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【內容提要】教育屬于私人物品還是公共物品，這是經濟學界長期以來爭論不休的熱點話題，至今這場討論也未結束；本文對理論界各種不同觀點做了梳理分析，得出了教育是“優效型公共物品”的結論；對教育這個物品的“定性”具有一定的現實意義，因為它涉及國家和市場由誰對其承擔起主要提供責任的理論問題；文中分析了私立教育存在的理論根據，通過公共選擇理論的引入，研究了公立教育的最優水平的決定過程，并對教育代金券的設想、信息不對稱導致學生貸款市場不足、政府與市場……

幾乎所有西方福利國家都將教育作為一個重要的福利項目，所以，它自然是西方福利國家經濟學中一個不可或缺并且非常成熟的研究領域。在現實世界中，教育的“價格”差距非常大，例如（大學）在美國等英語國家學費很高，而在歐洲大陸國家基本上是免費的。戰后以來，經濟學家們對教育的研究總的來說是很活躍的，并主要集中在教育的性質、財政來源、供給和需求的效率等方面。

教育的性質

自從1954年薩繆爾森將公共物品和私人物品區分開來并正式使用公共物品(publicgoods)這個概念以來，（注：Samuelson,P.A.(1954),ThePureTheoryofPublicExpenditures,ReviewofEconomicsandStatistics,Nov.pp.387-389.）經濟學家對教育是否屬于公共物品始終存在著較大的爭議。有的經濟學家認為教育是公共物品，而有的經濟學家則認為是教育是私人物品，例如倫敦經濟學院的巴爾(N.Barr)教授就認為“教育不是公共物品”。（注：Barr,N.(1998),TheEconomicsofWelfareState,OxfordUniversityPress,p.329.）這個爭論是有意義的，因為它關系到教育這個產品的供給方式和財政來源問題。

巴羅(RobinBarlow)教授在1970年的一篇討論美國地方學校財政效率的論文中認為，教育是一個純粹的公共物品。（注：Barlow,Robin(Sept./Oct.1970),EfficiencyAspectsofLocalSchoolFinance,JournalofPoliticalEconomy.78:1028-1040.）巴羅的這篇論文被認為“是對實證政治經濟學的一項重要貢獻”，（注：Barzel,Yoram(1995),ProductivityChange,Publicgoods&TransactionCosts,ElgarEdwardPublishingInc,p.160.）在文中巴羅試圖以美國密執根為案例，對教育的實際水平和最優水平進行了比較，提出了個人（或家庭）的投票行為是實現個人利益最大化的假設，指出，如果額外退稅的價值超過稅收的增加，家庭將投票贊成更高的稅收水平，最后巴羅得出的結論認為，密執根1956年提供的實際教育數量水平并沒有達到最優水平。巴羅的論文引起了廣泛的討論，有人同意他的觀點，認為教育是純粹的公共物品，但也有人認為教育是準公共物品，還有人認為教育是優效型物品，還有的經濟學家則持反對意見，認為教育是純粹的私人物品。正如巴爾所言，教育可以引發形式多樣化的外部收益，包括生產收益和文化收益等。這些因素所帶來的影響力是很難測量的，但是，決不能因此就忽視它們。（注：Barr,N.(1998)TheEconomicsofWelfareState,OxfordUniversityPress,P.328.）教育的最優數量水平是指這樣一種水平，在該水平下，個人需求的縱向加總等于為這些個人提供教育所需要的邊際費用。如果教育是一種純粹的公共物品（如同國防），向一個人提供的總量就可以向所有人提供。換言之，純粹的公共物品的重要特性之一是每個人對其享用的數量都是相等的，即數量上具有均勻性(uniformity)和個人需求曲線可以縱向加總等特點。但事實卻是，教育不可能在消費上具有完全的可分性。

