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1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，標志著我國現階段社會救助制度正式確立，此后相關行政法規②相繼出臺，這些法從法的效力來說都是我們山西省實施社會救助需遵循的上一級別的法律規范。同時山西省也出臺了本省相關法律法規，目前有關社會救助方面有效的立法有：1999年《山西省按比例安排殘疾人就業規定》，2005年《山西省人民政府關于建立健全全省城鄉社會救助體系的意見》，2007年《山西省保障殘疾人合法權益規定》，2011年1月1日起施行的《山西省五保供養辦法》，2011年1月18日修改《山西省城市居民最低生活保障實施辦法》等。這些立法針對山西本省實際，與國家有關立法、行政法規、部門規章形成良性互動，共同構成山西社會救助法制建設的法律基石。

一、門類相對齊全的社會救助制度在山西已逐步建立

社會救助制度在山西首先體現在低保制度的建立，1995年城市低保首先在太原試點，兩年后正式為太原680人發放了最低保障金，1999年城市低保在全省全面施行，到2002年7月，山西省相關體系逐步規范，基本實現了“應保盡保”、“動態施保”目標。農村低保方面，1987年潞城縣和左云縣首先試行了以鄉鎮、村集體經濟為依托的農村社會保障，到2006年，全省114個轄有農業人口的縣（市、區），全部建立了農村低保制度。[2]整個“十一五”期間，山西省社會救助水平不斷提高，中央和省兩級共投入各類社會救助資金104.98億元，其中2010年投入達到34.17億元。截至2010年底，全省城市低保對象91.5萬人，人均月補助水平164元，比“十五”末提高了96元，農村低保對象132.1萬人，人均月補助水平75元，比“十五”末提高了60元。③2011年，各級財政對城鎮居民基本醫療保險補助由人均120元提高至204元，其中中央財政每人每年補助108元，省46元，市、縣（市、區）兩級分別補助25元。④2011年8月23日山西省政府出臺建立健全社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制辦法。社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制是以居民消費價格指數為主要依據，以低收入群體為保障對象建立的價格臨時補貼機制，可以緩解因價格上漲對低收入群體生活造成的影響。聯動機制的保障對象為優撫人員、城鄉低保對象、農村五保供養對象、領取失業保險金人員和農村寄宿制學校學生。該機制還要對大中專院校和技工學校家庭經濟困難學生的伙食進行補助。⑤上述數據表明，適應經濟社會全面發展要求，山西省社會救助已從單一的生活救助方式過渡到了門類相對齊全的救助制度。

二、山西社會救助存在的不足之處

（一）立法政出多門缺乏統一的社會救助法

由上不難看出，山西省社會救助法規主要集中在低保、居民基本醫療保險和特困家庭住房保障等方面，其他如自然災害救助、臨時救助等專項救助制度還未健全，現行社會救助政策法規的制定以及救助工作的具體實施基本上處于政出多門、條塊分割的局面，例如就救助基金來說，種類繁多⑥等，這些基金均隸屬于不同部門，不同部門各自開展相應救助工作，救助工作極易重復或遺漏，極易導致救助資源浪費，從而影響社會救助效果。

（二）已有立法存在模糊之處，立法內容空白或不完善

雖說目前山西省已出臺多個法規，并與國家有關立法、行政法規、部門規章形成良性互動，共同構成山西社會救助法制建設的法律基石。但從現有法規來看，社會救助的有關規定還是存在空白或者模糊之處。例如，何謂社會救助？翻閱所有有關社會救助立法和政策法規，沒有一項現行有效法規對社會救助的含義表述過⑦，唯有目前已列入立法規劃的2008年《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》）第3條有過表述。但究竟如何測量？《征求意見稿》并沒有量化。如果連社會救助的基本含義都無法厘清，很難想象社會救助如何能做到科學到位？另外，社會救助形式豐富、門類繁多，統一法制欠缺，急需基本原則作為根本指導思想指引，目前沒有哪個法律規定了社會救助基本原則，就會影響了社會救助功能的發揮。

（三）社會救助內容不完善缺乏相應專項救助

普遍存在“生存性救助多、發展性救助少，輸血型救助多、造血型救助少”等問題。[3]無法使救助對象得到根本性的救助。2007年我國《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》和《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標志著醫療救助與住房救助等專項救助制度開始推進，總體而言，低保制度仍然是我國居民社會救助制度的主要內容，相關專項救助制度還遠沒建立起來。

（四）社會救助具體實施不到位

社會救助在具體實施方面存在很多不到位方面。如各地制定具體救助標準時隨意性強，缺乏統一依據，對申請社會救助的審查程序不嚴格，聽證程序、公開程序本應該是行政行為作出時遵循的基本程序但在社會救助中這兩項重要程序卻往往被忽視。[4]另外，申請人騙取社會救助待遇的現象時有發生。例如，據2010年6月24日《新華網》的報道，“在一個山西忻府區人口僅有十幾萬人的區，一次一個月的普查，就發現164名有房有車有大宗家電富裕人家騙取了低保”，現行社會救助制度缺乏科學的準入和退出機制。家庭收入狀況核實困難導致救助對象確定困難，甚至導致一些消極現象的出現。現實生活中，社會救助資金發放通常會出現重親厚友、“應保”者不能“盡保”、挪用克扣救濟款等現象。這與相應監督機制的缺失密切相關。救助力度很難到位，以太原為例，不少問題仍然困擾著救助執行者，以筆者調研某救助站為例，反映出立法缺失引發的社會救助具體操作難，例如如何確定救助對象？相關法律對救助對象的界定較為原則，工作人員在實際操作中難以界定。還有如超期救助、終止救助難等問題，相關辦法規定，救助站應當根據受助人的情況確定救助期限，一般不超過10天，可對于一些老人、小孩、婦女等或者一些單位家屬不愿接回去的人員，卻不知如何也無法終止救助。其他如一些需要救助的流浪乞討人員因救助站偏遠而往往沒有條件很快到站，救助惠及人員偏少等。因此，怎樣從社會救助角度保障民權是值得我們深思的問題。

