煙企建設工程的投資管控和對策
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1文獻回顧和概念提出
（1）建設工程投資控制的概念、措施和方法；
（2）建設工程項目生命周期內某個階段的專項議題，如設計階段的標準設計、施工階段的簽證管理、變更管理等；
（3）建設工程投資失控的成因和影響因素；
（4）建設工程項目效益評價等。國外著重研究建設工程投資控制的影響因素，而國內主要闡述分階段的投資控制措施。對于投資控制，現有研究“重點逐步從技術層面覆蓋到制度層面，從研究掙值管理、價值工程、監控等逐步過渡到研究有利于投資控制的合同結構設定、項目治理、風險分擔等”。注意到現有文獻研究了各行業建設工程的投資管控，比如交通（鐵路）、水利（三峽工程）、能源（石油、煤炭）、教育（高校）等行業，卻鮮見源自煙草行業的研究。此外，現有國內文獻一般將投資控制問題稱為“投資失控”、“投資控制失敗”、“成本失控”、“三超”等，意指在以項目的初步設計概算為投資控制依據和目標，項目的實際投資高于項目概算的現象。理論界和實務界研究“建設工程投資”一般用“控制”一詞。筆者認為“建設工程投資控制”一詞容易誤導，讓人誤以為只要最后竣工決算不超過上級批準的投資額度，建設工程投資就得到了有效控制。這種意識還停留在對建設工程投資控制粗淺的認識上。事實上，傳統的建設項目績效測量指標不僅包括被稱為“鐵三角”的時間、成本、質量，還包括利益相關者的滿意度等。因此，建設工程投資的管理和控制不僅要關注投資總額的不被突破，還要關注質量、安全、進度和廉潔方面的管理和控制。即使投資總額沒被突破，但是建設工程的質量、安全、進度、廉潔方面出現問題，如此情形下的建設工程投資仍可視作處于失控狀態。不同于現有“建設工程投資控制”的提法，本文引入“管控”一詞，提出“建設工程投資管控”概念。“建設工程投資管控”不僅包括“建設工程投資控制”所言的投資總額不被突破的含義，還應包括對建設工程項目本身的質量、安全、進度和利益相關者滿意度（如廉潔、環境保護等）的管理和控制，是一項全過程資金投入控制、質量安全進度管理和廉潔監管的復雜系統工程。建設工程本身的復雜特征和人性的自利尋租假設決定了對建設工程的投資管控是充滿不確定性的、動態的、全程的、多維的，涵蓋了質量、進度、安全、資金、廉潔等多方面的內容，并貫穿于項目的決策、設計、招投標、施工及結（決）算全過程。建設工程的投資管控必須針對影響項目投資的各個關鍵環節、難點和易腐敗滋生點，采取積極、主動的預控措施，使項目各相關要素始終處于有效的動態管控之中。
2建設工程的投資管控難點和問題
2.1決策階段的管控難點和問題
決策階段的最大問題在于項目可行性的研究缺乏或者即使有，論證不充分不全面。須知決策階段的可行性研究影響工程項目投資的可能性為95%-100%。
2.2設計階段的管控難點和問題
建設工程投資管控的常見問題是忽視設計階段，認為設計階段的管控不如施工階段重要。殊不知，設計階段是建設工程項目的龍頭。初步設計階段影響項目投資的可能性為75%-95%。不僅如此，設計階段還易滋生腐敗問題，比如通過超標設計、虛增造價來串謀牟利。常見主要有四大手法：
（1）設計單位通過超標設計、虛增工程概算獲取非法的工程設計費；
（2）設計方與建筑材料供應商串通，設計指定建筑用材，牟取非法利益；
（3）建設方低價中標，然后在施工過程中，串通監理單位，進行設計變更，虛報工程量，從中牟取私利；
（4）建設方與業主方預謀串通，暗示或者要求設計單位超標設計、虛增設計概算，從中牟取非法利益。
2.3招標階段的管控難點和問題
