實現對學校的宏觀間接管理；二是調整學校內部關系，明確校長職責，建立健全校長權力的制衡機制，進一步完善校長負責制；三是調整學校與家庭、社區的關系，建立健全家庭、社區參與學校管理的機制，不斷增強學校服務家庭、社區的功能。

(一)關于政府與學校的關系問題

基礎教育主要由政府負責提供和實施，這是當今世界各國通行的做法，但政府如何對教育負責，政府與學校之間構成一種怎樣的責權關系，是關系中小學健康發展的重要課題。

一直以來，在我國教育政策的調整過程中，對縱向的各層級政府辦學責權強調較多，對學校的責權規定則不夠全面具體。反映在管理實踐巾，政府與學校之間常常是角色不清、責權不明。一方面，政府對學校的行政管理過于剛性，管了一些不該管的事，使學校的辦學自主權難以落實，辦學特色難以體現；另一方面，學校在某些方面過于自主，缺少必要的約束和制衡，做了一些不該做的事，給基礎教育的聲譽帶來損害。

(二)關于學校的內部治理問題

就我國的學校管理體制看，長期以來，學校內部的管理體制變動頻繁，經過了一系列的變動之后，最終確立起中小學實行“校長負責制”。從理論上說，校長負責制是在改進原有的黨支部領導下的校長分工負責制的基礎上形成的，包括了“校長全面負責，黨組織保證監督，教職工民主參與”。但從實踐看，目前的“校長負責制”缺乏民主制的基礎，多數地區和學校的校長由黨委組織部或教育行政機構任命，形成校長主要對上級黨委和教育行政機構負責，而對教職工、學生、學生家長和社區服務的意識相對薄弱，距離學校內部真正實現校務公開、民主管理仍有相當大的差距。

(三)關于社區、家長參與學校管理問題

長期以來，學校處于一個相對封閉的系統。一是學校管理者把管理學?？醋魇菍W校內部的事務，認為社區及家長沒有必要也沒有權力過問學校的事務；二是體制的分割作用和社區發育的不夠成熟，導致社區和家長難以有效地參與學校管理，在學校主導下設立的“社區委員會”“家長委員會”自主的、獨立的意識相對薄弱，在很大程度上還只是流于形式，制約了學校事務公開與民主的進程。

二、構建基礎教育學校制度的歷史沿革

(一)政府與學校關系的沿革分析

通過對政策文本的梳理，可將政校關系分為一般領導關系和具體事務關系兩個層面。一般領導關系主要反映舉辦教育的各級政府對學校的行政領導關系，它主要回答中小學教育由哪級政府負責的問題。具體事務關系則在一般領導關系下進一步細分為人(校長、教師任用)、財(教育投入)、教學(課程和教材)、教育督導、教育中介五個方面。而這些關系又是圍繞政府體系內部縱向(中央、地方各層級政府間)和橫向(同一層級政府教育行政主管部門和其他部門之間)兩個維度展開的。從政府與學校關系的沿革看，存在的主要問題包括：

1.以政府層級之間的縱向權責調整為主，部門之間的橫向權責調整不夠

建國以來，政校關系的調整側重于政府體系內部縱向的職權調整，如：各級政府在教育投入保障上的責任，但各級政府內部教育行政部門與相關部門之間以及政府與學校橫向的職權調整凸顯不夠。雖然在一些政策中提出要簡政放權，給學校更多的辦學自主權，但在實際操作層面，簡政放權主要集中在縱向的政府層級之間，而橫向的部門之間調整，特別是教育部門與財政、人事等部門在有關學校財政、人事等方面的責權調整少有涉及。

2.政府和學校的權責有待進一步明確

現有的政策文本對縱向的各層級政府辦學權責強調較多，對學校權責規定仍不夠全面具體。1985年后政府多次提出要簡政放權，但對學校如何簡政放權，怎么放，一直缺乏比較具體的操作性的說明。究其原因，還是政府的行政管理與學校的自主辦學之間的關系沒有厘清，權責沒有明確。

3.中介組織發育政策推進緩慢

新型政校關系的構建并非在政府和學校間進行職權的簡單增減和轉移，發揮中介組織的積極作用是一個重要的環節。1994年《國務院關于(中國教育改革和發展綱要)的實施意見》中提出要建立健全社會中介組織，隨后的相關文件也多次提到了中介組織在學校法制建設、辦學水平和教育質量評估方面的作用，但缺乏進一步的推進。

(二)學校內部治理的沿革分析

校長負責制的歷史沿革是其內涵不斷充實發展的過程。它逐步成為以校長責權為核心，包括了黨支部監督保證和教職工民主管理的三角形的制度架構，而成為學校內部治理的代名詞。從學校內部治理政策文本的沿革看，存在的主要問題包括：

