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一、現實困境與國外借鑒：審核評估的制度源起

從制度起源來說，審核評估既是基于水平評估存在的現實困境，也有來自國外高等教育質量保障的經驗借鑒。

（一）水平評估的現實困境

1.水平評估存在的問題

在過去的水平評估中，暴露出種種問題：如評估成本過高、形式主義嚴重、評估指標存在爭議、評估結果受到質疑等種種問題。從評估成本來說，許多高校為了“迎評促建”而不惜代價，例如北方工業大學就投入3億元用于基本建設。此外還有各種會議成本、因完善材料而需要的“補缺填漏”成本、評估專家組運行成本等等，給高校造成了極大的評估負擔。從評估的形式主義來說，各校為了順利通過評估，紛紛為評估專家“接風洗塵”、“送別餞行”，進行“文藝匯演”等等。教育部本科教學評估中心也承認：“由于受多種因素的影響，評估工作中還面臨一些問題，有的甚至較突出。最明顯的就是一定范圍及程度上存在鋪張浪費、請客送禮、搞形式主義現象。”從評估指標來看，存在相當大的爭議。教育部高等教育教學評估中心課題組曾進行問卷調查，結果表明：認為本科教學評估指標體系“內容全面”的占69％，認為“太多太煩瑣”的占13％，“反映了高校亟待解決的問題”的占37％，“個別指標需修改”的占58％。從評估結果來看，優秀、良好占絕大多數，只有極少的幾所學校被評為合格，沒有不合格的學校，而且優秀院校的所占比例越來越高。有人認為：“這樣的評估結果有多大的可信性呢？這是令人懷疑的，因為它與實際情況不符。”有的學者甚至歸納出水平評估存在九大問題：分類指導問題、教學質量標準問題、觀測點累計方法問題、學校定位問題、特色問題、四項經費與財務科目的協調問題、背景材料范圍和綱目問題、三個符合度問題、評價結構判定問題。

2.水平評估的改進困境

以上所列的種種問題，都亟需得到解決。解決方式究竟對水平評估進行改進，還是另起爐灶采取新的評估模式，人們眾說紛紜。就水平評估的改進來說，存在著難以克服的困境。從本科評估的大背景來看，鐘秉林指出當前“高等教育改革進入深水區，質量問題凸顯，改革難度加大”，如上好大學難，利益相關者增多、高等教育改革與其他教育領域的內在聯系更加緊密。從具體的操作層面來說，一些學者提出實行分層分類評估，但在實施中依然存在難以克服的困難。例如，如何對高校進行分層分類，就是一個難題。有學者指出：“分等評估的最大問題是‘分類’和‘定量化’問題。分類越細越‘公平’，量化越精越‘客觀’。然而，這樣不僅會造成巨大的工作量，更主要的是過于具體，干涉了學校辦學自主權，限制了辦學的多樣化和特色發展。”甚至有人認為“學校分類是縱向指標體系的設計思路難以逾越的鴻溝。”如由誰來劃分類別，劃分之后學校對分類的結果是否認同？或者是學校自己選擇類別？學校選擇的類別是否符合學校的實際？鑒于水平評估存在的諸多問題與改進困境，需要有一種新的質量保障方式，審核評估應運而生。

（二）審核評估的國外借鑒

自從我國開展高等教育本科教學評估以來，對于國外高等教育質量保障的相關研究層出不窮。我國的高等教育審核評估，充分借鑒了各國高等教育質量保障的經驗教訓，尤其是英國的高等教育質量保障經驗。英國高等教育質量保障經歷了曲折的發展歷史：二戰以后至1955年，英國大學教育質量實行自主管理，大學以外的多科技術學院教育質量通過其學位課程由倫敦大學進行校外考試來獲得保證。1955年，英國國家技術文憑授予委員會（NCTA）成立，多科技術學院的教育質量保障通過NCTA認可課程來進行。從1964年到1992年，英國大學以外高等教育機構的教育質量主要由全國學位授予委員會（CNAA）來進行監控。1992年到1997年，由高等教育基金委員會（HEFC）和高等教育質量委員會（HEQC）實施高等質量保障。1997年到2002年，由高等教育質量保證署（QAA）負責質量保障，進行大規模的學科評估、院校評估。QAA的評估耗費了大量的人力、物力，但評估結果卻相當具有諷刺意味。例如每個學科評估教學質量的總分數是24分，參評學科其平均得分是21.6，好一些的是23-24分，差一些的也有20-22分。QAA的評估遭受到廣泛的批評。2002年以后，QAA開始設計新的評估方案，以新的院校審計取代原來的學術評估。英國院校審計最顯著的特點在于：高等教育質量保障是院校自己的責任。因此，它審計的重點不是直接評估高等學校的教育質量，而是評估高等院校內部質量保障機制的有效性。

