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摘要:走制度化、規范化、法制化的道路是世界扶貧開發的戰略目標與價值追求。我國加強扶貧法制建設具有迫切性、必要性和可行性，目前扶貧法制建設雖然取得了一定成效，但在法制意識、扶貧資金監管、扶貧立法文本、農村扶貧、貧困孤殘供養、非政府組織扶貧等方面存在一些問題，研究者們對此提出了對策。

關鍵詞:扶貧法制建設；問題；對策

綜述走制度化、規范化、法制化的道路是世界扶貧開發的戰略目標與價值追求。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》規定：“加快扶貧立法。”扶貧具有長期性，與法制的穩定性正好吻合。但長期以來，由于立法缺失，扶貧主要依靠政策來調整，但稍顯軟性和多變的政策在應對貧困者權利救濟、貧困主體監督懲處、扶貧資金管理等方面力度不夠。在努力實現全面建成小康社會奮斗目標的大背景下，我國加強扶貧法制建設具有迫切性、必要性和可行性已成共識，扶貧法制建設取得了一定成效，但還存在一些問題，研究者們對此進行了探索，并提出了對策。我國正加快扶貧立法，有必要借鑒經驗，改進不足。以供相關部門參考。

1我國扶貧法制建設存在的問題

我國扶貧法制建設取得了一定成效，但也存在一些問題。學者們從不同角度進行分析，綜合起來主要有以下問題。

1.1法制意識落后

一些貧困地區存在法律理念缺位現象，如曹務坤指出，在民族村寨旅游扶貧法規制定和修改過程中，居民缺乏話語權，理念缺位。對于金融扶貧法制建設，譚正航指出存在指導理念行政化的問題，黃頌文指出存在尊崇“人治”、輕視法治的思想。如鄧元杰通過調研發現，南水北調西線重點水源地及秦巴山區生態涵養地陜西省安康地區從政府到群眾，法律意識仍處在最低狀態。造成貧困地區法律意識落后的原因主要在于：（1）傳統法律文化中的消極意識。我國傳統法律文化中主要包括盲目服從上級、宗法家族、畏法與厭訴意識，這些阻礙了農民法律意識的培育。（2）農村相對于城市較為貧困。農村經濟發展水平低限制了農民對法律的認同與感受，農民的收入水平低抑制了農民對法律救濟的需求，農業市場化程度低制約了農民對法律的依賴與信仰。（3）較差的基層法律運行環境。當前農村基層司法機關和政府執法的失范行為普遍存在，一定程度破壞了法律在農村中的權威性和嚴肅性。這種較差的法治環境使得法律運行偏軌，讓農民對法律認識存在偏差，農民難以體會到法律的有效與親切，阻礙了農民對法律的感知認同。（4）薄弱的基層普法教育工作。農村基層普法教育較為缺乏。由于法律意識落后，使農民權益保障制度的價值導向模糊、設計出現偏差，存在較大的不穩定性與試探性。

1.2扶貧資金監管的法制不力

關于扶貧資金管理的法制力度不夠。國家或地方制定的扶貧資金的管理辦法與配套措施規定，只對扶貧開發起指導性作用，沒有明確扶貧資金的使用步驟、項目選擇辦法、具體監督管理制度等，導致了一些不足：一是由于管理辦法沒有具體確定扶貧資金如何分配，造成財政扶貧資金的分配不夠公平，分配資金的因素不夠合理。二是沒有明確資金的管理主體，使得資金與項目多頭管理，分工不明確。三是沒有具體規定扶貧項目的招投標，難以避免招投標中的不公正現象。四是由于對資金后期管理的規定比較松散，使得檢查和監督存在很大的隨意性。我國扶貧資金審計法律制度主要存在以下問題：在對扶貧資金的審計監督方面，存在扶貧資金績效責任追究制度不健全、扶貧資金審計范圍不明確等問題；在對扶貧資金審計權的監督方面，存在扶貧資金審計權缺少權力制約機制、扶貧資金審計機關的法律責任不明確等問題。

1.3扶貧立法文本有待改進

國家層面扶貧開發立法尚未出臺，在地方層面，已通過10部扶貧開發立法文本，出自廣西壯族自治區、黑龍江、重慶市、廣東省、陜西省、甘肅省、內蒙古自治區、貴州省、云南省。這些立法取得了實效，但立法文本還存在一些不足。如《廣西壯族自治區扶貧開發條例》雖然在結構和條款上具有很多亮點，但也存在一些不足。一是扶貧目標不明確。對扶貧要達到怎樣的效果，沒有明確界定，只在《條例》第三條籠統地提出“解決溫飽進而脫貧致富”。二是對行政行為的規定缺乏系統性指導。對行政機關參與扶貧開發的具體行為還停留在重視程度、提供優惠政策、專項資金支持等領域，對行政機關在扶貧開發過程中具有的立項權、調節權等沒有作出明確規定，給“暗箱操作”留下了空間。