1.校長的職責有待進一步明確

雖然在不同發展階段的政策文本中都提到了校長負責，但大多數文本中對校長具體負有哪些責任、行使哪些權力規定并不明確?！吨腥A人民共和國教育法》僅規定“學校的教學和其他行政管理由校長負責”，這一表述過于抽象籠統，而在一些法規和規章中，校長的職責權限，其邊界、范圍和程度也沒有得到較好的闡明。目前涉及對校長職責進行較具體規定的政策文本是1963年頒布的教育部《全日制中學暫行工作條例(草案)》《全日制小學暫行工作條例(草案)》和1996年《小學管理規程》。但上述《條例》和《規程》只是對校長職責作出了一般性規定，回避了校長在學校財政和人事方面的職權，而這恰恰是學校自主辦學的關鍵要素。

2.學校民主管理有待完善

1993年頒布的《中華人民共和國教師法》提出：“教師對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理?！钡搪毠ご泶髸贫鹊牡匚蝗绾?如何進行民主管理?如何監督?在現有的政策文本中對此并沒有明確規定。

(三)學校與社區、家長關系的沿革分析

1.學校與社區、家長關系的調整演變是一個由試點到逐步推廣的組織制度化過程

1988年《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的通知》中指出：“要采取多種方式加強學校和社會的聯系，城市的區或街道可通過試點，逐步建立社區(社會)教育委員會一類的社會組織，以組織、協調社會各界支持、關心學校工作，優化社會教育環境?！?999年《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》指出：“各級各類學校要從實際出發，加強和改進對學生的生產勞動和實踐教育，使其接觸自然、了解社會，培養熱愛勞動的習慣和艱苦奮斗的精神。建立青少年參與社區服務和社區建設的制度?！?/p>

2.學校與社區、家長的關系在調整中不斷豐富和拓展

學校與社區、家長的關系構建最初集中在中小學德育上，隨著基礎教育改革事業的不斷深入，學校與社區、家長的關系也不斷豐富和拓展。除德育外，還涉及到初中入學辦法改革、素質教育實行、學校內部評價制度和課程改革等多個方面。

3.學校與社區、家長的關系由校內教育向校外(社區)教育延伸，并由單向支持轉變為雙向相互促進

社區教育是在一定地域范圍內，充分利用、開發各類教育資源，旨在提高社區全體成員整體素質和生活質量，促進區域經濟建設和社會發展的教育活動。社區教育是我國經濟社會發展和終身教育體系創建的客觀要求，伴隨社區教育的發展，學校與社區、家長的關系也由校內教育向社區教育延伸。在這一背景下，學校不僅要主動爭取社區、家長的支持，同時也強調學校要有社區意識，向社區開放資源，為社區教育服務。

三、構建基礎教育現代學校制度的實施策略

現代學校制度的建立，旨在進一步轉變政府職能，完善以法治為基礎的公共治理結構；通過立法，落實學校辦學主體地位，明確學校責任、權利和義務，依法規范學校內部治理機制；建立健全教育中介機構，建構政府、學校和社會之間的新型框架。

(一)在加強政府統籌的同時，擴大學校辦學自主權

基礎教育，尤其是義務教育，以政府辦學為主體的責任應當予以明確，政府在現代學校建設中處于主導地位。新修訂的《義務教育法》規定：“縣級人民政府編制預算，除向農村地區學校和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經費”“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件”“縮小學校辦學條件差距”“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動”。因此，推進政府管理職能轉變，構建新型政校關系，需要進一步加強政府對義務教育學校的統籌能力，體現以人的發展為本，體現教育均衡發展、教育公平的要求。也就是要充分發揮政府調控職能，逐步建立和完善經費保障機制、校長和教師流動機制、生源調配機制。

同時，還需要在政府與學校之間進行明確的責權界定，通過政府職能的調整，賦予學校相應的自主管理權，促進學校的自主發展。政府教育行政職能轉變的方式，在職權劃分上應當采取以下方式：一是“放權”，凡必須下放給下級政府部門或學校的職能堅決下放。對屬于學校的職能，在加強規范監督的同時要盡可能多的交還給學校；二是“轉移”，將一部分承擔不了的、管不好或不該管的職能“外移”給非政府組織及社會中介服務組織，或“平移”給政府有關職能部門；三是“上交”，將必須由中央或上級政府部門履行的職能上收。因此，建立現代學校制度并不只是要求“放權”，應該全面理解“政府職能轉變”和現代學校制度的內涵。

基于我國的現實，政府對學校的管理應當立足于管理學校的理念、形式和手段的革新，改變傳統的對學校實行全方位的管理方式，逐步從直接管理向宏觀調控轉變。具體而言，政府要將部分教育管理職權下放給社會中介組織，將具體的學校管理權下放給學校。下放的權力主要包括：學校目標和政策制定權、財政預算權、人事管理權、課程沒置權等，政府轉而通過規劃審批、撥款、政策引導、督導評估等手段進行宏觀調控，以保證政府目標的實現和學校公正、合理地運用所享有的權力。