從教育的“生產”方面來看，它并不具備純粹的公共物品的特征：接收的學生越多，需要的教師就越多，校舍就越大，因此成本也就越高。當然，在超過一定的規模之后，教育具有一種“成本不變”(aconstantcost)的特征。但從消費方面來看，教育具有一些公共物品的特點，這是因為“教育的報酬”(thereturnsfromeducation)具有廣泛的傳播性，尤其對社會來說，其報酬遠遠超過了受教育者個人，并且，教育的性質越接近于公共物品，相對于整個社會的那部分報酬來說，受教育者個人獲得的報酬份額就越少。

反過來說，如果把教育看做是一個國家范圍的公共物品，那么，在美國一個州的范圍進行的教育就是一件不經濟的事情了，人們就應該看不到州立教育或地方教育，更不用說私立教育了，正如人們看不到每個州都提供國防設施一樣。事實是，美國的教育主要不是由聯邦政府直接經辦和資助的，甚至大多數州立法將教育留給地方機構去實施。由此看來，“教育的收益”(thebenefitsfromeducation)的傳播性是非常狹窄的。此外，私立教育的廣泛存在及其與公立教育并存這個事實表明，教育不是一個純粹公共物品，即使含有一些公共物品的成分和因素，那也是非常有限的。一項研究表明，對于那些無子女的投票人來說，他們絕大部分人投票反對教育的公共支出，例如，43%的投票贊成教育征稅的人沒有學齡子女，而66%的投反對票的人沒有學齡子女。（注：Barzel,Yoram(1995),ProductivityChange,PublicGoods&TransactionCosts,ElgarEdwardPublishingInc,p.162.）

上述分析說明，第一，教育既不是一個純粹的公共物品，也不是一個純粹的私人物品，而是一種“優效型的公共物品”(meritgoods)，或稱“準公共物品”(quasipublicgoods)；第二，公共部門提供教育的均勻性(uniformity)的政策目標以及由其所允許的縱向需求加總是由公共部門強加的，是福利國家出于“父愛主義”的考慮，而絕非是由教育這個“物品”本身的技術性質所必須的和決定的，即公共部門提供教育的動機絕非出于“教育是一種公共物品”的考慮；第三，那么，如何進一步解釋私立教育的存在呢？私人部門提供私立教育的理論根據是什么？

私立教育存在的原因

如同其他公共物品一樣，公共部門提供教育的數量決策來自于公共選擇；所不同的是，公共部門提供教育的實際數量一般來說就是主要投票人(crucialvoters)所贊成的合意數量即在多數原則條件下中間投票人(medianvoters)的合意數量。這個數量一般來說與最優數量是不同的。實際的教育數量在現實世界中是否“最優”，還取決于一些其他因素，例如，取決于家庭的“價格”及收入，而后者對不同家庭來說是有很大區別的；于是，私立學校的存在就成為可能的了，它為獲得合意的教育數量提供了機會。

從教育的需求方面來看，應該區分以下兩個概念，即投票人對公共部門教育支出行為所表現出的需求和對私人部門所表現出的需求。對于前者來說，教育數量水平的提高適用于所有人，因為只有當所有人都獲得同樣的額外的教育時，個人對公立學校額外教育的需求才會得到滿足，因此，個人的需求反映了由額外教育所帶來的直接利益和每個人都獲得同樣額外的教育所帶來的間接利益。所以，這種“外部性”基本上被“內在化”了。另一方面，私立教育條件下不會發生這種內在化，因為私立教育的增加與否僅對他們個人的需求或很小一部分人的需求有意義。

由于公立學校的財政來自于稅收，所以，只要家庭所在地屬于該學區內，他的教育稅收就不能免除，除非他拒絕使用公立學校的服務（從理論上講）。如果來自合意的而不是均勻的(uniform)教育數量的凈收益超過了額外的費用，家庭就還可以選擇私立學校。有些家庭對教育數量的需求少于公立學校提供的數量水平，所以，對于這些家庭而言，就讀私立學校的成本永遠是超過其凈收益的，因為這時他的收益是負的且支出是正的。但有些家庭對教育數量水平的要求超過了公立學校所提供的標準，所以對這些家庭而言，凈收益可以超過其額外費用。