1.4農村扶貧法制建設存在不足

學者們從宏觀和微觀兩個層面剖析了農村扶貧法制存在的不足。從宏觀層面來看，國家整體發展戰略下對農村扶貧的法律供給不足，而且，農村扶貧政策在執行過程中，缺乏有效的農村扶貧整合機制，扶貧責任的落實、監督和考核機制等。從微觀層面來看，農村社會救助法制存在的問題包括：社會救助實施中各主體的不足，社會救助考評激勵機制不夠，社會救助立法上的結構性失衡，社會救助促進自立脫貧的措施不力等；信貸扶貧法制存在的主要問題包括：現有相關法律制度缺乏剛性，制度位階不高且種類龐雜等。金融扶貧法制存在的問題包括：規范體系凌亂分散、規范約束力不夠等。

1.5貧困孤殘供養法規需要完善

貧困孤殘供養制度存在的主要問題包括：（1）缺乏城鄉統一供養機制。城鄉各異的貧困孤殘供養制度與社會公平精神背道而馳，不利于建設和諧社會。（2）貧困孤殘供養法律體系不完備，缺乏全國貧困孤殘專項立法，立法層級偏低，使貧困孤殘供養具有政策性、臨時性特征，難以從法律上給貧困孤殘人員以穩定﹑有效的保護。（3）醫療問題突出。因為貧困孤殘人員一般身體較差，是疾病的高發群體，一些殘疾人員還需要很多康復費。（4）供養對象界定難。我國相關法律規定中對于貧困孤殘人員的界定是以無工作能力、無生活來源、無贍養撫養能力為標準，但實踐中難以準確和科學地界定。

1.6非政府組織扶貧遭遇法律困境

非政府組織扶貧的法律困境體現在非政府組織的主體資格仍需法律來確定，非政府組織扶貧仍欠缺相應的法制與社會環境。而政府與社會組織合作扶貧法制建設主要存在三方面的不足：（1）在整體上權力結構失衡。當前國家對社會權力還是統領與控制模式。雖然政府對社會組織扶貧在原則上支持，但在現實運行中具體的實施和落實機制是缺位的。（2）權責不對等。當前我國采用的是行政科層式扶貧，缺乏對扶貧權力運行的監督機制，信息封閉，保護傾向嚴重。（3）泛行政化的問題。我國現實中的扶貧仍然采用高度自由裁量的理性官僚治理，而非法律治理。這進一步強化了政府權力集中趨勢，傾向于僵化和官僚化，引起惡性循環。

2加強我國扶貧法制建設的對策

學者們針對我國扶貧法制建設主要存在的以上問題，提出了以下對策，以促進扶貧法制建設。

2.1推動法律意識現代化

推動法律意識現代化是使扶貧走向法制化的基礎和前提，可從以下四方面入手：（1）提高農民素質，實現觀念變革是關鍵。具體包括加快農村文化事業的發展，全面提高農民的綜合文化素質，樹立“法律至上觀念”和“法治觀念”等。（2）推動農民法律意識現代化，統籌城鄉社會經濟發展一體化是根本。要努力從城鄉規劃、基礎設施建設、公共服務、產業布局和勞動就業等方面實現城鄉平等協調發展，不斷完善農村市場經濟體制，加快農村的經濟發展，為培育法律意識創造良好的內在動力。（3）改善農村法律運行環境是保障。具體包括要依法行政，樹立農民對法律的信賴感。要公正司法，加強農民對法律的正義感。要優化法律服務，增強農民對法律的親切感。（4）創新農村普法教育模式是基礎。要明確普法教育目標，完善普法教育形式，深化普法教育內容。

2.2加強扶貧資金法制監管

學者們認為完善扶貧資金法律監管制度，可從以下方面入手：（1）明確扶貧資金的管理主體，（2）建立規范、統一的財政扶貧資金傳遞機制，完善扶貧資金支出撥付機制。[8]（3）健全扶貧項目公告公示等管理制度；（4）拓寬財政扶貧資金法律監管渠道；（5）突出檢察機關查處擠占挪用、截留和貪污扶貧資金行為的作用，完善扶貧資金的責任追究機制。（6）強化審計對財政扶貧資金的監督職能。李冰心具體研究了完善扶貧資金審計法律制度的對策，包括明確扶貧資金的審計監督范圍，健全扶貧資金績效責任追究制度，賦予公民對扶貧資金審計的監督權利，明確扶貧資金審計機關的法律責任，構建多層次的扶貧資金審計監督結構。

2.3健全扶貧立

法針對我國尚無國家層面立法的現實，應加快國家立法。如楊宏舟提出，應制定《國家反農村貧困法》，認為其屬于經濟法。王敏指出，少數民族貧困地區扶貧開發立法，可借鑒其它地區的經驗，但在傳統文化、民俗風情、宗教信仰和地方組織等方面應體現自身特點。很多學者提出了立法的原則，綜合起來包括：農村扶貧法律制度建設堅持國家絕對責任、公平和保護弱者等原則。西部民族地區農村社會保障立法堅持普遍性與選擇性相結合，權利與義務相一致，保障農民基本生活需求與農村經濟發展水平相適應，政府統一管理與農民自我管理相結合等原則。反貧困立法的指導思想包括效率優先，兼顧公平；多元主體選擇；還農民以真正的“國民待遇”；突出社會保障功能。貧困孤殘供養立法堅持貧困孤殘供養水平與社會生產力水平相適應、堅持城鄉貧困孤殘人員統一立法、保障貧困孤殘人員基本生活、國家主導供養貧困孤殘人員，公平、公正、公開、及時供養貧困孤殘人員等原則。農村信貸扶貧法律制度堅持公平、公正、公開，追求效率，扶貧到戶，風險可控等原則。

