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摘要：隨著公民物質性需求的不斷增多，民生檔案的利用越來越頻繁，基于民生檔案利用的角度，通過對我國民生檔案法律法規不足的分析，建議從立法層面的提升、內容的增補、隱私的保護三個層面來完善民生檔案法律體系，促進民生檔案法制建設，保障民生檔案更好地服務于民生。

關鍵詞：利用民生檔案法制建設

現代社會，作為民眾基本生存和生活狀態的體現，民生和民主、民權越來越相互倚重，人民群眾的切身利益在民生檔案中最為明顯地反映出來。隨著信息的公開化，民生檔案開放利用的程度加大，關于民生檔案的政策法規也陸續出臺，但任何形式和內容的法規都必須跟得上時代的步伐，滿足得了社會發展的需要，民生檔案的法制建設仍然落后于社會發展的需要，極大地制約了民生檔案的利用，阻礙了民生檔案價值的發揮，因此從利用角度來談民生檔案的法制建設成為本文的出發點。

一、與民生檔案利用相關的法律法規尚不完善

民生檔案利用服務水平的提高與軟硬件的配備息息相關，如果說硬件設施的配備是前提，那么法律制度這一軟件層面的完善就是民生檔案得到有效利用的保證。就目前來說，法律法規仍然存在諸多不足，加上網絡時代的到來給民生檔案的利用帶來新契機的同時，更是給民生檔案法律法規提出了新的挑戰。

1.現有的民生檔案法律規章在利用方面存在盲區。

眾所周知，我國民生檔案歸屬不一，種類較多，包括了婚姻檔案、醫保檔案、軍人安置檔案、低保檔案等等。目前，《婚姻登記檔案管理辦法》、《社會保險業務檔案管理規定》等作為國務院部門檔案規章已經出臺，對歸檔范圍和歸檔要求兩項內容陳述得相當詳實，具有一定的指導意義，但是在利用方面卻存在盲區：

（1）民生檔案的利用方式不夠明確，未考慮到利用主體平民化的特點。

民生檔案受眾面較廣，利用主體大多是最基層的群眾，隨著現代化步伐的加快，利用方式也呈現出多樣化的特點，各地紛紛采取館室聯動、跨館出證以及遠程服務等措施，促進民生檔案的服務工作深入到基層，但在現有的民生檔案法律法規中并未將民生檔案的利用方式細化，無論傳統的還是現代化的都未加以規范，只是著重強調了利用手續，不利于民生檔案新型服務方式的合法化。

（2）未注重民生檔案利用中公民隱私的保護。

民生檔案最為貼近民生，利用率自然最高，據不完全統計，青島市北區檔案館2007年以來的利用統計中，民生檔案的利用占95%以上[1]。利用率之高除了因其受眾面較廣，更是由于現代社會公民物質性權益意識的提高。同時公民對個人隱私的保護意識也伴隨著權利意識的提高而提高，作為檔案工作者也更有義務保護公民的隱私。但在已有的民生檔案規章制度中對于公民隱私的保護卻過于籠統，例如《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條第六點“利用婚姻登記檔案的單位、組織和個人，不得公開婚姻登記檔案的內容，不得損害婚姻登記當事人的合法權益”，對侵犯公民隱私權的環節并未加以細化，也未對處罰措施進行詳細的說明。

2.與民生檔案利用相關的法律制度較為滯后。

社會是運動的，法律卻需保持一定的穩定性，否則將給執法帶來一定的困難，因此我們需正確看待法的滯后性，但正確看待不代表對其缺陷不去指正，因為只有不斷發現法律的缺陷，及時對法律進行修訂，才能最大限度地改善法律的滯后性。

（1）從客體來看，民生檔案法規體系覆蓋面較窄。

我國檔案法規體系是以《中華人民共和國檔案法》為核心，以檔案法規、規章為補充的相互聯系、相互協調的統一體。①第一層次：檔案法律。與民生檔案相關的國家專門檔案法律，以及《中華人民共和國檔案法》、刑法、民法等基本法律和其他專門法律中涉及民生檔案利用服務相關的規定目前還沒有。②第二層次：檔案行政法規。筆者登錄國家檔案局網站進行查閱，目前我國已制定和待制定的檔案行政法規共七項，并無涉及民生檔案的行政法規。③第三層次：地方性檔案法規。各省、自治區、直轄市都有制定地方性檔案法規，但其法規內容并無明確涉及民生檔案的管理與利用，更無民生檔案的專項法規。④第四層次：檔案規章。目前有兩部針對民生檔案的國務院部門檔案規章已頒布，分別是《社會保險業務檔案管理規定》和《婚姻登記檔案管理辦法》，涉及其它種類的民生檔案部門規章尚處于待制定狀態。由四川省省長魏宏于2014年11月17日簽署命令進行公布的《四川省國家檔案館管理辦法》是四川省第一部明確涉及民生檔案利用服務的地方政府檔案規章，同時在全國各省、自治區、直轄市此類政府規章中也是開創先河的。