作為建設工程投資管控的重要環節，招投標階段也是腐敗行為易發多發的“高危”環節，比如圍標、串標行為。目前常見兩種圍標、串標行為：（1）多家投標單位組成“圍標、串標聯盟”，互相串通，輪流坐莊、陪標，以達到控制中標價格和中標結果的目的，并由中標單位付給陪標單位事先約定的“服務費”；（2）施工單位虛假聘用項目經理或社會閑散人員，同時掛靠在其他單位投標，表面上是幾家不同單位參加投標，實際上是一家企業或個人在背后操縱。2.4施工階段的管控難點和問題施工階段在整個項目周期中通常占時最長、資金投入最多，最易滋生各類問題。施工階段常見問題是局限于關注質量控制，輕視投資控制、疏于進度控制、忽視利益相關方面（如環境保護、農民工拖欠工資、廉潔等）的管控。目前工程實施過程中，材料采購以少充多、以次充好、調包替代，用巨額假票據虛增工程造價，挪用工程款，拖欠侵占農民工工資等現象較為普遍。施工階段還存在非中標單位進行施工的問題，主要表現在中標方中標后通過層層轉包和違規分包從中牟利的行為。比如，建筑企業或個人通過假借資質證明參與招投標，中標后非法轉包獲利；高資質施工企業中標后，未按合同約定或未經發包人同意違規分包，甚至將主體建設工程項目拆分后以分包的名義轉包。“層層轉包、違規分包，不僅造成施工技術水平低下，工程質量難以保證，而且使得大量的工程款被截留，施工時偷工減料，給工程留下隱患”。2.5竣工階段的管控難點和問題竣工階段作為工程的收尾階段，主要是結算問題。工程結算常見問題有：與前面階段的投資管控脫鉤、沒有驗收隱蔽工程、工程計量不按規定、結算單價變相高套、取費計算多加少扣等。
3建設工程的投資管控對策
3.1決策階段的管控舉措
決策階段要充分論證項目的可行性。可行性研究（FeasibilityStudy），是指運用多學科手段綜合論證一個工程項目在技術上是否現實、實用和可靠，在財務上是否盈利；做出環境影響、社會效益和經濟效益的分析和評價，及工程項目抗風險能力等的結論；為投資決策提供科學依據，還能為銀行貸款、合作者簽約、工程設計等提供依據和基礎資料，它是決策科學化的必要步驟和手段。無論是發達國家還是發展中國家，都把可行性研究視為重要環節。
3.2設計階段的管控舉措
設計階段除了采取積極推行標準設計、執行設計標準；控制設計變更、加強圖紙會審，減少待定項目；應用價值工程法，加強設計階段的經濟論證等措施外，還可采取限額設計和獨立第三方設計審核機制來有效解決超標設計、虛增造價等管控難題。
3.2.1限額設計限額設計，指要按照批準的設計任務書及投資估算控制初步設計，按照批準的初步設計總概算控制施工圖設計，將上階段設計審定的投資額和工程量，先分解到各專業，然后再分解到各單位工程和分部工程；各專業在保證使用功能的前提下，根據限定的額度進行方案篩選和設計，并且嚴格控制技術設計和施工圖設計的不合理變更，以保證總投資不被突破。限額設計的關鍵是把工程投資管控的觀念滲透到各項設計上。限額設計控制工程投資一方面從縱向上要按照限額設計過程從前往后依次進行控制；另一方面從橫向上對設計單位及其內部各專業及設計人員進行考核，實行獎懲，進而保證設計質量。限額設計杜絕在工程設計中任意提高安全系數和設計標準，不重視經濟合理性的現象，保證工程造價得到有效的控制。當然，限額設計不是盲目的追求低造價，而是采用優化設計，使技術和經濟緊密結合，通過技術比較、經濟分析和效果評價，力求在技術先進條件下經濟合理、在經濟合理條件下的技術先進，以最少的投資創造最大的效益，為國家節省建設資金。3.2.2獨立第三方設計審核機制獨立第三方審核是解決信息不對稱、減少成本的重要機制，廣泛應用于保險市場、食品安全監管、上市公司財務報告審計等。獨立第三方設計審核機制，指在工程項目完成總體規劃設計后，聘請與設計單位有同等或更高設計資質且無任何利益關系的獨立第三方（既要求形式獨立，又要求實質獨立）對工程設計方案和概算進行嚴格評估審核，對虛增的概算一律剔除，并對漏設計和不合理設計提出修正意見。獨立第三方的選擇可以單獨聘請國內的或者國外的同行，或是同時聘請，通過“專家吵架”的方式對各類技術問題進行認真取舍，最終從各種備選方案中選出工程效果顯著、技術切實可行、投資回報合理的可持續發展方案。另外，在專項設計審查方面，針對目前國內比較多的審查單位僅是對圖紙進行合規性審查的現狀，建議分專業聘請不同專業顧問、專業設計公司進行審查，甚至邀請該專業的知名專家召開專家會進行會審，著重對設計漏項及不合理設計提出修改和完善意見；對超出概算的設計圖紙退回設計單位重新優化。