現在，我們假定中間投票人總能獲得他所合意的教育數量水平，私立學校的成本／單位是和公立學校完全相同的，還假定公立學校的資金完全來源于居民的財產稅，并假定財產評估在各家庭之間差距是很大的；我們還假定，中間投票人或關鍵投票人的收入一般來說是少于中等收入的(medianincome)。在上述若干假定條件下，對不同的家庭來說，其教育“價格”的差距就非常大。此外，當收入增加時，教育的需求數量也會隨著增加，因此財產稅也將增加。巴羅指出，（注：Barlow,Robin(Sept./Oct.1970),EfficiencyAspectsofLocalSchoolFinance,JournalofPoliticalEconomy.78:1028-1040.）當收入增加時，教育數量水平提高以后所帶來的收益比額外的稅收成本增長得快。因此，邊際的收益／負擔比率(marginalbenefit/burdenratio)隨著收入的增加而上升，合意的公立教育數量水平也會隨著收入的增長而提高。例如，如果對一項將教育數量水平提高到中等收入合意水平以上的議案進行投票表決，這時，邊際的收益／負擔比率較低的那些人即低于中等收入的那些人將會投票反對提高教育數量水平，并且投票表決的最終結果將是教育的數量不會超過關鍵投票人所合意的數量。但是在對將教育數量水平降至中等收入那些人的合意水平之下的提案進行表決時，情況就完全不同了，收入剛剛超過中等水平的那些人將會投票反對降低教育數量水平。

華盛頓大學的巴澤爾(BarzelYoram)教授在巴羅的研究基礎上引申并發展了巴羅的論述，并由此得出了與之完全相反的結論。他認為，（注：Barzel,Yoram(1995),ProductivityChange,PublicGoods&TransactionCosts,ElgarEdwardPublishingInc,p.164-165.）隨著收入的增加，合意的教育數量水平和公立學校提供教育的均勻數量(uniformamount)之間的差別和矛盾將會增大，這種差別和矛盾將會使得私立教育愈發具有吸引力。當這種差別和矛盾增大到足夠程度時，私立教育可能會受到偏愛。私立學校的可獲性將使最高收入者的邊際收益／負擔比率由大于1下降到0。選擇私立教育的個人將會投票贊成降低公立教育的數量，因為這樣可以減少他們的稅捐，這就是那些沒有學齡子女的家庭總是投票贊成0水平教育數量的根本原因。由于所有低于中等收入的人也都投票贊成降低公立教育的數量，所以，經過投票確定的教育數量將達不到中等收入投票人的合意水平。因此，在巴澤爾看來，只有當參加私人學校的激勵較弱的情況下，巴羅的結論才能成立，就是說，經過投票決定的公立教育的數量就是中等收入者的合意數量。當高收入家庭移出公立學校系統時，他們自己就會獲得合意的任何教育數量水平，這時，他們的稅收繳付事實上就成為從富人轉移到社區其他人的一種轉移支付。在這種情況下，巴澤爾認為，巴羅所說的財產稅資助公立學校的稅收具有遞減的性質將不復存在。

巴羅將密執根的人口按家庭的財產稅和收入排序分成七個小組，A組在最底層，G組在最上層。

巴澤爾發現，最高收入小組由公立教育轉向私立教育以后，狀況確實更好一些。中等收入家庭位于E組，關鍵投票者也位于這組，因此，稅率處于均衡狀態。但是，如果G組寧愿偏愛私立教育，它就會投票贊成最低的稅收。當家庭按照他們所合意的教育水平數量排序時，G組將位于最底層，然后是A、B組等。在這種情況下，中間投票人將位于D組而不是位于E組，并且公立教育的數量水平是滿足D組合意的水平。因此，G組選擇私立教育時其處境就會更好。在使用私立教育的時候，G組通過獲得其所合意的教育數量將會提高其地位，而這個數量不是滿足E組所合意的公立教育的數量，但是它必須支付私立教育的費用。