2.4完善農村的扶貧法制建設

學者們從宏觀、微觀兩個層面提出對策。從宏觀上來看，趙軍指出要構建完善的農村反貧困法律體系。首先應當確認廣大貧困農民的基本權利，包括政治權利與經濟權利。其次，改革不合理的法律制度，包括農村土地制度、社會保障制度和稅費制度。最后，要實現制度創新。一是創新農村人力資本開發體制，二是創新農業生產組織制度，三是創新農民利益維護機制。龍玉洪指出要完善農民權益預防制度、政府適度干預制度、替代政府直接干預的制度、農民權益損害后的救濟制度。從微觀層面來看，馬文強指出，要完善農村扶貧進程中的社會救助制度，要調整農村社會救助的法律制度內容，包括明確農村反貧困救助主體；完善《社會救助暫行辦法》的法律銜接；建立社會救助的法律責任制度；規范社會救助的程序性制度。譚正航指出，應從創新規制理念，扶貧激勵與約束制度，優化立法 保障體系和構建農村弱勢群體金融權利傾斜配置制度，風險控制及扶貧實施保障制度等方面，繼續創新農村金融扶貧法規。

2.5促進貧困孤殘供養的法制建設

我國在孤殘供養立法時可借鑒其他國家的以下經驗：（1）明確貧困孤殘供養范圍，制定合理標準。目前我國特殊專項供養對象與一般基本生活供養對象交叉進行，沒有明確的界限，在實踐中應將二者區分。要制定合理的供養標準。（2）要保證貧困孤殘供養資金來源可靠，保障有力。在我國貧困孤殘供養實踐中，沒有充足的資金，導致供養水平低，甚至不能應保盡保。在進行貧困孤殘供養專項立法時，應明確中央承擔貧困孤殘供養資金供養的責任，以保證各地貧困孤殘供養資金的長期有效供給。（3）貧困孤殘供養管理機構設置合理，職責明晰。我國應建立一個專門機構來管理貧困孤殘供養工作，此機構為專職社會保障功能的政府部門，也就是國務院民政部門，地方各級政府則設置相應的機構來專項管理貧困孤殘供養工作。偏向由國務院制定《貧困孤殘供養條例》，各地方制定貧困孤殘供養實施的細則。

2.6推進非政府組織的扶貧法制建設

完善非政府組織的扶貧制度，一是完善相關的法規政策，明確非政府組織在扶貧開發過程中的主體地位。要健全法規，明確非政府組織的地位、職能、作用和組織形式等，盡快修訂所得稅法，出臺具體的、可供操作的慈善公益事業稅收減免政策，并適時開征非公益捐贈稅和遺產稅等。二是建立和完善自律性與他律性相結合的道德機制。要明確規定其在扶貧過程中的一整套道德行為標準，對違反道德標準的人和組織，加大懲戒力度，大大提高違反道德者的成本。三是完善非政府組織與政府的合作扶貧，要從合作文化軟約束走向理性法制硬保障，以《政府與社會組織合作扶貧框架協議》提升政府與非政府組織合作的剛性，增強合作扶貧督查，落實合作扶貧的司法審查。

3研究述評

從研究方法來看，已有研究主要采用了實地研究方法、文獻研究方法、思維方法、理論法學研究方法、社會學研究方法、比較分析法、歷史分析法、數據分析法、規范分析方法、制度分析方法、圖表分析法等。從研究視角來看，主要從政治學、民族學、社會學、經濟學、法哲學、發展權和生存權等視角分析問題并提出對策。從研究主題來看，主要研究了農村法治建設、少數民族文化保護與扶貧開發博弈關系、在線扶貧、區域生態立法、合作社益貧性的引導、貧困助學、能源親貧規制、貧困人口發展權、貧困地區受教育權、政府與社會組織的合作扶貧、民族村寨社區參與旅游扶貧、民族貧困地區環境與資源法制實踐、婦幼衛生、農民權利意識、農地保障功能、貧困生資助權、扶貧資金法律監管、金融扶貧、農民工權利貧困、英國未成年人貧困工作等。已有文獻多為政策性、實務性的研究，一般從某個學科去研究，多學科的系統研究成果很少。研究方法上，已有研究主要以定量分析為主，實證分析強于基礎理論研究。由于實證性的研究多具有零散和個別的特點，需要努力在其研究的基礎上，進行綜合比較，歸納整理，并據此提煉出一般的規律性內容，形成新觀點或者理論。現有的關于扶貧法制建設的規范理論研究僅涉及一些理性認識，沒有形成理論體系，缺乏理論上的深度。后續研究可以從多學科綜合的視角，加強對實證研究的理論抽象，或者提高理論研究的深度。

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作者：鄧永超 單位：華南農業大學公共管理學院