二、主體地位、質量提升與公開透明：審核評估的制度核心

在作者看來，審核評估的制度核心可以歸納為三個方面：強調高校質量保障的主體地位；凸顯高校的質量提升；突出質量過程的公共透明。

（一）強調高校的主體地位

盡管高等教育質量保障具有眾多的利益相關者，但高等教育質量保障的主體應是高校自身。從高等學校自身特點來說，由于高等學校具有底部厚重、目標模糊、有組織的無政府狀態等特性，推崇學術自由與學校自治，外界很難干預到具體的教學、科研、服務。高等教育機構因為底部厚重，權力下移，所以自上而下的命令與監督難以奏效；高等教育機構因為目標模糊，所以很難用相對清晰的評價指標體系來衡量；高等教育機構因為松散聯合，所以很難用統一的評價標準來對不同的學科、學院、不同層次類別的高校進行質量評估；因為高等教育機構是有組織的無政府狀態，所以各個學系、學院（部）遵循自身的學科特點、歷史傳統自行其事，不聽號令。伯頓•克拉克指出：“在生產點上以知識密集技術為特點的組織環境迫使決策權傾向于留在操作層次。如果這一層次再分割為許多小塊，那么向下擴散的權力也將大量被分割。”從歷史經驗來說，以往的水平評估存在諸多問題，尤其體現在被評估學校的被動性上。由于是自上而下的行政要求，存在評比的等級問題，各高校為了應付水平評估，被動的來查漏補缺，甚至不惜造假材料，造成各高校的“應試性評估”與“做秀性評估”。英國高等教育質量保障也曾出現過類似問題。例如AndreasHoecht對許多教師進行了訪談，其中絕大多數訪談對象感到他們大學運行中的質量體系過分官僚化，對他們自己來說機會成本太高，并表示質量僅停留在一個相當膚淺的層面。……質量保障通常被認為是一種控制形式與一種對他們專業自治的一種侵犯。英國經過二十幾年的波折，才形成了以院校審計為主要形式的高等教育質量保障模式，充分尊重高校在高等教育質量保障中的主體性。我國開展的審核評估，尤其強調高校的主體地位，讓高等教育質量保障回歸到學校本身，這是我國高等教育質量保障的一大進步。教育部在《關于開展普通高等學校本科教學工作審核評估的通知》中指出“強調尊重學校辦學自主權，體現學校在人才培養質量中的主體地位。”教育部評估中心吳巖也指出“審核評估著重強調了學校的自主性和多樣性，強調了學校用自己的尺子來衡量自己。”它所考察的目標達成不再外來強加的目標，而是學校自我設定的目標。從而使學校更能從自身出發，找出自身存在的問題，設定符合自身發展的目標。

（二）凸顯高校的質量提升

2012年3月16日，教育部在《關于全面提高高等教育質量的若干意見》指出“牢固確立人才培養的中心地位，樹立科學的高等教育發展觀，堅持穩定規模、優化結構、強化特色、注重創新、走以質量提升為核心的內涵式發展道路。”審核評估正是應對這種要求的高等教育質量保障方式。審核評估與合格評估最大的不同之處在于：合格評估關注的是基準條件，如學校的基本辦學條件、基本教學管理和基本教學質量等。而審核評估關注的是學校辦學條件、本科教學質量與辦學定位、人才培養目標的符合程度，學校內部質量保障體系建設及運行狀況，學校深化本科教學改革的措施及成效。簡而言之，合格評估關注的是門檻，是質量保障的底線；審核評估是建立在合格評估之上，是學校的自我發展、質量提升。當前除了少數新建本科院校之外，大多數高校都已達到或通過合格評估，質量底線的問題已基本解決。高等教育質量不能僅僅停留在質量底線的水平，還應有持續不斷的提高，審核評估的提出，正是應對質量提高而來。審核評估沒有統一的目標設定，而是各個學校自身提出的發展目標。這不僅符合高等學校目標模糊的固有特征，而且為高校多樣化的發展提供了制度空間。由于審核評估并不存在通過還是不通過，或者評定等級的壓力，高校關注的是自身存在的問題，同行專家評估并不僅僅為了給出一個最終評估結果，而是幫助被評估高校找出問題，提出改進意見，最終實現高校的質量提升。教育部在《普通高等學校本科教學工作審核評估方案》也明確要求“對各審核項目及其要素的審核情況進行描述，并圍繞審核重點對學校本科人才培養總體情況作出判斷和評價，同時明確學校教學工作值得肯定、需要改進和必須整改的方面。”