概而言之，巴澤爾認為，高收入家庭轉向私立學校的行為將會影響公立學校實際數量水平的投票結果，它主要表現在兩個方面：第一，隨著投票確定的公立教育數量水平的下降，高收入家庭的邊際收益／負擔比率將從大于1下降到0。因此，在沒有私立學校的地方，他們將會支持公立教育數量水平的提高，而在私立學校允許存在的地方，他們則幾乎不贊成提高公立教育的數量水平。隨著高收入家庭投票支持的變化，中間投票人即關鍵投票人的立場將具有向低收入者方向轉移的傾向，并且對公立教育的支持水平和支持程度將會下降。第二，公立教育數量水平的下降又會反過來導致更多高收入家庭移出，這個循環的結果最終將使那些繼續留在公立學校系統的家庭可以獲得一個禮物，即在要求使用公立教育資源的家庭越來越少的情況下，隨著教育數量水平的下降，對那些留下來的家庭而言，其平均稅收價格也將隨之下降。由此，巴澤爾最終得出的結論是，“教育主要是一種私人物品”，而不是巴羅所定義的純粹的公共物品。

如果繼續討論下去，我們會得知，對于F組中收入較低的那一半人而言，由于從G組獲得的補助金的價值超過了沒有獲得最優教育數量所帶來的損失，那么公立教育就會更受偏愛。顯然，D組和E組在選擇公立教育以后其境遇會好一些，C組大致也是如此。這些小組加起來幾乎占所有家庭的60%，因此，即使教育是一項純粹的私人物品，大多數的投票者也會支持公立教育，因為這將導致有利于他們的收入轉移。這種收入轉移的結果是以最高收入組為代價的，但是在這個過程中，收入最低那個組的境遇也將變得更糟一些，這是因為他們對已經獲得和支付的教育的數量比他們所合意的數量要多。

再設想在一個公立教育是強制性的且私立教育被禁止的經濟體內，他們的經濟效率同公立／私立學校混合的情況下相比較又是什么結果呢？我們知道，G組在私立學校被允許提供的情況下比強制性公立教育情況下的境遇要更好一些。與滿足E組的教育數量水平相比較，如果私立教育被允許存在，那么D組就會處于均衡狀態，并且其境遇就明顯要好得多。這時，A組至C組的情況也更好些，因為它們之間的差距變小了。但是E組和F組的情況又如何呢？雖然它們現在離它們所合意的位置更遠了，但是從另一方面來看，同A至D組一樣，不但它們的稅費降低了，而且它們還受益于來自于G組的補助金。由于補助金帶來的收益大于由偏離合意的教育數量所引起的損失，所以其結果是F組在事實上也更好一些。這種帕累托最優政策的移動結果暗示著在經濟的其他地方也可能存在著類似的全都受益的情況。

教育代金券的設想

為克服公共教育效率低下等問題，許多經濟學家提出了代金券的設想，即福利國家應將教育的補貼直接給予教育消費者，而不是給予學校，這樣就可以通過選擇學校來強化消費者主權，而學校則會根據家庭的需求和消費者的偏好做出相應的反應，在學校之間引入競爭機制，優勝劣汰；此外，一般情況下，在私立學校就讀的家庭無權得到任何補貼，代金券方案的另一個優點就是這些家庭可以憑代金券自行支付這筆費用，從而減輕了公立學校的負擔即減輕了福利國家的財政負擔。總之，代金券制度通常被認為可以增進經濟效率，實現資源最優配置。