與此相對應，學校應當由原來單純的執行機構變成擁有一定權限的決策機構，能夠在一定范圍內決定教育資源的配置與使用，特別是在經費使用、教師聘用、課程設置等方面擁有自主權，從而提高學校教育資源的使用效率。具體而言，學校自主權主要體現在：一是財政自主，學校財政預算自主在很大程度上顯示了學校擁有了較大的自主權，其中預算規劃和經費控制是權力下放的主要內容；二是人事自主，學校根據自身發展需要自行確定職位和管理教師；三是課程自主，每一所學校都有權開發體現自身特點的學校課程和教學計劃；四是發展自主，學校根據章程，制定學校發展愿景，制定科學合理的發展規劃。

(二)完善校長負責制，促進學校民主管理

所謂校長負責制，其核心是校長負責，把本屬于校長負責的、在學校內部行使的人、財、物管理的權力還給校長，同時強調黨支部的政治核心作用和教職工的民主管理、民主監督作用。

1.明確“校長負責”的責權范圍

學校內部管理體制改革的核心是領導體制的建立。實施“校長負責制”要求進一步明晰“校長負責”的權限范圍。校長在人事上，可根據學校人員結構優化的實際需要，自主決定人員選聘標準，不斷提高教職工隊伍的水平；在財務上，對學校進行預決算和經費控制，節省開支，提高效益；在教學上，可根據學校發展需要自主進行教學管理和課程開發。

2.完善校長、黨支部、教職工代表大會“三位一體”的管理體制

我國中小學實行的校長負責制本身具有權力制衡的因素，關鍵在于如何有效地發揮這些組織與制度的作用。校長對學校的行政事務領導并決策，在人員聘用、教育教學管理、內部分配等方面擁有一定自主權。黨支部擁有監督權，監督校長權力的行使情況；在涉及學校生存和發展的重大決策上，校長要主動聽取黨支部的意見。教代會作為教師利益的代表，應當作為獨立機構民主參與學校管理，并使教師的合法權益得到保障。校長、黨支部、教代會三方各司其職，責權明確，有利于理順學校內部關系，使得“三位一體”的管理機制得以順利運行。

3.建立健全民主管理機制，提高學校民主決策水平

校長負責制作為我國中小學管理體制改革的重要舉措，提高了學校的管理效率，給學校發展帶來了生機和活力。但在實踐中由于缺少配套的制衡機制，引發了諸多問題。隨著政府與學校關系的調整，特別是隨著學校辦學自主權的擴大，不斷提高學校的民主決策水平成為學校內部治理的一項重要內容。

提高學校民主決策水平，除了進一步完善校長、黨支部、教職工代表大會“三位一體”的管理體制之外，需要建立健全民主管理機制，通過學?！靶諘h”，對學校的經費預算、人員聘用、課程編制、教材選擇和學校的其它重要事務，進行集體研究并形成決策。同時，在學校決策過程中，可以用教代會、家長委員會、社區委員會聯席會議的方式，充分聽取學校代表、家長代表、社區代表和教育界知名人士或社會知名人士的意見和建議。

(三)建立健全中介機構，構建政府、社會和學校之間的橋梁和紐帶

隨著管理職能的轉變，政府將從原來的運用單一行政管理手段轉向運用撥款、立法、督評、規劃等多種綜合治理手段。而政府要從原來紛繁復雜的、具體的學校管理事務中解脫出來，同時又要使相應的管理事務有條不紊，必須依靠外部中介機構的力量。

建立健全教育中介機構，有助于填補政府權力下放之后形成的政府與學校之間的空白，實現對學校的宏觀間接管理。中介機構的具體職能包括：實行對教育的轉移支付和公共教育服務“購買”；代表公眾對學校辦學情況進行定期評估，評估結果成為激勵和約束學校辦學行為的重要依據。

在基礎教育領域需要大力發展的中介機構包括：第一，教育評估機構：主要對學校資質、教師資格、辦學水平、教學質量等方面進行評估；第二，教育咨詢與服務機構：為學校和其他教育機構提供教育咨詢服務，包括接受學校委托，為學校發展提供診斷、咨詢、規劃等服務；第三，教育管理事務所：承接各種教育管理事務，如從教育行政部門承接部分學校的管理事務；第四，人才交流機構：如教育人才交流中心等；第五，教育培訓機構：主要承擔中小學教師和領導干部培訓工作。

(四)建立學校和社區、家長的互動機制，創建社會對教育的支持、服務與監督系統

學校依法自主辦學，形成校本管理的機制和民主治校的制度，保障社區、家庭有效地參與學校管理，是現代學校制度的顯著特征。建立現代學校制度，要求學校改變封閉辦學的狀態，加強與社區、家長的互動，有效引導社區、家長積極參與學校管理。學校要實行校務公開，通過“社區委員會”“家長委員會”等途徑定期向社區、家長報告學校發展規劃和教育改革計劃的實施情況，充分聽取社區、家長對學校改革發展的意見，使社區或家長代表在學校的決策、管理與監督上有充分參與的機會。

建立現代學校制度，要求充分開發和利用社區內豐富的人力、物力和財力，培育起一個面向學校需求的、社會化的教育資源市場和教育專業服務市場，為學校發展提供所需的資源與服務。