3.3招標階段的管控舉措
3.3.1科學設定“攔標價”進行限額招標以獨立第三方審核結果為主要依據，編制工程量清單，設定“招標攔標價”可有效解決圍標、串標問題。因為攔標價最接近工程項目的合理造價，擠掉了工程項目的“暴利空間”，使違規招標者無贓可分，有效防止投標人相互串通抬高報價，營造公開、公平、公正的競標環境。對工程的每一項招標均要設置攔標價。每次招標前，不僅由設計單位和單位獨立編制工程量清單和概算，還秘密聘請第三方進行測算、審核，合理設定最高攔標價。工程評標定價時，應根據先前審查確定的標底價格對各個投標人的投標報價進行比對、評審，經評審的最低報價且不高于最高攔標價的可建議定為中標價。要注意合理的標底投資是工程質量的保證。因為高價承包使業主蒙受損失；低于成本價承包會造成承包商采購劣質建材、不規范施工、安全沒保障、延誤工期、施工質量隱患重重，增加工程項目的全壽命后期維修費用。
3.3.2合理選擇合同價方式招標時根據項目的復雜程度、工程設計工作的深度、工程施工的難易程度、工程進度要求的緊迫程度等情況合理選擇合同計價方式，同時要結合建設工程的特點，業主對籌建工作的設想，對工程費用、工期和質量的要求等條件綜合考慮后進行確定，以滿足符合工程實際情況又最大限度節約工程投資之目的。如果工程規模較小、技術不復雜、工期較短、設計圖紙齊全、項目范圍及工程計算依據確切，合同履行過程中不會出現大的設計變更時可采用固定總價合同；而工期長、技術復雜、實施過程中可能會發生不可預見因素較多的工程，或施工圖不完整，工程項目內容、技術經濟指標不能明確、具體予以規定時可采用估算工程量單價合同。
3.4施工階段的管控舉措施工階段的投資管控，除了要按項目劃分和時間進度編制資金使用計劃；加強簽證管理、嚴制工程變更、做好工程量計量；預防索賠事件發生和妥善處理索賠等外，還可設定履約保證金制度、建立共管專用賬戶、開發監管軟件等來解決前述施工階段的管控難題。
3.4.1設定履約保證金針對非法轉包、違規分包的現象，可設立履約保證金制度加以解決。履約保證金制度，指通過民事合同約定，施工方和業主方都按照工程造價的一定比例核定履約保證金，存入雙方共同控制的賬戶；若一方違約，比如施工過程中業主方一旦發現施工質量、施工進度等存在問題，便立即發出違約通知書，并有權按合同約定的條款從中扣除對方違約的相應罰金。履約保證金制度一定程度上保證了工程建設的質量和進度。同時履約保證金制度可作為招標文件中設定的一項重要內容，有利于資質優、實力強、信譽好的建筑企業中標，而令那些假借、偽造資質的企業和企圖中標后轉包的企業望而卻步、放棄競標（在招標前須經資格預審程序初步篩選參與單位），實現“用經濟的辦法”有效約束雙方的履約行為，保障合同的嚴格執行。
3.4.2建立共管專用賬戶制度共管專用賬戶制度能有效處理材料采購牟利、用巨額假票據虛增工程造價、挪用工程款、拖欠侵占農民工工資等難題。共管專用賬戶制度，指在招標文件及施工合同中規定，施工方開設工程款支付專用賬戶，業主方有權隨時查詢施工方賬戶資金支付情況；業主方只能將工程款打入該專用共管賬戶，施工方所有工程款都必須從共管專用賬戶中支付；施工方在簽訂建筑用材、設備采購、工程分包等合同時，必須把供貨商、工程分包商收款賬戶告知業主方，以便驗證。施工方所有大額付款票據，必須與其共管專用賬戶資金支付明細相勾稽。違反上述約定則處以約定金額的罰款。共管專用賬戶實現了工程建設項目資金流向“痕跡”化，做到資金支付“筆筆可控、有跡、可查”并能通過資金流向及時發現和制止工程項目違法轉包、違規分包、材料以次充好等行為；同時也能及時發現和制止施工方偷逃國家稅收，拖欠、克扣農民工工資等問題。當然，也要給予施工單位一定額度予滿足日常管理費需求的自由使用權，避免管得太死，影響施工單位的積極性。