代金券設想的倡導者是新自由主義的弗里德曼(Friedman,M)和詹克斯(Jencks,Christopher)等經濟學家，根據他們的設計，（注：Friedman,Milton(1960),CapitalismandFreedom,Chicago:UniversityofChicagoPress.Jencks,Christopher(1970),EducationVouchers:AReportontheFinancingofElementaryEducationbyGrantstoParents,Cambridge,Mass.CambridgeCenteroftheStudyofPublicPolicy.）歸納起來，代金券應具有如下特征：第一，代金券設想的本質是教育應該部分地由私人來提供，通過補助金政策強制要求全社會接受學校教育，并制定一些名額分配和補差的制度以增進效率與公平。第二，所謂“補差”即獲得的代金券不夠支付全額學費時，家庭可以自己支付剩余的部分、或者在不實行補差制度的情況下對低收入家庭在代金券的基礎上給予一定的補償性增量，以實現向那些貧富學生比例嚴重失調的學校轉移資源。第三，代金券的價值以公立學校中的平均支出為標準、或低于這個標準。總體來說，基礎代金券應滿足公立教育的全部支出。第四，學生可以選擇任何學校來消費代金券，不論是公立還是私立的；學校也可以完全自由地選擇學生。第五，對需求大于供給的學校應給予限制，因為至少大部分名額需要通過投票來最終予以決定。

但也有一些經濟學家認為代金券的設想是值得商榷的。（注：Barr,N.(1998)TheEconomicsofWelfareState,OxfordUniversityPress,pp.347-351.）例如，在經濟效率方面，如果家庭和學生本人不能獲得充分相關信息的話，就不可能對學校的標準進行監督、鑒別和選擇。再例如，就公平這一目標而言，代金券制度對中產階級的家庭來講非常有利，但在信息不對稱條件下這是以犧牲社會底層群體的利益為代價的，因為代金券制度在根據社會等級對教育進行分配（質量和數量）的過程中可能更加助長了不公平的因素。最后，公平問題因此就轉化為兩個群體之間權利的平衡問題，由此代金券制度有可能導致降低社會的凝聚力。

信息不對稱與貸款市場不足

與失業等相比較，信息不對稱問題對教育來講并不十分嚴重，它僅與競爭的可行性有關系，即與教育的供給和學生貸款的私人市場供給有關。由信息不對稱導致的學生貸款私人市場供給不足問題會引發許多其他問題。例如，從效率的角度講，如果一個人連最基本的食物也負擔不起，那么，不僅存在不公平，還存在著效率損失。在一個完善的資本市場中，學生可以以他們未來的收入作為抵押來進行融資，但現實中資本市場是不完善的，貸款機構需要的抵押物是物質資本以及金融財產，而不是人力資本的預期；這就將導致消費不足，從而為政府提高經濟效率和維護社會公正而進行干預提供了一個理由。當然，在某些情況下，當教育尤其是職業教育與日益增長的個人收入聯系起來時，在一定范圍內也會自發地形成私人部門向有前途的學生提供貸款的市場或“地下市場”。（注：例如，加納就存在這樣的現象，商界的一些中年婦女向一些很有前途的年輕人提供貸款，資助他們去英國學習法律或醫學，她們提出的惟一條件是，當他們學成回國后必須娶她們為妻，以保證她們老年生活無憂。加納特定的文化傳統氛圍很有利于這種私人“貸款市場”的形成，因為在加納，忽視自己贊助人的責任是為世人所不齒的。）

政府干預可以采取以下幾種形式：國家對私人機構向學生實施的貸款進行擔保，也可以自己提供學生貸款，或者為教育提供資助，等等。

北美和南美地區的一些國家貸款機構的正式結構是各不相同的，一般來說，政府是大多數國家教育貸款項目的主要資金來源。但有時資金也來源于一般的政府收入，甚或成為教育信貸征收的一個稅種；許多機構從泛美發展銀行(IDB)或美國國際開發署(USAID)得到貸款援助，不過在這種情況下，各中央政府必須通過籌集對等的資金或其他方式向這兩個組織做出貢獻。北美與南美地區的有關機構廣泛地開展國際合作，如通過泛美教育貸款協會(APICE)促進以學生貸款模式進行國家和國際間的高等教育融資發展，并邀請公共和私人部門廣泛參與，以使其對各國的文化、經濟和社會做出貢獻，除了對學生貸款機構提供技術性幫助，泛美教育貸款協會還召開泛美教育貸款會議，每兩年一次，為培訓機構成員的技術專家提供討論會和交流教育貸款方面的信息。教育貸款不僅可以幫助學生支付學費，還可以幫學生支付生活費用，而且無論學生是在國內還是在國外學習，都可獲得貸款；有些國家，地方教育貸款的功能還包括獎學金這樣的經濟援助計劃。