（2）從內容來看，民生檔案服務型規定少于管理型規定。

我國關于檔案利用的法律規章多于上世紀90年代出臺，21世紀以來檔案利用政策多于領導講話和專門檔案管理規定中體現，針對利用服務工作的專項政策增加幅度不大[2]。現有的法規內容中對于檔案利用的規定是少之又少，《上海市檔案條例》僅在第39、41、44條中對利用工作做出字數不多的規定，雖然適用于各類檔案，但并無專指，其中第44條的處罰措施也較為籠統，對利用面較廣的民生檔案而言，違規程度的界定和處罰力度的把握都是不易的。在此大環境之下，民生檔案的規章制度也存在同樣的問題，甚至有過之而無不及。隨著《關于加強民生檔案工作的意見》在各級部門的實施，各地也逐步制定相應的規范性文件，如上海市《關于規范婚姻登記檔案管理的通知》，天津市漢沽區《實施宅基地換房檔案管理暫行辦法》等，但這些文件百分之九十的篇幅都是管理型的規定，雖然也提到了利用事宜，卻僅僅停留在利用手續方面，顯然不夠全面，可見現有的民生檔案法律法規以及規范性文件中的“管理型”規定十分強勢，而“服務型”規定卻相對弱勢。

二、基于利用角度對民生檔案法制建設的設想

將民生檔案信息利用到社會各個領域、各個層面，維護公民的根本利益是民生檔案發揮作用的最終目的，那么民生檔案利用服務的水平就成為關鍵，而任何一次檔案利用服務的飛躍都離不開法制建設的支撐，民生檔案自然也不例外，法制建設越明確、具體、與時俱進，就越能推動民生檔案利用工作的進步，以及民生檔案價值的發揮。

1.提升民生檔案立法層面。

我國現有的民生檔案法律法規處于檔案法律體系的第四個層次及以下，多為檔案規章和檔案規范性文件，而我國民生檔案歸屬不一，利用工作面臨的問題也是紛繁復雜，需要國家從更高的立法層面給予規范和保障。

（1）檔案法律所調節的對象都具有普遍性的特征，因此民生檔案作為涉及領域最廣的一類檔案，需要我國檔案領域的根本大法———《中華人民共和國檔案法》從宏觀層面上增加開放與利用的條款。

（2）檔案行政法規所調節的對象都具有專指性的特征，所以對于門類眾多的民生檔案而言，需制定檔案行政法規加以規范，對民生檔案信息資源建設、開放與利用等環節進行科學合理的規定。

（3）國務院部門規章是檔案法律和行政法規具體化的產物，更具操作性，是我國民生檔案法制建設的一個重要方面。目前，應會同各專業主管部門，盡快解決《勞動保障檔案管理辦法》、《低保檔案管理辦法》、《醫保檔案管理辦法》等各類民生檔案管理辦法在國務院部門檔案規章中待制訂的狀態[3]。

（4）根據需要，將部分民生檔案規范性文件上升為檔案法規、規章。規范性文件是指由行政機關的對某一領域范圍內法律范疇以外的具有約束力的非立法性文件[4]。如2007年國家檔案局印發的《關于加強民生檔案工作的意見》是一部從整體上把握民生檔案工作的規范性文件，引起各級檔案部門對于民生檔案的關注，考慮到民生檔案工作涉及面廣，難度較大，又關乎公民權益、社會穩定、檔案和政府的威信，筆者認為有必要將此規范性文件上升到檔案法規規章層面，為其他民生檔案規章制度的制定提供法律依據。

2.增補檔案法律法規中對民生檔案“服務型”的規定。

筆者在上文中提到我國檔案法律法規中民生檔案“服務型”規定正處于弱勢，有必要針對民生檔案的利用工作增加一些專指性、操作性、執行性較強的條款。目前四川省在此方面已有初步的進展，該省第一部地方政府檔案規章———《四川省國家檔案館管理辦法》中對民生檔案的利用就作了明確的規定，其中第31、34條提到“對公民利用記載有關本人婚姻登記、計劃生育、學籍、學歷、工齡、職稱、獲獎榮譽、離退休、房產等證明性未開放檔案，國家檔案館應當提供便利”，“國家檔案館之間可以開展婚姻證明、房產權屬、社會保險等與民生相關檔案的異地查檔和跨館服務，逐步以數字化檔案等代替原件提供利用，實現檔案信息的遠程利用”[5]。另外，也明確提出可以通過信函、電子郵件等途徑查詢。四川省出臺的這一檔案政府規章值得全國各省市學習借鑒，但是筆者認為我國檔案法律法規中關于民生檔案利用的條款在此基礎上還應更加完善：