（三）突出質量過程的公共透明

保證高等教育質量保障過程的信息公開、過程透明是高等教育質量保障的重要原則之一，各國高等教育質量保障機構均強調此原則。例如英國的QAA規定自己的評估準則要堅持公開性的原則，確保評估工作和評估方法的透明度，與外界保持聯系。挪威教育質量保障局（NOKUT）為了確保公開透明，將與評價和認證相關的所有材料，如專家任命、院校申請、自評報告、專家報告和NOKUT的決定都實行公開。NOKUT有義務以積極的方式向不同人群提供評價和認證的結果。各種相關的國際組織、國際會議也非常強調透明的原則。例如波倫尼亞宣言強調高等教育領域內質量保障方面更大的透明性、可比性的標準與方法。我國的本科教學工作審核評估也強調質量保障過程的公開透明。教育部要求“加強評估工作管理，切實推進‘陽光評估’……建立評估信息公告制度，評估政策、評估文件、評估方案、評估標準、評估程序以及學校自評報告、專家現場考察報告、評估結論等均在適當范圍公開，廣泛接受教師、學生和社會各界的監督。”“在審核評估過程中要實行信息公開制度，嚴肅評估紀律，開展‘陽光評估’，確保評估工作有序、規范、公平、公正。”只有做到整個審核評估過程的公開透明，才能最大限度的保證質量保障的公信力，防止腐敗、暗箱操作現象的發生。

三、制度德性與制度空間：審核評估的制度優勢

（一）制度德性

一種好的制度，應該促進人的德性發展而不是與之相反。以往的水平評估中出現的種種道德問題，如向評審專家賄賂、造假材料等等，均表現出水平評估中的道德滑坡。這種道德滑坡不僅僅影響到教師，更是對學生有極壞的影響。究其原因，很大程度上在于標準的統一性與結果的比較性。由于所有高校用同樣的標準，而各個學校的情況又千差萬別，使得高校可能通過造假以符合統一的標準。由于評估結果是通過或不通過，有優良中差等級的區別，各個高校面臨很大的壓力，不惜通過賄賂專家、造假等方式以獲優。審核評估與其相反，無統一標準、無評估結論、無學校分類、無橫向比較，完全是基于各個學校自身的目標與標準。由于審核評估依據是學校自己設定的目標與標準，實際上是一校一標準。不用統一的標準來衡量來不同的學校，極大地降低了各個學校的造假可能性。審核評估不做總體性的結論（通過與不通過，優良中差等），而是給出寫實性的審核報告。審核報告要肯定成績，指出不足，提出改進建議，使得學校面臨的評估壓力大大減輕，被評估學校面臨的道德風險大大降低。

（二）制度空間

一種好的制度，應該為未來發展預留空間。審核評估制度為高校自主性、多元化、特色化發展提供很好的制度空間。長期以來，我國高等教育發展呈現千校一面，特色不突出的問題。盡管《中國教育改革和發展綱要》提出來各個學校在要穩中有各自的層次上辦出特色，但我國有一定辦學特色的大學依然寥寥無幾。以往的合格評估、水平評估都有統一的指標體系，使得高校趨同發展問題更為嚴重。審核評估堅持主體性原則，注重以學校自我評估、自我檢驗、自我改進為主，體現學校在人才培養質量中的主體地位。由于不分類、不統一標準、不做橫向比較，使得高校可以多元化發展。在審核方案中，還有自選特色項目。“自選模塊化指標體系設計突破了層次類型框架對學校的束縛，同時也規避了學校分類的難題，回應了開展水平評估以來高校對評估指標體系個性化的呼喚。”從而突出學校自身的特色發展，避免千校一面的情況。

四、結束語

我國高等教育質量保障從水平評估走向審核評估，是一次重要的制度轉型。從制度起源來說，審核評估既是對我國高等教育質量保障種種問題的現實回應，也是借鑒國外高等教育質量保障的諸多經驗，從而產生的一種既符合國情，又具有國際視野的質量保障方式。審核評估的制度核心在于強調高等學校在質量保障中的主體地位，凸顯高等教育質量保障中的質量提升而非質量底線，突出質量保障過程的公開透明。審核評估因其良好的制度德性，廣闊的制度空間，將會在我國高等教育質量保障中發揮重要作用。

作者：黃啟兵 單位：蘇州大學教育學院