政府／市場的混合提供

盡管政府在教育方面可以發揮較大的作用，但是私人部門仍然可以獨立完成其中大部分的工作而不需要政府的幫助。公共部門的作用也是必需的。例如，為保護一些兒童不受家長錯誤決定的限制——雖然教育服務部門本身并不一定需要政府在這方面做出努力——政府可以通過給予鼓勵和提供法律保護，以懲罰違法行為并進行監督檢查，甚至出資，而無須親自介入校舍建設和聘請教師的具體事務。即使是像考核學生這樣的任務也可由學校自己解決；而且，政府仍然可以對私立教育產生重要影響，例如決定學校的具體課程，還可通過監督體系對教學質量進行監督。

有些經濟學家主張，政府能夠也應該決定學校教授哪些課程或技能，以保證受教育者能夠達到“基本的”訓練目的。這當然也并不是說政府應當在教育問題上保持中立，聽之任之。許多國家都愿意為此而大力推廣教育事業，但也有其他一些原因促使政府重視教育。例如，政府會希望通過辦學來增強社會凝聚力和減少貧困等。

圖1公共部門和私人部門分別作為教育服務的購買者和生產者

附圖

從圖1可以看出，國家對教育的投入可以遠遠大于人們對其支付能力所能夠承受的程度，這是很必要的。在這方面，政府有許多方式可以使用公共資金購買來自私人部門的教育服務。但各國的情況多種多樣，幾乎不可能概括出一個恰當的、公私合作的辦學方法。每個社會都應當自己決定政府在教育事業中的責任以促進公民素質的提高。教育的廣度與質量在各個國家也不盡相同，但是，高速的經濟發展總是與更長時間的職業培訓和分工更細的專業相關的。不論怎樣，政府可以多種方式支持教育，可以是善意的忽視，也可以是對私人辦學者的資金援助，甚至是政府直接提供教職人員。許多國家都實行混合教育體系，即同時存在著公立學校與私立學校，它們相互補充，相得益彰。

國家對教育的評估

國家的干預還體現在對教育的評估方面。西方國家對教育尤其是中小學教育的評估已經逐漸形成了一套體系。例如英國制定了年度課程設置的發展計劃，特別是強調實施國家必修的課程設置，這些計劃隨著時代的發展而不斷更新。英國曾對劍橋大學開展多次評估，并據此勾畫出了大學發展計劃的理論基礎和方法論的大致輪廓，有一定的影響力。他們組成了一個評估小組，設計了一個包括四個步驟的發展循環過程：審計——學校檢查自身的能力和弱點；計劃構想——包括選擇發展的重點和所要實現的具體目標；實施——開展計劃的各個項目；評價——檢驗實施的成果。這個評估計劃規定，年度計劃應集中在三到四個重點項目上，當年的項目應在計劃中詳細制定，對今后二三年的長期重點項目只需要在計劃中做一個大概的描述即可。

劍橋模式的功績被認為在于它們重視對每個具體的重點項目、目標和成功的標準進行自我評價（循環過程中的審計和評價兩個步驟），因此，這種方法可以克服整體目標不明確的弱點，這是自我評價的特點。也就是說，劍橋模式使實施和評價的過程交錯進行，最后，在計劃周期結束時進行總的評估，它包括檢查所有關于重點項目的報告和組織學年最正式的評價活動。（注：關于教育評估的詳細資料請見Wilcox,Brian(1992),AssessingthePerformanceofSchools,ined.Pollit,ChristopherandHarrison,Stephen:HandBookofPublicServicesManagement,BiackwellPublishers,pp.47-58.）