（1）由于民生檔案歸屬不一的特性，使得民生檔案的利用工作不僅僅局限于國家檔案館，還與各業務主管部門息息相關，因此國家檔案館應采取措施與各業務主管部門檔案室、各專業檔案館多方協作，共同開展民生檔案的跨館服務和遠程利用。

（2）民生檔案的利用工作涉及多個行業、多個部門，規章制度中應明確各部門的檔案工作內容，將民生檔案的利用工作納入各部門基礎業務建設中，與國家檔案館共同接受國家檔案行政管理部門的監督和指導。

（3）明確民生檔案利用工作中的法律責任和不作為行為，并提出處罰措施，引起各部門的重視，將民生檔案利用工作落實到位。法律法規既是引領民生檔案利用工作的導航，又是追究責任的準繩，服務水平的提高必定有政策法規的變革作為支撐，增加民生檔案利用服務的條款，切實做到有法可依，降低了利用工作中的主觀因素的影響程度，真正地促進民生檔案利用服務的優化。

3.重視民生檔案利用中公民隱私的保護。

《山西晚報》中曾刊登這樣一則新聞：一名女子敲開太原王先生的家門，讓他們全家填寫“居民健康檔案”，還說是區衛生局要求的，王先生看了一下，表格需填寫個人詳細資料，擔心上當泄露個人信息，就沒敢貿然填寫。一則新聞體現出我國公民對自我隱私的保護意識正在逐步提高，然而我國對隱私權的研究和在隱私權保護方面的立法明顯不足，并且民生檔案的服務終點在于公民，涉及公民的眾多個人信息，因此對于公民隱私的保護是民生檔案法制建設的一個重要方面。

（1）明確開放與保密的責任。上文中提到要追究民生檔案利用過程中各部門及人員不作為行為的責任，筆者認為還應追究利用主體泄密的責任。在民生檔案中很多公民信息是以表格的形式記載的，也就是說公民如果合法利用個人這一形式的檔案信息，檔案本身就會涉及他人的隱私，例如各省招生考試辦公室簽字蓋章的高等學校錄取新生名冊，由于該名冊清楚地記載著公民的身份證號碼、錄取專業、學制、培養方式、培養類別、高考成績等個人信息，利用率較高，對于公民個人而言利用本人的檔案信息是合法的，但是如果泄露檔案中他人的隱私或者將他人隱私作為他用就是違法的，那么民生檔案的法律法規中就必須明確開放與保密的責任，增加責任追究條款，為正確處理民生檔案利用過程中兩者之間的矛盾提供法律依據。

（2）完善關于隱私權的檔案法律法規。民生檔案中個人隱私的泄露主要是由于工作人員不當行為、公民個人或組織有意盜用或無心之失。互聯網時代的到來更是讓公民的隱私保護問題凸顯出來，亟須法律法規施以援手。2009年頒布的《侵權責任法》雖然提及隱私權，但不是一部專門針對隱私權的法律規范，僅僅停留在了宏觀層面[6]。當前情況下將隱私權納入憲法還比較困難，可以在現有的檔案法律中增加關于隱私權的條款和出臺專門的隱私權檔案法律法規。通過法律途徑，將民生檔案利用過程中涉密范圍、侵權行為、責任追究以及隱私權的保護方法、權利救濟渠道等內容加以規范，確保民生檔案信息安全有效，保證民生檔案利用中隱私主體的權利。通過民生檔案法制建設，促進民生檔案利用工作更加規范地進行，有助于民生效益的發揮和社會需求的滿足，不過法律畢竟不是工作指南，多多少少會呈現出原則性的特點，造成可操作性的規范不夠明確，那么普法工作就成為民生檔案法制建設不可或缺的一部分，在完善民生檔案法規體系的同時，也需讓公民懂得如何行使自己的合法權利和維護自己的合法權益，共同推動民生檔案利用工作的順利開展。

參考文獻

[1]扎實做好民生檔案工作[J].山東檔案,2008（1）.

[2]馮子直.匯集（第五集）:大力加強檔案法制建設保障和促進全國檔案事業發展:國家檔案局局長馮子直同志在全國檔案法制工作會議上的報告[M].北京:中國檔案出版社,1997.

[3]中華人民共和國檔案局門戶網站.國家檔案法規體系方案[EB/OL].

[4]百度百科.規范性文件[EB/OL]

[5]張曉芳.國家檔案館發展的新保障:《四川省國家檔案館管理辦法》頒布實施[J].中國檔案,2015（1）.

[6]奚金才,鄧蕊.檔案開放利用中的隱私權法律保護研究[J].檔案,2015（1）.

作者：李瓊潔 單位：泉州師范學院檔案館