三、構建山西新型社會救助法律制度科學之道

（一）盡快出臺專門的山西社會救助法

經過了十多年的努力，中國的社會保障制度已然建立和不斷完善中，因種種認識上的分歧，加上潛在的利益，使統一《社會救助法》的制定復雜化。[5]在最近人大會議上，因種種原因《征求意見稿》并未通過，但健全社會救助體系，當務之急是要推進社會救助法制建設，作為社會救助法的基本法———社會救助法是弱者權利的基本保障法、是社會救助實施機制的基本參照法、是社會救助監管程序的基本保障法。我國《憲法》早已明確規定政府對公民的社會救助責任和公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下從國家和社會獲得社會救助的權利。因此，一部統一的社會救助法出臺刻不容緩。目前國家層面出臺難度比較大，山西省應立足實際，量身定作適合本省的社會救助法，山西社會救助法應包括總則（立法宗旨和原則）、居民最低生活保障、專項救助、自然災害救助、臨時救助和法律責任等內容。

（二）加強社會救助的配套立法

目前山西省在農村最低生活保障方面還沒有較高級的立法，而在醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助方面更處于實驗、探索階段，因此在山西省社會救助法出臺之前，就需在制度建設中完善現有立法，配套立法內容方面，主要統一城鄉最低生活保障法律制度，目前立法對城市居民最低生活保障已有專項規定，但農村方面還沒有，已列入立法規劃的《征求意見稿》中雖然對最低生活保障的對象、標準、內容和申請程序等方面都有涉及，但總體而言規定的不夠具體，這就會給實際操作留下來不規范制度空間。因此，有人說統一的社會救助法出臺遇到了很大屏障可能就是基于城鄉救助這方面，筆者認為完全可以在統一社會救助法出臺之前，先做好城鄉統一社會救助問題，在保障二者同等制度和待遇供給基礎上，可根據程序救助對象的差異性，在有所區別的基礎上進行制度安排。山西省可制定出一個切合實際的城鄉救助方案，分步驟、分階段地逐步推進城鄉救助制度統籌發展。可將城鄉低保共性的地方統一規范，差別地方分別規范，以彌補現有立法不足。

（三）完善社會救助具體運行機制

在社會救助的運行機制上，需完善社會救助具體運行機制，這需要改進社會救助程序保障機制，就要建設公開公平公正的操作制度。程序公正是實體公正之母，唯有程序公正才能保證實體權利的實現。在社會救助方面更是如此，重點解決社會救助的工作程序、發放程序和監督程序。相關救助不到位現象、救助款項發放錯了對象等問題出現，都與社會救助程序是否依法開展有關。目前對社會救助的程序主要包括，被救助人申請、救助主體審查、批準、實施，以書面形式方式，程序上還要求辦理相應手續。在具體操作時，例如確定救助對象、救助標準和救助金額必須公開操作，以使得整個救助金發放過程科學到位。實行統一管理的運行機制，就是救助對象通過基層社會救助機構向上一級申請，社會救助款物發放及救助信息通過街道等救助機構匯集溝通，終端為居委會，基本實現社會救助對象全員覆蓋，避免重復和遺漏。[6]完善審查批準工作，建立健全各項監督檢查制度并嚴格執行，通過紀檢監督、審計監督、群眾監督和輿論監督，推動具體救助工作良性發展。必要時可增設公民參與程序，聽證程序參與、說明理由制度中的參與。

（四）落實社會救助的權利救助機制

30多年的改革進程中，社會救助體系從無到有，為保障民生、穩定社會秩序、促進社會和諧發揮著舉足輕重的作用。[7]社會救助理念從人道主義救濟到具體公民權利的實現得以改變，一定意義上對于受救助人員來說是一種基本權利，是享受政府部門的一種物質幫助權。在符合相關政策法規條件下政府有責任也有義務對困難人群提供物質幫助權。應根據社會救助的特殊性，在現有法律框架下，不斷完善社會救助的權利救濟方式，當行政機關在救助中作為或不作為導致相對人權利受損，如何使得相對人受損權利得以補救呢？在各種救濟途徑中，行政救濟和司法救濟是主要的救濟方式。我國目前立法對于上述救濟方式已有規定，但因社會救助對象的特殊性，救助對象本來已處于貧困線上，救濟方式越復雜，對其權利維護就很容易不到位。特建議救濟方式應簡化，例如，行政救助中行政復議可允許受救對象口頭提起，司法救濟中可設計一些特殊制度，如先于執行和訴訟費用減免等。因此，簡單明確公平的救濟方式有利于彌補救助不到情況從而達到更好地保障受救助者權利和權益的目的。

作者：王改琴單位：中北大學人文社會科學學院法學系