3.4.3開發監管軟件系統在設置監控賬戶的基礎上，開發在建工程監管軟件，以合同為依據，以資金監控為主線，借助信息化手段，加強對重要材料設備采購、工程分包的重點監控，有效解決了違規分包，材料以次充好等問題，有效保證了工程質量。所有工程承包合同、承包方對外簽訂的分包合同、采購合同等信息均錄入監管軟件變成系統程序固化下來，施工單位每次請款，監管軟件將自動把款項的支付方向、支付額度、材料種類、規格、數量等與合同信息匹配，只有審核通過后才授權銀行支付。例如材料采購，從采購合同中錄入的起始信息包括供應商名稱、供應商收款賬戶、采購材料種類數量、品牌規格、生產廠家等。在采購付款時，如果供應商名稱，供應商收款賬戶與其信息不一致，軟件系統不僅向業主發出警示信息而且拒絕付款。又如業主在驗收采購材料時，如果發現種類數量、品牌規格、生產廠家與起始信息不一致時，不僅拒收，還要追究施工方的違約責任。同時定期將專用賬戶的銀行對賬單輸入系統進行核對確認，確保資金安全。并且施工方、業主方、監理方在系統中的每一次操作都會留下痕跡。通過工程項目監管軟件系統，把制度規定和合同信息編成計算機程序，增強了制度剛性，最大限度地排除了人為因素對工程項目建設的干擾，有效防范了失職瀆職、貪污腐敗行為的發生。
3.5竣工階段的管控舉措
工程竣工驗收階段的投資管控，是工程竣工后對工程總投資的事后控制，也是投資管控的一個很重要階段。
3.5.1加強結算審核結算審核應配備專職人員（如招投標人員、基建管理人員、財務核算人員等），收集竣工資料（如施工承包合同、設計施工圖及竣工圖、設計變更通知書、現場簽證記錄等）。結算審核應依據相關合同和文書逐一核查，重點審核工程量計算是否準確，預算單價套用是否正確，各項取費標準是否符合現行規定。此外，結算審核注意與各階段的投資管控成果相銜接。因為投資管控是連貫的，各項數據是連續的、聯系的。按照先易后難的原則，對于爭議較大、又一時難以定論的問題列出明細，最后由業主、承包單位和監理等三方共同協商解決。
3.5.2全過程審計審計也是獨立第三方審核機制的應用形式。“審計是監督建設管理人員合理使用建設資金、及時發現資金使用問題的有效手段”。工程項目審計是工程投資管控很有力的一環。要充分發揮審計監督作用，重視建設項目全過程審計。工程項目審計，是指項目投資經濟活動開始至項目竣工驗收前，審計機構對與工程建設項目有關的財務收支真實、合法、效益進行的審計監督。工程項目的審計不僅要重視被審項目的事后審計（竣工審計），更要重視事前和事中審計，即必須對工程項目整個施工生產活動的全過程進行審計。因為在施工過程中信息不對稱現象經常發生，材料的消耗、質量的真實性及工程量的確認受到影響。投資管控工作貫穿于工程建設的全過程，每一階段的投資確定，如果都經過審計這一環，那么，投資的控制在很大程度上就有了保證。
4結束語
本文基于“建設工程投資管控”的概念，立足于煙草基建項目的實務經驗，歸納闡述各階段的投資管控的關鍵點和難點，并重點論述限額設計、獨立第三方設計審核機制、攔標價制度、履約保證金制度、共管專用賬戶制度、監管軟件和全程審計等建設性舉措。這些配套舉措注重加強源頭治理，強化廉政監督意識，突出運用經濟辦法和信息技術手段加強監管，把規范變為程序，把監管變為控制；在控制建設工程腐敗的同時，又強化對投資額度的管控。總之，建設工程的投資管控是一項復雜的系統工程，需從各方面多管齊下、各部門齊抓共管、共同管控。在每個環節都嚴格按相應的規定和要求執行，秉持主動管控、全過程動態管控、重點管控、多手段綜合管控、彈性管控、廉潔管控等原則，盡可能使建設工程項目的進度科學、成本合理、質量保證、安全可靠和廉潔無瑕，經受得住上級有關單位、部門和領導的檢查和監督，通過系統地對項目進行全方位精細管控，以保證建設工程投資管控目標的順利完成，努力把煙草行業的建設工程打造成“陽光工程”、“優質工程”、“廉潔工程”和“標志性工程”，為煙草行業“卷煙上水平”戰略的實現保駕護航。
作者：葉志明輝單位：中國煙草總公司廣東省公司
